|
14 октября 2013 г.
|
Дело N А12-19709/2011
|
Резолютивная часть постановления объявлена 08 октября 2013 года.
Полный текст постановления изготовлен 14 октября 2013 года.
Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в составе:
председательствующего судьи Мухаметшина Р.Р.,
судей Гатауллиной Л.Р., Хабибуллина Л.Ф.,
при участии представителей:
заявителя (закрытого акционерного общества "Ритуальное предприятие "Память") - Резвяков А.В. по доверенности от 01.07.2013,
ответчика - Моисеев С.В. по доверенности от 23.09.2013,
прокуратуры Волгоградской области - прокурор Догадин С.В. по служебному удостоверению,
в отсутствие:
заявителя (общества с ограниченной ответственностью "Специализированное предприятие "Память") - извещен надлежащим образом,
третьих лиц - извещены надлежащим образом,
рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области на постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.06.2013 и кассационную жалобу прокуратуры Волгоградской области на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 22.02.2013 (судья Пономарева А.В.) и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.06.2013 (председательствующий судья Борисова Т.С., судьи Александрова Л.Б., Веряскина С.Г.)
по делу N А12-19709/2011
по заявлению закрытого акционерного общества "Ритуальное предприятие "Память", г. Волгоград (ИНН 3443033890, ОГРН 1023402986804), общества с ограниченной ответственностью "Специализированное предприятие "Память", г. Волгоград (ИНН 3443001143, ОГРН 1023402984637) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области, г. Волгоград, с участием третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: Департамент здравоохранения администрации Волгограда, г. Волгоград, общества с ограниченной ответственностью "Радоница", г. Волгоград, общества с ограниченной ответственностью "Совместное предприятие "Память", г. Волгоград, администрации Волгограда, г. Волгоград, Департамента городского хозяйства администрации Волгограда, г. Волгоград, прокуратуры Волгоградской области, о признании недействительными решения и предписания,
УСТАНОВИЛ:
решением Арбитражного суда Волгоградской области от 10.01.2012 по делу N А12-19709/2011, оставленным без изменения постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.04.2012, удовлетворены требования закрытого акционерного общества "Ритуальное предприятие "Память" (далее - ЗАО "РП "Память") и общества с ограниченной ответственностью "Специализированное предприятие "Память" (далее - ООО "СП "Память") о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (далее - Управление, антимонопольный орган) от 26.09.2011 по делу N 10-01-15-03/544, предписания от 26.09.2011 N 10-01-15-03/544.
Постановлением Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 08.08.2012 решение Арбитражного суда Волгоградской области от 11.01.2012 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.04.2012 отменены, дело N А12-19709/2011 направлено на новое рассмотрение, для выяснения обстоятельств нарушения законных прав и интересов заявителей оспариваемыми ненормативными правовыми актами.
При новом рассмотрении Арбитражный суд Волгоградской области решением от 22.02.2013 в удовлетворении требований заявителей отказал.
Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.06.2013 решение Арбитражного суда Волгоградской области от 22.02.2013 отменено. Принят новый судебный акт, которым решение антимонопольного органа от 22.06.2011 по делу N 10-01-15-03/544 о нарушении антимонопольного законодательства и предписание от 22.06.2011 по делу N 10-01-15-03/544 признаны недействительными.
Антимонопольный орган и Прокуратура Волгоградской области, не согласившись с принятыми по делу судебными актами, обратились в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа с кассационными жалобами, в которой просят их отменить, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права и нарушение норм процессуального права.
ЗАО "РП "Память" в письменных возражениях на кассационные жалобы просит оставить судебные акты без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.
В соответствии со статьями 156, 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие представителей ООО "СП "Память" и третьих лиц: департамента здравоохранения администрации Волгограда, общества с ограниченной ответственностью (далее - ООО) "Радоница", общества с ограниченной ответственностью "Совместное предприятие "Память", администрации Волгограда, департамента городского хозяйства администрации Волгограда.
Кассационная инстанция в соответствии со статьей 286 АПК РФ проверяет законность судебных актов, принятых арбитражными судами первой и апелляционной инстанций, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы.
Антимонопольный орган в кассационной жалобе указывает, что вывод суда апелляционной инстанции в части установления нарушения законных прав и интересов заявителей не соответствует фактическим обстоятельствам дела и нормам материального права, так как заявители не представили доказательств нарушения их прав и интересов оспариваемым решением и предписанием антимонопольного органа. По мнению антимонопольного органа, наличие законных прав и интересов ЗАО "РП "Память" и ООО "СП "Память" судом апелляционной инстанции обосновывается только взаимосвязью департамента здравоохранения администрации Волгограда и специализированных служб, иных оснований судом не указывается. Антимонопольный орган считает, что права и интересы заявителей построены на прямом нарушении норм Федерального закона от 27.07.2006 N 152-ФЗ "О персональных данных" и Конституции Российской Федерации.
Прокуратура Волгоградской области в кассационной жалобе выражает свое несогласие с судебными актами как суда первой инстанции, так и апелляционной инстанции, в частности, по мнению прокуратуры, выводы судов о недоказанности антимонопольным органом факта ограничения конкуренции на товарных рынках ритуальных услуги и отсутствии в оспариваемом решении обоснования изменения условий заключения договора на оказание ритуальных услуг, отсутствии указания на признаки ограничения конкуренции, перечисленные в пункте 17 статьи 4 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", не соответствует действительности, выводы судов о законности Приказа N 179 и о несоответствии решения и предписания антимонопольного органа от 26.09.2011 по делу N 10-01-15-03/544 нормам Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" являются ошибочными, как и вывод суда апелляционной инстанции о доказанности нарушения прав и законных интересов заявителей ненормативными актами антимонопольного органа.
Изучив материалы дела, оценив доводы кассационных жалоб и возражений на них, проверив в пределах, установленных статьей 286 АПК РФ, правильность применения судом норм материального права и соблюдение норм процессуального права, а также соответствие выводов суда имеющимся в материалах дела доказательствам, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа не находит оснований для удовлетворения жалоб.
Как видно из материалов дела, 11.04.2007 департаментом здравоохранения администрации Волгограда издан приказ N 179 "О взаимодействии муниципальных учреждений здравоохранения и круглосуточного специализированного информационного центра по организации перевозки тел умерших в Волгограде".
ООО "Радоница", полагая, что названный приказ департамента здравоохранения администрации Волгограда заставляет врачей муниципальных учреждений здравоохранения города рекламировать специализированные службы по вопросам похоронного дела в г. Волгограде, обратилось в УФАС по Волгоградской области с заявлением, на основании которого антимонопольным органом 08.12.2010 возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства N 10-01-15-03/544 по признакам нарушения администрацией Волгограда части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон N 135-ФЗ).
По результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства N 10-01-15-03/544 УФАС России по Волгоградской области принято решение от 26.09.2011, в соответствии с которым департамент здравоохранения администрации Волгограда признан нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ.
Департаменту здравоохранения администрации Волгограда выдано предписание от 26.09.2011 N 10-01-15-03/544, которым на него возложена обязанность устранить нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ путём совершения действий, направленных на обеспечение конкуренции, а именно отменить приказ департамента здравоохранения администрации Волгограда от 11.04.2007 N 179 "О взаимодействии муниципальных учреждений здравоохранения и круглосуточного специализированного информационного центра по организации перевозки тел умерших в Волгограде" или внести изменения в пункты 2.2., 2.5, 3, 4.1.2, 4.1.3 и 4.2.2 Инструкции по взаимодействию муниципальных учреждений здравоохранения Волгограда и круглосуточного специализированного информационного центра по организации тел умерших в Волгограде, утвержденной данным Приказом, направленные на устранение нарушения антимонопольного законодательства.
ООО "Специализированное предприятие "Память", ЗАО "Ритуальное предприятие "Память", полагая, что указанные решение и предписание антимонопольного органа являются не соответствующими законодательству и нарушающими права и законные интересы заявителей, обратились в арбитражный суд Волгоградской области с требованиями о признании их недействительными.
Принимая обжалуемые судебные акты, суды предыдущих инстанции установили несоответствие оспариваемых решения и предписания УФАС по Волгоградской области от 26.09.2011 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 10-01-15-03/544 Федеральному закону N 135-ФЗ, недоказанность наличия правовых и фактических оснований для принятия оспариваемых решения и предписания.
Кассационная инстанция считает, что указанные выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и основаны на правильном применении норм материального права.
Согласно статье 1 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Федеральный закон N 8-ФЗ) законодательство Российской Федерации о погребении и похоронном деле состоит из настоящего Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
В силу пункта 2 статьи 25 Федерального закона N 8-ФЗ организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления.
Пунктом 23 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктом 25 части 1 статьи 5 Устава города-героя Волгограда, организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к полномочиям городского округа.
В соответствии с подпунктом 29 пункта 7 статьи 39 Устава города-героя Волгограда администрация Волгограда наделена полномочиями по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения.
Органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с Федеральным законом N 8-ФЗ возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов.
24.01.2007 администрацией г. Волгограда издано постановление N 113 "О создании круглосуточного городского специализированного информационного центра по организации перевозки тел умерших в Волгограде". Из преамбулы указанного постановления администрации Волгограда следует, что оно издано в целях оптимизации организации деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела в Волгограде, в соответствии с Федеральным законом N 8-ФЗ, пунктом 22 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Подпунктом 1.2 пункта 1 постановления администрации г. Волгограда от 24.01.2007 N 113 "О создании круглосуточного городского специализированного информационного центра по организации перевозки тел умерших в Волгограде" специализированным службам по вопросам похоронного дела в Волгограде предписано разработать и утвердить до 01.02.2007 инструкцию о работе круглосуточного городского специализированного информационного центра по организации перевозки тел умерших в Волгограде.
Согласно пункту 3.2 названного постановления администрации г. Волгограда департаменту городского хозяйства администрации Волгограда поручено согласовать инструкцию, указанную в подпункте 1.2 пункта 1 настоящего постановления.
Учитывая данные положения, суды пришли к выводу о том, что департамент здравоохранения администрации Волгограда, издавая приказ от 11.04.2007 N 179 "О взаимодействии муниципальных учреждений здравоохранения и круглосуточного специализированного информационного центра по организации тел умерших в Волгограде", которым утверждена Инструкция по взаимодействию муниципальных учреждений здравоохранения Волгограда и круглосуточного специализированного информационного центра по организации тел умерших в Волгограде, действовал в пределах предоставленных ему полномочий во исполнение постановления администрации г. Волгограда от 24.01.2007 N 113 "О создании круглосуточного городского специализированного информационного центра по организации перевозки тел умерших в Волгограде".
Как следует из оспариваемого решения антимонопольного органа от 26.09.2011 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 10-01-15-03/545, департаменту здравоохранения администрации Волгограда вменяется нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, которое, по мнению антимонопольного органа, выразилось в издании департаментом здравоохранения администрации Волгограда приказа от 11.04.2007 N 179 "О взаимодействии муниципальных учреждений здравоохранения и круглосуточного специализированного информационного центра по организации тел умерших в Волгограде", применение которого привело к ограничению конкуренции на рынках ритуальных услуг в городе Волгограде путем создания для специализированных служб по вопросам похоронного дела в Волгограде условий по использованию информации о всех фактах смерти граждан, поступающей к ним от муниципальных медицинских учреждений Волгограда через созданный специализированными службами круглосуточный городской специализированный информационный центр по организации перевозки тел умерших в Волгограде, для направления первыми заказчикам предложений о заключении договора на оказание услуг по организации похорон по погребению.
Признаки ограничения конкуренции нормативно закреплены в пункте 17 статьи 4 Федерального закона N 135-ФЗ.
Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
Как указано в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.
Как установлено судами, ограничение конкуренции антимонопольный орган усматривает исключительно в создании для специализированных служб по вопросам похоронного дела в Волгограде особых условий в части незамедлительного получения городскими специализированными службами по вопросам похоронного дела в Волгограде через городской специализированный информационный центр информации о всех фактах смерти вместе с информацией о заказчике, его местонахождении и номере телефона, по которому с ним можно связаться, с момента возникновения у него потребности в организации похорон, то есть возможности первым обращаться к заказчику с предложением о заключении договора.
Между тем, суды данные обстоятельства из текста приказа от 11.04.2007 N 179 не установили.
Так, пунктом 1 резолютивной части оспариваемого решения антимонопольным органом указывается на ограничение конкуренции последствиями применения приказа от 11.04.2007 N 179 в целом, а пунктом 2 решения предписывается департаменту здравоохранения администрации Волгограда устранить нарушение антимонопольного законодательства, отменив приказ от 11.04.2007 N 179 полностью, или внести изменения в пункты 2.2., 2.5, 3, 4.1.2, 4.1.3 и 4.2.2. Инструкции, утвержденной данным приказом, согласно которым информация о всех фактах смерти предаётся соответствующими должностными лицами в Специализированный информационный центр, информация о котором передаётся родственникам умершего.
Мотивировочная часть оспариваемого решения антимонопольного органа не содержит указание на конкретные положения приказа от 11.04.2007 N 179 и Инструкции, нарушающие часть 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ. Анализ указанных в пункте 2 резолютивной части решения управления пунктов 2.2., 2.5, 3, 4.1.2, 4.1.3 и 4.2.2 Инструкции по взаимодействию муниципальных учреждений здравоохранения Волгограда и круглосуточного специализированного информационного центра по организации тел умерших в Волгограде в решении отсутствует.
Суды пришли к выводу о том, что в решении УФАС России по Волгоградской области по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 10-01-15-03/544 не содержатся обоснование и вывод комиссии о наличии конкретных норм приказа от 11.04.2007 N 179, ограничивающих конкуренцию, а равно и обоснование такого вывода.
Коллегия считает, что выводы судов о том, что факт ограничения конкуренции на товарных рынках ритуальных услуг антимонопольным органом не доказан, а из оспариваемого решения не усматриваются признаки ограничения конкуренции, перечисленные в пункте 17 статьи 4 Федерального закона N 135-ФЗ, обусловленные принятием департаментом здравоохранения администрации Волгограда приказа от 11.04.2007 N 179, соответствуют установленным по делу обстоятельствам и являются обоснованными.
Установленный статьей 15 Федерального закона N 135-ФЗ запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов. Под конкуренцией же понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором исключается либо ограничивается одностороннее влияние каждого из них на общие условия обращения товаров на определенном товарном рынке (статья 4 Закона). Конкурентоспособность хозяйствующего субъекта в первую очередь зависит от его собственной активности, в частности, способности с минимальными затратами и наибольшему количеству лиц оказать ритуальные услуги.
Между тем, как усматривается из материалов дела, при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства N 10-01-15-03/544 УФАС России по Волгоградской области не предприняты меры к определению установленных законом общих признаков ограничения конкуренции. Оспариваемое решение антимонопольного органа не содержит в себе мотивации отказа от установления наличия общих признаков ограничения конкуренции.
Судами установлено, что из оспариваемого решения антимонопольного органа по делу N 10-01-15-03/544 не следует, как именно изменяются условия заключения договора на оказание услуг по организации похорон и по погребению, и какие условия данного договора изменяются в результате получения городскими специализированными службами по вопросам похоронного дела возможности незамедлительного получения информации обо всех фактах смерти вместе с информацией о заказчике, его местонахождении и номере телефона.
УФАС России по Волгоградской области не предоставлено доказательств того, что изменение условий заключения договора на оказание услуг по организации похорон по погребению является воздействием специализированных служб по вопросам похоронного дела в Волгограде на общие условия обращения ритуальных услуг в Волгограде, а соответственно, и признаком ограничения конкуренции.
Выбор приемлемого варианта организации, оказывающей ритуальные услуги, не ограничивается конкретными лицами. Заинтересованное лицо может заключить договор по своему усмотрению с иным исполнителем услуг и продавцом товара, что исключает автоматическое воздействие специализированных служб по вопросам похоронного дела в Волгограде на общие условия обращения ритуальных услуг на данном товарном рынке.
УФАС России по Волгоградской области в оспариваемом решении следующим образом определило общие условия обращения товара на рынке ритуальных услуг на территории Волгограда: непродолжительность времени, в течение которого заказчик желает решить вопрос по организации похорон умершего; поиск потребителем информации о товаре (услуге) и продавцах товара (исполнителях услуги) и последующий за ним выбор товара (услуги), его продавца (исполнителя услуги); отсутствие информации у продавца (исполнителя услуги) о покупателе (заказчике), его местонахождении и способах с ним связаться в момент возникновения у него потребности в товаре (услуге) - до принятия приказа от 11.04.2007 N 179; обращение с предложением о заключении договора следовало от заказчика, а не от продавца (исполнителя) - до принятия приказа от 11.04.2007 N 179.
Суды, исследовав доводы заявителей и антимонопольного органа, проанализировав решение и иные документы, представленные участниками рассмотрения дела, пришли к правомерному выводу о недоказанности антимонопольным органом обоснованности определения общих условий обращений товара на товарных рынках ритуальных услуг.
Статьей 4 Федерального закона N 135-ФЗ установлено, что, ограничивающие конкуренцию действия могут быть совершены на определенном товарном рынке, а соответственно, правовое значение приобретает обоснованное установление продуктовых и географических границ такого рынка, состава его участников по нормативно закрепленным критериям с целью анализа и оценки состояния конкурентной среды, а равно последующего выявления признаков ограничения конкуренции либо возможности такового.
Как верно отмечено судами, анализ состояния конкурентной среды на товарном рынке ритуальных услуг УФАС России по Волгоградской области не проводился, выводы об условиях обращения товара на данном товарном рынке в оспариваемом решении сделаны без формирования какой-либо доказательственной базы, как-то заключение экспертов, специалистов, проведения опросов потребителей ритуальных услуг.
Суд апелляционной инстанции обоснованно посчитал несостоятельными доводы УФАС России по Волгоградской области о том, что поскольку департаменту здравоохранения администрации Волгограда вменяется нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, то проведение анализа рынка ритуальных услуг на территории Волгограда не требуется.
В соответствии с Инструкцией по работе круглосуточного городского специализированного информационного центра по сбору информации о смерти граждан и перевозки тел, умерших в Волгограде, утверждённой приказом департамента здравоохранения администрации Волгограда от 11.04.2007 N 179, сбор Специализированным информационным центром информации о фактах смерти преследует цель незамедлительной организации перевозки тел умерших для предпохоронного содержания, то есть перевозки тел умерших в морг судебно-медицинской экспертизы, в отделения патологоанатомических бюро.
Между тем, как установлено судами, доказательства того, что создание Специализированного информационного центра и сбор информации о фактах смерти повлиял на ситуацию на рынке ритуальных услуг Волгограда, а именно, привел к ограничению доступа организаций на рынок оказания ритуальных услуг либо сокращению хозяйствующих субъектов, действующих на рынке ритуальных услуг Волгограда, антимонопольным органом не представлены. Возможность специализированных служб по вопросам похоронного дела в Волгограде воздействовать на общие условия товара на рынках ритуальных услуг Волгограда УФАС России по Волгоградской области не доказана.
Как установлено судами из оспариваемого решения, изменение общих условий обращения товара произошло в момент принятия департаментом здравоохранения администрации Волгограда приказа от 11.04.2007 N 179, однако изменение общих условий обращения ритуальных услуг в Волгограде как признак ограничения конкуренции вменяется специализированным службам по вопросам похоронного дела в Волгограде уже после принятия приказа, а не департаменту здравоохранения администрации Волгограда, который, по м
