Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 11 июля 2013 г. N Ф06-5137/13 по делу N А57-22569/2012

г. Казань

11 июля 2013 г.

Дело N А57-22569/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 04 июля 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 11 июля 2013 года.

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Хайруллиной Ф.В.,

судей Ананьева Р.В., Муравьева С.Ю.,

при участии представителя:

заинтересованного лица (Комитета по управлению имуществом города Саратова) - Маркеловой Д.А., доверенность от 07.11.2012,

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Рубцовой Татьяны Анатольевны

на решение Арбитражного суда Саратовской области от 12.02.2013 (судья Топоров А.В.) и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.04.2013 (председательствующий судья Александрова Л.Б., судьи Акимова М.А., Жевак И.И.)

по делу N А57-22569/2012

по заявлению индивидуального предпринимателя Рубцовой Татьяны Анатольевны, г. Саратов, заинтересованные лица: Комитет по управлению имуществом города Саратова, администрация муниципального образования "Город Саратов", Комитет по градостроительной политике, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования "Город Саратов" об оспаривании действий администрации МО "Город Саратов" по изменению "Красных линий" в рамках постановления администрации МО "Город Саратов" от 27.07.2011 N 1530, в неопубликованной части, в районе дома N 147 по ул. Огородной г. Саратова, незаконным, и обязании администрации МО "Город Саратов" восстановить "красные линии" в рамках постановления администрации МО "Город Саратов" от 27.07.2011 N 1530, в неопубликованной части, в районе дома N по ул. Огородной г. Саратова, в том виде в котором они существовали на 30.11.2004,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Рубцова Татьяна Анатольевна (далее - предприниматель, ИП Рубцова Т.А.) обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий администрации муниципального образования "Город Саратов" по изменению "красных линий" в рамках постановления администрации муниципального образования "Город Саратов" от 27.07.2011 N 1530, в неопубликованной части, в районе дома N 147 по улице Огородной г. Саратов. В порядке устранения нарушений прав заявитель просил обязать администрацию муниципального образования "Город Саратов" восстановить "красные линии" в рамках постановления администрации муниципального образования "Город Саратов" от 27.07.2011 N 1530, в неопубликованной части, в районе дома N 147 по улице Огородной г. Саратов, в том виде, в котором они существовали на 30.11.2004.

Решением Арбитражного суда Саратовской области от 12.02.2013 произведена процессуальная замена Комитета по землепользованию и градостроительству администрации муниципального образования "Город Саратов" на правопреемника Комитет по управлению имуществом города Саратова.

В удовлетворении требования предпринимателя отказано.

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.04.2013, решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Не согласившись с решением суда первой и постановлением апелляционной инстанций, предприниматель обратился в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит обжалуемые судебные акты отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Изучив материалы дела, выслушав представителя стороны, обсудив доводы кассационной жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Проверив законность решения и постановления апелляционного суда, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа не находит предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для их отмены.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Заявитель, оспаривая действия органа местного самоуправления сослался на то, что данные действия создают препятствия в осуществлении предпринимательской деятельности, исключая возможность выкупа земельного участка под нежилым зданием, общей площадью 65,1 кв. м, расположенным по адресу: г. Саратов, ул. Огородная, 147, в соответствии с положениями статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации.

Отказывая в удовлетворении требования, суд первой инстанции исходил из того, что обжалуемые действия администрации муниципального образования "Город Саратов" по изменению "красных линий", сопряжены с принятием органом местного самоуправления нормативного правового акта - постановления администрации муниципального образования "Город Саратов" от 27.06.2011 N 1530. Установив данное обстоятельство, арбитражный суд пришел к выводу, что индивидуальным предпринимателем Рубцовой Татьяной Анатольевной избран ненадлежащий способ защиты своих прав,

Администрацией муниципального образования "Город Саратов" в соответствии со статьями 42, 45, 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, решением Саратовской городской Думы от 16.11.2005 N 65-633 "О Положении о публичных слушаниях в городе Саратове", постановлением главы муниципального образования "Город Саратов" от 10.03.2011 N 2-01-07 "О проведении публичных слушаний", постановлением администрации муниципального образования "Город Саратов" от 28.07.2010 N 1800 "О проекте планировки территорий общего пользования города Саратова (Заводской район)", заключением о результатах публичных слушаний, опубликованным в газете "Саратовская панорама" от 20.05.2011 N 53(717), рекомендациями комиссии по землепользованию и застройке муниципального образования "Город Саратов", постановлением администрации муниципального образования "Город Саратов" от 27.07.2011 N 1530 утвержден проект планировки территорий общего пользования города Саратова (Заводской район). Постановление администрации муниципального образования "Город Саратов" от 27.07.2011 N 1530 опубликовано в газете "Саратовская панорама", спецвыпуск, N 79(743), 02.08.2011.

Проектом планировки территорий общего пользования города Саратова (Заводской район) установлены красные линии улиц на основании планировочных решений, заложенных в Генеральном плане города, с учетом ранее выполненных проектов планировки территории.

В соответствии с частью 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено, в том числе и судом.

Кроме того, в силу положений статьи 78 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.

В силу положений статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Дела о признании недействующим нормативного правового акта, рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, предусмотренными главой 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Суды предыдущих инстанций пришли к правомерному выводу о том, что предпринимателем избран ненадлежащий способ защиты своих прав, в связи с чем требования подлежат отклонению.

Как правильно указали суды, отказ в удовлетворении требований о признании оспариваемых действий незаконными, не препятствует заявителю в установленном законом порядке оспорить в суде муниципальный нормативный правовой акт или его часть, при наличии к тому правовых оснований.

Выбор конкретного способа судебной защиты своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов принадлежит заинтересованному лицу.

На основании пункта 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда. Рассмотрение такой категории дел осуществляется в порядке главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьей 193 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявление должно отвечать требованиям, предусмотренным частью 1, пунктами 1, 2, 10 части 2, части 3 статьи 125 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Кроме того, в заявлении должны быть также указаны:

1) наименование органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт;

2) название, номер, дата принятия, источник опубликования и иные данные об оспариваемом нормативном правовом акте;

3) права и законные интересы заявителя, которые, по его мнению, нарушаются этим оспариваемым актом или его отдельными положениями;

4) название нормативного правового акта, который имеет большую юридическую силу и на соответствие которому надлежит проверить оспариваемый акт или его отдельные положения;

5) требование заявителя о признании оспариваемого акта недействующим;

6) перечень прилагаемых документов.

При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт (часть 4 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В силу положений части 6 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, наличия у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли акт.

Понятие нормативного правового акта дано в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов", в пункте 9 которого определено, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Пунктом 17 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" установлено, что при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять, в частности, предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.

Как правомерно отмечено судом апелляционной инстанции, доводы предпринимателя фактически направлены на оценку правового акта органа местного самоуправления нормативного характера, изменившего, по мнению заявителя, "красные линии".

Постановление администрации муниципального образования "Город Саратов" от 27.07.2011 N 1530 является правовым актом и обладает признаками нормативного правового акта, устанавливает правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц хозяйствующих субъектов. Указанный нормативный акт рассчитан на неоднократное применение. Постановление подлежало опубликованию и было опубликовано в установленном порядке, что указывает на нормативный характер правового акта.

В соответствии с пунктом 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов", существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Нормативно-правовой акт представляет собой правовой акт, принятый полномочным на то органом и содержащий правовые нормы, т.е. предписания общего характера и постоянного действия, рассчитанные на многократное применение. Нормативные акты издаются органами, обладающими нормотворческой компетенцией, в строго установленной форме. Нормативный акт является официальным документом, носителем юридически значимой информации.

Издание нормативно-правовых актов обозначает утверждение, отмену или изменение содержания правовых норм. Поскольку нормативно-правовые акты включают нормы права, то они обязательны к исполнению. Им свойственна письменная форма изложения, определенный юридический стиль.

Нормативно-правовые акты классифицируют по различным основаниям: по предмету правового регулирования (уголовно-правовые; гражданско-правовые; административно-правовые акты и т. д.); по территории действия (федеральные, региональные и местные).

Нормативно-правовые акты имеют определенную юридическую силу и делятся на законы и подзаконные акты. Подзаконные нормативно-правовые акты принимаются на основании и во исполнение законов, при этом понятие "подзаконные нормативно-правовые акты" является собирательным. К подзаконным нормативным актам относятся в том числе решения и постановления местных органов государственной власти; решения, распоряжения, постановления местных органов государственного управления; нормативные акты муниципальных органов. По сфере действия указанные нормативные акты можно отнести к нормативным актам органов местного самоуправления. В зависимости от срока действия нормативные акты классифицируют на нормативные акты неопределенно длительного действия; временные нормативные акты.

Таким образом, суды правомерно пришли к выводу, что надлежащим способом защиты права предпринимателя является оспаривание нормативного акта администрации в порядке главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, между тем с указанным заявлением предприниматель не обращалась в суд.

Из обжалуемого судебного акта следует, что суд рассмотрел дело по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о чем лица, участвующие в деле, были надлежащим образом уведомлены до назначения судебного разбирательства.

В то же время, обращаясь в суд в рамках настоящего заявления, предприниматель не указал какие действия администрации муниципального образования "Город Саратов" по изменению "красных линий" в рамках постановления администрации муниципального образования "Город Саратов" от 27.07.2011 N 1530, в неопубликованной части, в районе дома N 8 по улице Огородной г. Саратов, являются незаконными, не указал в чем заключаются действия по изменению "красных линий".

Суды обоснованно указали, что довод заявителя о не опубликовании постановления администрации в части не указывает на его ненормативный характер, может свидетельствовать о наличии оснований для признания его недействующим, согласно разъяснениям, приведенным в пункте 17 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 и может быть принят во внимание при рассмотрении дела об оспаривании нормативного акта.

Суд установил, что действия по изменению "красных линий" в рамках постановления администрации муниципального образования "Город Саратов" от 27.07.2011 N 1530, в неопубликованной части, в районе дома N 147 по улице Огородной г. Саратов, фактически связаны с принятием нормативного правового акта - постановления администрации муниципального образования "Город Саратов" от 27.07.2011 N 1530, содержащего правовые нормы, определяющие правила поведения субъектов регулируемых отношений.

При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции приходит к выводу, что дело рассмотрено судами первой и апелляционной инстанций полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права применены правильно, поэтому оснований для отмены обжалуемых судебных актов не имеется.

Переоценка доказательств, исследованных арбитражным судом, не входит в полномочия суда кассационной инстанции, проверяющего правильность применения судом норм материального и процессуального права.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, противоречат приведенным правовым нормам и не опровергают выводов судов.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Саратовской области от 12.02.2013 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.04.2013 по делу N А57-22569/2012 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Ф.В. Хайруллина

Судьи

Р.В. Ананьев С.Ю. Муравьев