Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 7 ноября 2013 г. N Ф06-9096/13 по делу N А57-17988/2012

г. Казань

07 ноября 2013 г.

Дело N А57-17988/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 31 октября 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 07 ноября 2013 года.

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Абдулвагапова Р.Г.,

судей Гариповой Ф.Г., Хабибуллина Л.Ф.,

при участии представителей:

заявителя - Некрасовой Е.В. (доверенность от 15.05.2013), Кузиной К.А. (доверенность от 06.08.2013),

ответчика - Смирновой Р.А. (доверенность от 24.10.2013),

в отсутствие:

третьих лиц - извещены надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу открытого акционерного общества "Межрегиональная распределительная сетевая компания "Волги", г. Саратов,

на решение Арбитражного суда Саратовской области от 25.03.2013 (судья Пузина Е.В.) и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.07.2013 (председательствующий судья - Акимова М.А., судьи Веряскина С.Г.. Каплин С.Ю.)

по делу N А57-17988/2012

по заявлению открытого акционерного общества "Межрегиональная распределительная сетевая компания "Волги", г. Саратов (ИНН 6450925977, ОГРН 1076450006280) о признании недействительным решения, о признании недействительным предписания,

заинтересованные лица: Управление Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области; общество с ограниченной ответственностью "Компания "Уралрегионсервис", г. Оренбург (ИНН 5610131684, ОГРН 1105658001404), общество с ограниченной ответственностью "Механизированная колонна - 77", Оренбургская область, Соль-Илецкий район, п. Маякское, общество с ограниченной ответственностью "СПЕКТР-ГРУПП", г. Оренбург, о признании недействительными решения и предписания,

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Саратовской области обратилось открытое акционерное общество "Межрегиональная распределительная сетевая компания Волги" (далее - заявитель, ОАО "МРСК Волги", общество) с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области (далее - антимонопольный орган, Управление) о признании недействительными решения и предписания от 13.08.2012 по делу N 11-12/тр-ж.

Решением Арбитражного суда Саратовской области от 25.03.2013, оставленным без изменения постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.07.2013, в удовлетворении заявления отказано.

Общество обратилось в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит принятые судебные акты отменить, ссылаясь на нарушение норм материального права при приятии решений.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, заслушав объяснения представителей сторон, проверив в соответствии со статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность обжалуемых судебных актов, не находит оснований для их отмены.

Как следует из материалов дела, 06.08.2012 общество с ограниченной ответственностью "Компания "Уралрегионсервис" (далее - ООО "Компания "Уралрегионсервис") обратилось в антимонопольный орган с жалобой на действия конкурсной комиссии ОАО "МРСК Волги" при проведении открытого конкурса N 30089 на право заключения договора на выполнение строительно-монтажных работ для нужд ОАО "МРСК Волги" лот N 1 "Реконструкция ВЛ 0,4-10 кВ, ТП 10/0,4 кВ (ПС Благославенка, п. Южный) для нужд ПО "ОГЭС" филиала ОАО "МРСК Волги" - Оренбургэнерго" (далее - лот N1).

В ходе рассмотрения жалобы установлено, что ОАО "МРСК Волги" при ранжировании конкурсных заявок на право заключения договора на выполнение строительно-монтажных работ" по лоту N 1 нарушило требования пункта 13 части 10 статьи 4 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Федеральный закон N 223-ФЗ), поскольку:

- в конкурсной документации и положении о закупках ОАО "МРСК Волги" отсутствует порядок оценки и сопоставления конкурсных заявок, на основе которого конкурсная комиссия оценивает конкурсные заявки участников размещения заказа на право заключения договора на выполнение строительно-монтажных работ для нужд ОАО "МРСК Волги" по лоту N 1 "Реконструкция ВЛ 0,4-10 кВ, ТП 10/0,4 кВ (ПС Благославенка, п. Южный) для нужд ПО "ОГЭС" филиала ОАО "МРСК Волги" - Оренбургэнерго";

- в конкурсной документации при указании критериев оценки конкурсных заявок не расшифровано понятия "надежность участника" и его подкритерия "деловая репутация", в связи с чем, невозможно определить, что включают в себя указанное понятия и тем самым, возможен субъективный подход при оценке заявок со стороны конкурсной комиссии заказчика ОАО "МРСК Волги".

Антимонопольным органом 13.08.2012 вынесено решение по делу N 11-12/тр-ж, в соответствии с которым жалоба ООО "Компания "Уралрегионсервис" признана обоснованной.

В этот же день выдано предписание, которым антимонопольный орган обязал ОАО "МРСК Волги" в срок до 06.09.2012 привести внутреннее положение о закупках в соответствие с требованиями пункта 13 части 10 статьи 4 Федерального закона N 223-ФЗ.

Посчитав, что решение и предписание антимонопольного органа являются незаконными, общество обратилось в арбитражный суд.

Суды, отказывая в удовлетворении заявленного требования, правомерно исходили из следующего.

Право территориального антимонопольного органа осуществлять контрольные функции за соблюдением антимонопольного законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), а также по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, предусмотрено Положением о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденным приказом от 26.01.2011 N 30.

Согласно статье 23 Федерального закона от 26.07.2006 N 135 "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) антимонопольный орган наделен рядом полномочий в целях реализации своих функций и целей Закона, в том числе по недопущению действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства.

На основании части 1 статьи 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

Согласно частям 1, 2, 4, 5 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции по правилам названной статьи антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии могут быть обжалованы в антимонопольный орган лицами, подавшими заявки на участие в торгах.

В соответствие с частью 20 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции по результатам рассмотрения жалобы по существу комиссия антимонопольного органа принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и в случае, если жалоба признана обоснованной, либо в случае установления иных не являющихся предметом обжалования нарушений (нарушений порядка организации и проведения торгов, заключения договоров по результатам торгов или в случае признания торгов несостоявшимися) принимает решение о необходимости выдачи предписания, предусмотренного пунктом 3.1 части 1 статьи 23 названного закона, где указано, что антимонопольный орган выдает хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания, в том числе организатору торгов, конкурсной или аукционной комиссии, продавцу государственного или муниципального имущества, организатору продажи обязательные для исполнения предписания о совершении действий, направленных на устранение нарушений порядка организации, проведения торгов, продажи государственного или муниципального имущества, порядка заключения договоров по результатам торгов или в случае признания торгов несостоявшимися, в том числе предписания об отмене протоколов, составленных в ходе проведения торгов, о внесении изменений в документацию о торгах, извещение о проведении торгов, об аннулировании торгов.

Следовательно, порядок обжалования действий (бездействия) организаторов торгов, а именно тех действий (бездействия) отдельных видов юридических лиц, поименованных заказчиками, при осуществлении ими закупки, осуществляется в порядке, установленным антимонопольным органом и предусмотренным статьей 18.1 Закона о защите конкуренции.

Вместе с тем, полномочия антимонопольного органа не ограничены только статьей 18.1 указанного закона. Так, согласно статье 39 закона о защите конкуренции антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает предписания. При этом основанием для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства является, в том числе заявление юридического или физического лица, указывающее на признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Таким образом, довод общества, что оспариваемые решение и предписание вынесены антимонопольным органом с превышением полномочий, и что участник закупки вправе обжаловать в антимонопольный орган действия заказчика при закупках только в случае, предусмотренном пунктом 10 статьи 4 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Федеральный закон N 223-ФЗ), не основан на правильном применении норм материального права.

Как правомерно отмечено судами ООО "Компания "Уралрегионсервис" как участник закупки вправе обжаловать действия (бездействия) ОАО "МРСК Волги" при закупке товаров, работ услуг в антимонопольный орган.

Согласно статье 23 Закона N 135-ФЗ к полномочиям антимонопольного органа относится, в том числе, рассмотрение жалоб на нарушение процедуры обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов, продажи государственного или муниципального имущества.

На ОАО "МРСК Волги" распространяются требования Закона N 135-ФЗ, поскольку оно включено в Реестр субъектов естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе.

Правовая основа, принципы и основные положения закупки товаров, работ, услуг регламентированы Федеральным законом N 223-ФЗ.

В соответствии с частью 2 статьи 2 Федерального закона N 223-ФЗ положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и должно содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения.

Статьей 3 Федерального закона N 223-ФЗ предусмотрено, что в положении о закупке могут быть предусмотрены иные (помимо конкурса или аукциона) способы закупки. При этом заказчик обязан установить в положении о закупке порядок закупки указанными способами. При этом не допускается предъявлять к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора требования и осуществлять оценку и сопоставление заявок на участие в закупке по критериям и в порядке, которые не указаны в документации о закупке. Требования, предъявляемые к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора, критерии и порядок оценки и сопоставления заявок на участие в закупке, установленные заказчиком, применяются в равной степени ко всем участникам закупки, к предлагаемым ими товарам, работам, услугам, к условиям исполнения договора.

В пункте 10 статьи 4 Федерального закона N 223-ФЗ указано, что "в документации о закупке должны быть указаны сведения, определённые положением о закупке", в том числе "критерии оценки и сопоставления заявок на участие в закупке" и "порядок оценки и сопоставления заявок на участие в закупке".

Порядок оценки и сопоставления заявок конкурсной документации, установленный на основании положения о закупках должен содержать перечень конкретных требований (критериев) которым должна соответствовать заявка участника, условия, при которых заявка одного участника будет признана конкурсной комиссией наиболее предпочтительной по сравнению с другими заявками. В порядке сопоставления заявок должна быть указана значимость каждого критерия предъявляемого к участнику конкурса.

Как установлено судами, такая конкретизация в документации ОАО "МРСК Волги" не содержится.

ОАО "МРСК Волги" в рамках оценочной стадии осуществляло оценку заявок по критериям, указанным в конкурсной документации, а сопоставление заявок - по степени предпочтительности для заказчика.

Ранжируя на 3 место заявку ООО "Компания "Уралрегионсервис" конкурсная комиссия заявителя применила критерий негативной "деловой репутации", выразившейся в просрочке исполнения им обязательств по 8 договорам, заключенным с ОАО "МРСК Волги" в период с 31.12.2011 по 14.05.2012.

Сопоставление и оценка конкурсных заявок регламентированы разделом 12.2.8 Положения о порядке проведения регламентированных закупок товаров, работ, услуг для нужд, утверждённого решением совета директоров ОАО "МРСК Волги" от 26.12.2011 (т.2 л.д.79, 80 обратная сторона).

Пунктом 12.2.8.5. предусмотрено, что сопоставление и оценку конкурсных заявок осуществляет конкурсная комиссия. Рекомендуется осуществлять оценку конкурсных заявок в следующем порядке: а) проведение отборочной стадии; б) проведение оценочной стадии (пункт 12.8.3.). При этом указанные стадии могут совмещаться (пункт 12.2.8.11).

При публикации критериев оценки заявок конкурсной документации организатор конкурса вправе указать как порядок (в т.ч. иерархию) их применения при оценке предложений, так и точную относительную значимость (весовые коэффициенты) каждого такого критерия (пункт 12.2.8.8.).

Критерии могут касаться надежности участника; экономической, технической, организационной, финансовой привлекательности предложения, представленные участником, с точки зрения удовлетворения потребностей заказчика; цены предложения; иные разумные критерии (пункт 12.2.8.9.).

Организатор конкурса действует на основании положения о порядке проведения регламентированных закупок товаров, работ, услуг для нужд ОАО "МРСК Волги", что определено пунктом 1.1.5. конкурсной документации установлено (т.2 л.д.29).

Порядок оценки и сопоставления конкурсных заявок, включая отборочную, оценочную стадии и определения победителя определены в разделе 4.8. конкурсной документации, основные пункты которой дублируют пункты положения о закупке (т. 2 л.д. 32).

Пунктом 4.8.3.1 определено, что в рамках оценочной стадии конкурсная комиссия оценивает и сопоставляет конкурсные заявки на право заключения договора на выполнение строительно-монтажных работ" по лоту N 1, а также проводит их ранжирование по степени предпочтительности для заказчика, руководствуясь таким критерием как стоимость и структура стоимости выполнения работ; условия и график выполнения работ и их оплаты; технологические и организационно-технические заявки по выполнению работ; надежность участника (опыт, ресурсные возможности, деловая репутация и т.д.).

Таким образом, как в положении о закупке, так и в конкурсной документации не определено, каким образом определяется предпочтительность и каким образом сопоставляется одна заявка с другой.

В критерий "надежность участника" входят такие подкритерии как опыт, ресурсные возможности, деловая репутация. При этом указанный перечень не является исчерпывающим, что позволяет использовать любой иной подкритерий (опыт, ресурсные возможности, деловая репутация и т.д.), который в документации о закупке не указан.

Кроме того, отсутствует расшифровка подкритерия "деловая репутация", которая может быть как положительной, так и отрицательной, а также оцениваться как качественными, так и количественными показателями. Примером количественного показателя можно назвать стоимостную оценку деловой репутации, используемую в российской экономической практике при бухгалтерском учёте нематериальных активов.

Следовательно, положение о закупках и конкурсная документация не содержат порядка оценки и сопоставления конкурсных заявок, на основе которого конкурсная комиссия отдает предпочтение конкурсным заявкам участников, соблюдая принципы закупки, определенные статьей 3 Федерального закона N 223-ФЗ.

Таким образом, ОАО "МРСК Волги", не определив в конкурсной документации исчерпывающие критерии оценки и сопоставления и указав, что сопоставление заявок производится по степени предпочтительности для заказчика, фактически не определило порядок их оценки и сопоставления, что является несоблюдением пункта 13 части 10 статьи 4 Федерального закона N 223-ФЗ.

При таких обстоятельствах оснований для отмены обжалуемых судебных актов, которыми решение и предписание антимонопольного органа о совершении действий, направленных на устранение нарушений порядка организации и проведения торгов признаны законными, у суда кассационной инстанции не имеется.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения судов первой и апелляционной инстанций и получили надлежащую правовую оценку, нормы материального права судами первой и апелляционной инстанций применены правильно, а нарушений норм процессуального права, являющихся, согласно части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, безусловным основанием для отмены судебных актов, не допущено, суд кассационной инстанции оставляет обжалуемые судебные акты в силе.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Саратовской области от 25.03.2013 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.07.2013 по делу N А57-17988/2012 оставить без изменения, кассационную жалобу открытого акционерного общества "Межрегиональная распределительная сетевая компания "Волги", г. Саратов, - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Р.Г. Абдулвагапов

Судьи

Ф.Г. Гарипова Л.Ф. Хабибуллин