Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 29 июля 2013 г. N Ф06-4741/13 по делу N А55-22659/2012

г. Казань

29 июля 2013 г.

Дело N А55-22659/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 23 июля 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 июля 2013 года.

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Мосунова С.В.,

судей Гильмановой Э.Г., Петрова А.Л.,

при участии представителей:

ответчика - Кремнева Р.Н., доверенность от 23.08.2012 N 1/15-7393 Боброва С.В., доверенность от 11.05.2012 N 1/15-4362,

в отсутствие:

иных лиц, участвующих в деле - извещены надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Солнечный"

на решение Арбитражного суда Самарской области от 26.11.2012 (судья Холодкова Ю.Е.) и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.03.2013 (председательствующий судья Засыпкина Т.С., судьи Рогалева Е.М., Холодная С.Т.)

по делу N А55-22659/2012

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Солнечный" (ИНН 6382058378, ОГРН 1106382000130) к Управлению Федеральной миграционной службы по Самарской области о признании незаконной внеплановой проверки, при участии третьего лица: Сергеева Андрея Валентиновича,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью Управляющая компания "Солнечный" (далее - ООО УК "Солнечный", заявитель, Общество) обратилось в Арбитражный суд Самарской области к Управлению Федеральной миграционной службы по Самарской области (далее - УФМС России по Самарской области с заявлением (с учетом уточнений требований, принятых судом в соответствии со статьей 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ):

- о признании незаконным проведения в отсутствие предусмотренных законом оснований 12.07.2012 внеплановой выездной проверки, осуществленной ОУФМС России по Самарской области в Ставропольском районе на основании распоряжения от 12.07.2012 N 31 начальника ОУФМС России по Самарской области в Ставропольском районе;

- о признании незаконным проведения 12.07.2012 внеплановой выездной проверки, осуществленной ОУФМС России по Самарской области в Ставропольском районе на основании распоряжения от 12.07.2012 N 31 начальника ОУФМС России по Самарской области в Ставропольском районе о проведении проверки, не содержащего указания на проверяемое лицо;

- о признании незаконным проведения 12.07.2012 внеплановой выездной проверки, осуществленной ОУФМС России по Самарской области в Ставропольском районе на основании распоряжения от 12 июля 2012 г. N 31 начальника ОУФМС России по Самарской области в Ставропольском районе без ознакомления представителя ООО УК "Солнечный" до начала проведения проверки с распоряжением о ее проведении, без вручения ему копии распоряжения о проведении проверки, без разъяснения представителю ООО УК "Солнечный" его прав и обязанностей при проведении проверки;

- о признании незаконным проведения 12 июля 2012 г. внеплановой выездной проверки, осуществленной ОУФМС России по Самарской области в Ставропольском районе на основании распоряжения от 12.07.2012 N 31 начальника ОУФМС России по Самарской области в Ставропольском районе в отсутствие директора Платоновой С.Н. или иного представителя ООО УК "Солнечный";

- о признании незаконным невручения акта проверки, осуществленной ОУФМС России по Самарской области в Ставропольском районе на основании распоряжения от 12.07.2012 N 31 начальника ОУФМС России по Самарской области в Ставропольском районе представителю ООО УК "Солнечный";

- о признании незаконным проведения внеплановой выездной проверки, осуществленной ОУФМС России по Самарской области в Ставропольском районе на основании распоряжения от 12.07.2012 N 31 начальника ОУФМС России по Самарской области в Ставропольском районе за пределами срока, установленного законом.

Решением Арбитражного суда Самарской области от 26.11.2012, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 12.03.2012, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением арбитражного суда Самарской области от 26.11.2012 и постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.03.2013, Общество подало кассационную жалобу, в которой просит вынесенные по делу судебные акты отменить и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

В отзыве административный орган, полагая вынесенные по делу судебные акты обоснованными и законными, просит оставить их без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Отзыв от третьего лица в суд не представлен.

Стороны о дате, времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Поволжского округа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", однако заявитель и третье лицо явку своих представителей в суд не обеспечили.

Принимая во внимание наличие надлежащего уведомления лиц, участвующих в деле, основываясь на положениях части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), суд счел возможным рассмотреть жалобу в отсутствие не явившихся сторон.

Арбитражный суд кассационной инстанции, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, заслушав представителя ответчика, проверив законность обжалуемых судебных актов в порядке статьи 286 АПК РФ, не находит оснований для их отмены.

Как следует из материалов дела, 12.07.2012 на основании данных, изложенных в рапорте сотрудника ОУФМС России по Самарской области в Ставропольском районе от 12.07.2012 N 57/2916, начальником ОУФМС России по Самарской области в Ставропольском районе принято решение о проведении внеплановой выездной проверки строящихся объектов по адресу: Самарская область, Ставропольский район, с. Подстепки, около домов N 10, 12 по ул. Воздвиженская, в связи с чем издано распоряжение УФМС России по Самарской области N 31 "О проведении выездной внеплановой проверки строящихся объектов, расположенных по адресу: Самарская область, Ставропольский район, с. Подстепки, около домов N 10, 12 по ул. Воздвиженская".

На основании названного распоряжения 12.07.2012 проведена внеплановая выездная проверка по вышеуказанному адресу с целью выявления факта возможного нарушения работодателем, заказчиком работ (услуг), принимающей (приглашающей) стороной обязательных требований в результате проводимого органом государственного надзора мониторинга соблюдения таких требований.

Результаты проверки отражены в акте от 12.07.2012, из которого следует, что в ходе осмотра территории по адресу: Самарская область, Ставропольский район, с. Подстепки, рядом с домом N 10 по ул. Воздвиженская, выявлены девятнадцать иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность на территории Российской Федерации без разрешительных документов, предусмотренных миграционным законодательством Российской Федерации.

Акт проверки от 12.07.2012 не содержит указания на вывод о причастности заявителя к трудовой деятельности выявленных иностранных граждан.

В отношении ООО УК "Солнечный" по каждому из установленных иностранных граждан 14.07.2012 вынесено определение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования по признакам правонарушения, ответственность за которое предусмотрена части 1 статьи 18.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

В отношении ООО УК "Солнечный" 12.09.2012 составлены протоколы об административных правонарушениях по каждому из иностранных граждан по части 1 статьи 18.15 КоАП РФ.

Решения по делам об административных правонарушениях на момент рассмотрения дела приняты не были.

Общество, не согласившись с проведением проверки 12.07.2012, невручением акта проверки, полагая, что сотрудниками УФМС России по Самарской области грубо нарушены положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294), обратилось в арбитражный суд.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, указал следующее.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 АПК РФ основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 1 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) закреплено, что настоящий Федеральный закон регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

В соответствии с частью 4 статьи 1 Закона N 294-ФЗ особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении видов государственного контроля (надзора), в частности, федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции.

Как правильно указал суд первой инстанции, положения Закона N 294-ФЗ регулируют процедуру осуществления государственного миграционного надзора с учетом специальных положений Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (далее - Закон N 115-ФЗ).

Подпунктом 3 пункта 5 статьи 32 Закона N 115-ФЗ предусмотрено, что основанием для проведения внеплановой проверки является выявление факта возможного нарушения работодателем, заказчиком работ (услуг), принимающей (приглашающей) стороной обязательных требований в результате проводимого органом государственного надзора мониторинга соблюдения таких требований.

При этом в силу пункта 10 статьи 32 Закона N 115-ФЗ предварительное уведомление работодателя, заказчика работ (услуг), принимающей (приглашающей) стороны о проведении внеплановой выездной проверки по основанию, указанному в подпунктах 2 и 3 пункта 5 настоящей статьи, не допускается.

Порядок, процедура проведения проверок установлены Административным регламентом по исполнению государственной функции контроля и надзора за соблюдением положений миграционного законодательства Российской Федерации и иностранными гражданами и лицами без гражданства и за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда, утвержденным совместным приказом от 30.04.2009 Министерства внутренних дел Российской Федерации N 338 и Федеральной миграционной службы N 97 (далее - Административный регламент).

В соответствии с пунктом 22.1.1 Административного регламента основанием для проведения плановой или внеплановой выездной проверки является получение подразделением системы ФМС России и (или) органом внутренних дел Российской Федерации информации, свидетельствующей о возможных фактах нарушения иностранными гражданами законодательства Российской Федерации в сфере миграции.

Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждается, что основанием для организации проверки послужил именно подпункт 3 пунктом 5 статьи 32 Закона N 115-ФЗ на основании рапорта должностного лица УФМС от 12.07.2012, что следует из текста распоряжения N 31.

Судом первой инстанции правомерно отклонен довод заявителя о незаконности организации проверки по данному основанию, так как отсутствует порядок проведения мониторинга.

При этом суд исходил из того, что нормы Административного регламента, Закона N 115-ФЗ не предусматривают принятие дополнительных нормативных актов, определяющих порядок проведения мониторинга органами миграционного надзора.

Закон не предусматривает проведение мониторинга в каком-либо установленном порядке.

Судом первой инстанции также признан ошибочным довод заявителя о незаконности проверки в связи с отсутствием в распоряжении наименования юридического лица.

Исходя из пункта 3 статьи 32 Закона N 115-ФЗ, предметом проверки является соблюдение работодателем, заказчиком работ (услуг), принимающей (приглашающей) стороной требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в сфере миграции (далее - обязательные требования).

В соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 14 Закона N 294-ФЗ в распоряжении о проведении проверки указывается наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится, места нахождения юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) или места жительства индивидуальных предпринимателей и места фактического осуществления ими деятельности.

Закон N 115-ФЗ не содержит каких-либо иных требований к содержанию распоряжения о проведении проверки.

Из содержания распоряжения от 12.07.2012 N 31 следует, что в его тексте не указано юридическое лицо, подлежащее проверке.

Однако, как правильно указал суд первой инстанции, распоряжение от 12.07.2012 N 31, являющееся ненормативным правовым актом, не оспаривается заявителем в рамках настоящего дела.

При этом суд первой инстанции обоснованно отметил, что неуказание в распоряжении проверяемого юридического лица не относится к грубым нарушениям требований Закона N 294-ФЗ, влекущим недействительность результатов проверки (часть 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ), и не нарушает права заявителя.

Из материалов дела не следует, что в период с 12.07.2012 до возбуждения административного расследования в отношении конкретного юридического лица - ООО УК "Солнечный" у заявителя истребовались какие-либо доказательства, проводились какие-либо процессуальные действия.

В силу пункта 10 статьи 32 Закона N 115-ФЗ предварительное уведомление работодателя, заказчика работ (услуг), принимающей (приглашающей) стороны о проведении внеплановой выездной проверки по основанию, указанному в подпунктах 2 и 3 пункта 5 настоящей статьи, не допускается.

Таким образом, предварительное ознакомление с распоряжением, равно как и вручение его копии, будет являться нарушением запрета, установленного статьи 32 Закона N 115-ФЗ, являющейся специальной нормой по отношению к общим нормам Закона N 294-ФЗ.

Названный вывод суда первой инстанции арбитражный апелляционный суд признает соответствующим действующему законодательству.

Довод заявителя о том, что в ходе самой проверки директору Общества не были вручены распоряжение и акт проверки, правомерно не принят во внимание судом первой инстанции.

Из распоряжения N 31, акта проверки от 12.07.2012 следует, что в ходе проведенного контрольного мероприятия в отношении заявителя не устанавливались какие-либо обстоятельства, в связи с чем оснований для вручения копии распоряжения, разъяснения прав директору Общества или совершения иных действий в рамках Закона N 294-ФЗ не имелось.

ООО "УК "Солнечный" не указывается в документах, оформленных по результатам проверки в рамках Закона N 294-ФЗ.

В отношении заявителя 14.07.2012 были возбуждены дела об административном правонарушении и проведении административного расследования.

В силу части 3 статьи 1 Закона N 294-ФЗ положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при проведении административного расследования.

Как правильно указал суд первой инстанции, правовых оснований осуществлять в отношении заявителя процедурные действия, предусмотренные Законом N 294-ФЗ, в рамках проведенных мероприятий по распоряжению от 12.07.2012 N 31 материалы дела не содержат: проверка не проводилась в отношении заявителя - ООО УК "Солнечный".

Возбудив 14.07.2012 производства по делам об административных правонарушениях в отношении заявителя и назначив административное расследование в отношении ООО УК "Солнечный", УФМС по Самарской области не должно руководствоваться положениями Закона N 294-ФЗ в силу прямого указания части 3 статьи 1 Закона N 294-ФЗ.

При этом суд правомерно указал, что факт возбуждения административных производств и составление протоколов об административных правонарушениях не свидетельствует о нарушении прав заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, решение о привлечении к ответственности также не принято.

Как правильно указал суд первой инстанции, закон предусматривает специальный способ защиты права в подобных ситуациях: оспаривание решений административного органа о привлечении к административной ответственности в рамках главы 25 АПК РФ и оценка собранных доказательств по делу об административных правонарушениях по правилам статьи 26.2 КоАП РФ.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что заявитель выбрал ненадлежащий способ защиты права, а также не представил доказательств того, что предмет спора нарушает права и законные интересы заявителя.

При таких обстоятельствах суды первой и апелляционной инстанций сделали правильный вывод, что материалами дела подтверждается законность проведенной ответчиком проверки, в связи с чем отсутствуют основания для удовлетворения требований заявителя.

В кассационной жалобе заявитель утверждает, что обжалуемые судебные акты являются незаконными, необоснованными, поскольку судами не установлены все обстоятельства дела, не правильно применены нормы материального и процессуального права. При этом заявитель не приводит оснований для таких своих выводов со ссылкой на законы или иные нормативные акты, на обстоятельства дела, имеющиеся в деле доказательства.

Содержание кассационной жалобы не подтверждает неправильного применения судами норм материального или процессуального права, а направлено на переоценку исследованных судами первой и апелляционной инстанций обстоятельств дела, представленных доказательств, и сделанных на их основе выводов, что в силу положений статьи 286 АПК РФ не относится к компетенции суда кассационной инстанции.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Самарской области от 26.11.2012 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.03.2013 по делу N А55-22659/2012 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

С.В. Мосунов

Судьи

Э.Г. Гильманова А.Л. Петров