Суд в современном мире: проблемы и перспективы (Д. Козак, "Российская юстиция", N 9, сентябрь 2001 г.)

Суд в современном мире: проблемы и перспективы

Остановлюсь только на части тех серьезных и очень интересных проблем, которые заслуживают обсуждения. Выбор обусловлен важностью этих аспектов судебной деятельности во всем мире и одновременно их особой актуальностью для России.

Обеспечение независимости и беспристрастности правосудия. Идея осуществления правосудия независимым и беспристрастным судом, зародившаяся в древности, является одним из краеугольных камней, составляющих фундамент демократического правового государства, в котором права человека составляют основу закона государства, в котором всегда можно найти защиту от произвола. Поэтому независимость суда и судей - "стражей права" - по-прежнему актуальна. Конечно, в странах развитой демократии проблем меньше, а в государствах, которые только начинают свой путь к состоянию "связанности правом", - значительно больше. Признавая непреходящую ценность независимости и беспристрастности правосудия, обобщив положения международных актов и национальных конституций, Генеральная Ассамблея ООН 29 ноября 1985 г. одобрила Основные принципы, касающиеся независимости судебных органов, ставшие своеобразной конституцией судебной власти. Вот лишь основные выдержки из этого документа: "Независимость судебных органов гарантируется государством... Все государственные и другие органы обязаны уважать и соблюдать независимость судов. Судебные органы решают переданные им дела беспристрастно, на основе фактов и в соответствии с законом, без каких-либо ограничений, неправомерного влияния, побуждения, давления, угроз или вмешательства, прямого или косвенного, с чьей бы то ни было стороны и по каким бы то ни было причинам... Не должно иметь места неправомерное или несанкционированное вмешательство в процесс правосудия, и судебные решения, вынесенные судами, не подлежат пересмотру..." другими органами государства.

Однако декларации о признании принципа независимости правосудия недостаточно. Суд по своей правовой природе находится в центре конфликтной ситуации, стороны спора надеются на то, что суд встанет именно на их точку зрения, а зачастую и полагают возможным так или иначе повлиять на судью. Особенно велик этот соблазн у "сильной" - богатой или власть предержащей - стороны. В этом причина создания практически всеми современными государствами дополнительных правовых механизмов обеспечения независимости и беспристрастности судов и судей. Главными составляющими в этом механизме выступают:

1) формирование конституционных и законодательных запретов, как правило, обеспеченных возможностью привлечения нарушителей к уголовной ответственности, на осуществление правосудия кем-либо кроме суда, созданного на основе закона, вмешательство в осуществление правосудия иных органов государственной власти и должностных лиц, создание чрезвычайных судов или трибуналов;

2) создание такого порядка назначения (избрания) судьи на должность, работы в этой должности и освобождения от нее, который гарантировал бы независимость и беспристрастность судьи на всех этих стадиях, включая проблемы освобождения на всех названных стадиях от любого влияния или давления: политического, корпоративного, общественного мнения, средств массовой информации, даже семейного;

3) формирование такого способа ресурсного (материального, информационного, организационного и т.п.) обеспечения судебной власти и каждого судьи в отдельности, который обеспечивал бы условия, необходимые для полного и свободного осуществления судьей своих должностных обязанностей.

Сложилось несколько основных подходов к обеспечению принципа независимости: от сосредоточения соответствующих полномочий в руках президента страны или ее монарха (реже - передача этих полномочий парламенту) до формирования специального института, включающего представителей всех трех ветвей государственной власти и гражданского общества (органы типа высшего совета магистратуры). Но, как справедливо подчеркивается в Европейской Хартии судей 1998 года, главной задачей того или иного института - государственного или общественного, уже существующего, но наделяемого этими полномочиями, или специально создаваемого для этих целей, - является обеспечение состояния независимости и беспристрастности судей.

С другой стороны, общепринятым способом, обеспечивающим самостоятельность судебной власти в лице ее носителя - судьи, сегодня считается существование минимального набора требований, предъявляемых к кандидату на должность судьи. К ним можно отнести: наличие гражданства (подданства) соответствующего государства, профессионального юридического образования, достаточно длительного опыта работы по специальности, достижения того или иного возраста и, что очень важно, наличие у претендента высоких моральных качеств. По этому пути идет подавляющее число государств мира. Одновременно к кандидату на должность судьи предъявляются и требования, направленные в будущее, предопределяющие понятие несовместимости должности судьи с иной деятельностью. В их числе: отказ от работы в качестве парламентария или чиновника исполнительной власти, отказ от политической деятельности, отказ от коммерческой деятельности, а зачастую и согласие родственников на изменение места работы или профессии. В частности, речь идет о супругах будущих судей - адвокатах, которые не смогут более практиковать на территории, охватываемой юрисдикцией соответствующего суда (например, во Франции и Польше). Естественно, что этот "набор" ограничений, включая этические требования, равно как и требование не совершать преступлений, сохраняет свое действие и после назначения (избрания) человека судьей.

В России процедура назначения на должность судьи федерального суда, включая вопросы квалификационных требований, урегулирована Конституцией и целым рядом законов. Предварительный отбор осуществляется в рамках органов судейского сообщества - квалификационных коллегиях судей. Стадия назначения реализуется в отношении судей высших судов - Верховного, Высшего Арбитражного и Конституционного - законодателем (Советом Федерации), а в отношении судей иных федеральных судов - главой государства - Президентом РФ. Судьи судов субъектов Федерации назначаются (избираются) на должности региональными парламентами.

Отличительной, редко встречающейся чертой рассматриваемого процесса в России до последнего времени было участие в формировании федерального судейского корпуса субъектов Федерации с правом решающего голоса. В настоящий момент в ходе судебной реформы наряду с исключением этого элемента из порядка формирования судейского корпуса обсуждается предложение о расширении состава квалификационных коллегий судей (состоящих из представителей этой корпорации) за счет "внешнего элемента" - известных своей принципиальностью и высоким моральным авторитетом общественных деятелей, ученых, практиков.

Но главным в обеспечении независимости и беспристрастности правосудия все же является обеспечение независимости судьи уже в процессе осуществления им своих полномочий. И в этой части также удалось разработать некоторые общие подходы к несовместимости деятельности в качестве судьи с целым рядом иных занятий, продвижению судьи по службе, добровольному или недобровольному прекращению его полномочий.

Пожалуй, наибольшей актуальностью, учитывая конфликтный характер отношений, разрешаемых судом, по-прежнему обладает задача обеспечения таких составляющих частей принципа независимости, как несменяемость и судейский иммунитет.

Невозможность смещения судьи с занимаемой должности (как в вертикальном, так и в горизонтальном направлениях), равно как и невозможность произвольно изменить компетенцию судьи, нарушив правило о необходимости рассмотрения дела тем судом и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом, реально обеспечивает независимость и беспристрастность конкретного судьи в конкретном деле.

В большинстве стран несменяемость означает еще и невозможность назначения (реже избрания) судьи на срок, ограниченный каким бы то ни было временем, что создает максимальные гарантии независимости судьи и судебной власти в целом. Пожизненно - реально до достижения определенного законом пенсионного возраста (65-75 лет) - назначаются судьи в Великобритании, Греции, Израиле, Канаде, Франции, ФРГ, Эстонии, иных государствах.

В ряде государств судьи назначаются (избираются) на определенный, достаточно длительный, обеспечивающий состояние независимости срок. К их числу можно отнести Японию (где существует сложный порядок назначения/избрания судьи на должность, сопряженный с регулярной пролонгацией полномочий судьи народом), Швейцарию (избрание), Грузию (назначение), Румынию (назначение), ряд штатов США (избрание/назначение).

Часто нормы о сроке (бессрочности) судейских полномочий дополняются отдельными указаниями о сроке полномочий руководителей судов. Наиболее распространенным является его сопоставление со сроком легислатуры либо акцентирование на невозможности занятия соответствующей должности более двух, реже трех сроков подряд.

В России вопрос о пожизненности занятия судьей (включая председателей и заместителей председателей судов) своей должности сегодня приобрел дополнительную актуальность. В мае 2001 г. Президент РФ внес в Государственную Думу "законодательный пакет", направленный на совершенствование статуса судей. В числе других есть и предложение об установлении предельного возраста - 65 лет для лиц, занимающих судейские кресла, а также предложение о периодической (один раз в 4-6 лет) сменяемости председателей судов и их заместителей. Учитывая, что действующее законодательство не содержит подобных ограничений (судья, равно как председатель суда или его заместитель назначаются на соответствующую должность пожизненно), предложения вызвали широкую дискуссию.

Столь же серьезно обеспечивается неприкосновенность судьи, также закрепленная в подавляющем числе государств. Существование такого иммунитета представляется даже в большей степени обоснованным, чем наличие подобного у иных носителей государственной власти. Естественным является стремление представителей правоохранительных органов, других представителей власти, иных реальных или потенциальных участников судебного процесса сделать судью сговорчивым, зависимым. Это стремление часто реализуется, к сожалению, наиболее "простыми" путями. Именно поэтому и выработаны механизмы обеспечения неприкосновенности не только личности судьи, но и его корреспонденции (служебной и личной), механизмы обеспечения конфиденциальности его переговоров самого различного рода. И, наконец, механизмы обеспечения неприкосновенности членов семьи судьи вплоть до включения их в программы государственной защиты.

В то же время может и должен быть поставлен вопрос об освобождении судьи, нарушающего требования закона и этические нормы. Ведь нарушение судьей уголовного закона, допущение им волокиты, грубости, любого проступка, умаляющего авторитет судебной власти, есть свидетельство недостаточности существующих механизмов отбора кандидатов на должности судей и (или) деформации личности человека, получившего в руки государственную власть. А в "очищении" от подобного заинтересовано не только гражданское общество и государство, но само судейское сообщество.

Мировая практика редко вырабатывает только один способ решения того или иного вопроса. Жизнь, и правовая в частности, многообразна, и в зависимости от конкретных исторических условий, принадлежности к той или иной правовой семье в государстве формируется максимально приемлемая в конкретных условиях система лишения судьи неприкосновенности. Но и в этом случае все эти способы - от импичмента федеральных судей в США и Швейцарии, импичмента судей в Великобритании и Японии до решения подобных вопросов на заседании немецкого Суда по делам судейской службы, дисциплинарного суда в Израиле либо на заседаниях французского Высшего совета магистратуры или греческого высшего дисциплинарного совета - на самом деле призваны обеспечить, как ни парадоксально это звучит, именно независимость правосудия.

В России идет обсуждение и этих вопросов. В упомянутом пакете предложений о судебной реформе содержатся и направленные на модификацию существующих форм судейского иммунитета. Эти предложения касаются, во-первых, изменения порядка привлечения судьи к уголовной и административной ответственности и, во-вторых, введения института дисциплинарного проступка судьи.

В первом случае прежде всего речь идет о передаче полномочий, связанных с дачей согласия на возбуждение уголовного дела в отношении судьи, а также на применение к нему на досудебной стадии уголовного преследования мер процессуального принуждения, от квалификационных коллегий судей компетентному суду. Представляется, что именно суд в лице его высших инстанций, обладающих в соответствии с Конституцией и законом компетенцией по рассмотрению уголовных дел, с использованием особой процедуры, предоставляющей подозреваемому судье дополнительные процессуальные гарантии, должен принимать эти всегда непростые решения. Такой порядок по сравнению с существующим внесудебным, внепроцессуальным порядком должен повысить степень объективности решений, принимаемых в связи с обвинением судьи в нарушении закона, тем самым обеспечив более надежную защиту судьи от возможного произвола. Наконец, этот порядок призван привести статус судьи в соответствие с Конституцией РФ, в частности с ее положениями, закрепляющими равенство всех граждан перед законом и судом.

Формально российский судья в настоящий момент может быть привлечен к дисциплинарной ответственности, но только в самой крайней форме - отстранения от занимаемой должности в случае неисполнения им своих обязанностей по отправлению правосудия или совершения поступка, умаляющего авторитет судебной власти или позорящего самого судью. Предлагается ввести и иные, промежуточные или профилактические формы дисциплинарных взысканий, например такие, как замечание или выговор. Важно отметить, что применение мер дисциплинарной ответственности относится исключительно к компетенции квалификационных коллегий судей.

Обеспечение свободного и равного доступа гражданина к суду. Эти вопросы постоянно в центре внимания как государств, так и международных организаций. Только Комитет Министров Совета Европы за последние 10 лет не менее пяти раз обращался к ним. Ответ на вопрос о доступности суда - это, по существу, ответ на вопрос "а есть ли суд". Если суд недоступен, нет смысла в его существовании, во всяком случае в условиях признания идей демократии. Сегодня особенно актуальны следующие аспекты принципа свободного доступа к суду: обеспечение достаточного (соотносимого с числом судебных дел, территорией, количеством населения и т.п.) числа судов и судей; упрощение и дифференцированность судебной процедуры; обеспечение квалифицированной помощи, оказываемой профессиональными юристами; обеспечение существования бесплатного правосудия для беднейших слоев населения. Таким образом, доступность правосудия - это наличие институциональных и процессуальных гарантий, обеспечивающих права потенциальных участников процесса "получить справедливое правосудие".

Казалось бы, необходимость существования в государстве достаточного количества судов и судей вещь очевидная, но, как свидетельствует практика судебных реформ в постсоциалистических и развивающихся государствах, по известным причинам весьма труднодостижимая. Наряду с отсутствием или недостаточной развитостью специализации судов и дифференциации судебного процесса и, как следствие, громоздкой процедурой рассмотрения дел недостаточное число судов и судей порождает нарушение общепризнанного аспекта принципа справедливого суда - осуществления его в разумные сроки или без необоснованного промедления.

Длительность судопроизводства - самый частый предмет рассмотрения в Европейском Суде по правам человека, равно как в и иных межгосударственных судебных органах. Трудно найти страну, в которой бы отсутствовала проблема неоправданной затянутости как уголовного, так и гражданского судопроизводства. Господствующие в мировой практике критерии определения, "разумности" срока судебного производства по делу сводятся к двум основным элементам. Во-первых, это учет конкретных обстоятельств дела (в частности, содержится ли обвиняемый под стражей или нет) при отсутствии единого предельного срока, превышение которого считалось бы недопустимым. Во-вторых, основанием для признания срока производства чрезмерным служат лишь такие задержки, ответственность за которые может быть возложена на государственные органы, в том числе и суд.

Для России обе эти проблемы актуальны. Количество судей и судов у нас велико - около 17,5 тыс. судей и около 2,5 тыс. судов. Однако территория страны, а точнее схема проживания населения в ее пределах требуют серьезной работы в этом направлении, поскольку делают суды малодоступными для жителей ряда отдаленных территорий. Первые шаги здесь сделаны: в конце 1998 года учрежден, а с конца 1999 года практически появился институт мировых судей. Число действующих мировых судей близко к 2 тыс., а в ближайшие два года в соответствии с подготовленной федеральной программой развития судебной системы их общее число должно достигнуть 5 тыс. Это не только увеличение численности судейского корпуса, но и фактическое приближение суда к конкретному человеку, поскольку география судебных участков мировых судей как раз и призвана "дотянуться" до каждого. С другой стороны, учреждение мировой юстиции позволит разгрузить действующие суды, что также повлияет на соблюдение судебных сроков.

Тенденция специализации, господствующая в мире, в полной мере отражает разнообразие деятельности человека в той или иной сфере, области хозяйствования, воспринимает порожденные этим разнообразием особенности правового регулирования. Судебная специализация предоставляет дополнительные гарантии справедливого правосудия. Дифференциация по признаку специализации различным образом проявляется в судебных системах стран, относящихся к англосаксонской и романо-германской или континентальной правовым семьям. Несколько различны ее проявления и в иных, в частности в религиозных, правовых системах.

По пути дальнейшей специализации судебной деятельности продвигается и Россия, в которой сегодня наряду с судами общей юрисдикции действуют конституционная и арбитражная юстиция. В рамках системы судов общей юрисдикции функционируют относительно самостоятельные военные суды. Идет дискуссия о создании иных специализированных судов: административных, ювенальных, трудовых, судов по вопросам банкротства и т.п.

Наиболее актуальным является вопрос о становлении в нашей стране административной юстиции. Она наряду с конституционной юстицией - неотъемлемая часть системы защиты человека от произвола государства, поскольку именно этот вид судебных органов призван реализовывать полномочия в сфере споров "человек против власти". Сегодня судебная компетенция в этой сфере разделена между общими и арбитражными судами в зависимости от субъекта, занимающегося или не занимающегося предпринимательством. Суды общей и арбитражной юрисдикции к тому же рассматривают административные дела по собственным процессуальным правилам. Общие подходы в отношении создания административных судов разрабатываются в рамках проводимых преобразований российского правосудия.

Важное значение в реализации принципа доступности правосудия имеет развитие таких специфических квазисудебных форм, как примирительство и посредничество, коммерческий арбитраж, способствующих как облегчению нагрузки на государственные суды, так и предоставляющих более широкие, зачастую выходящие за пределы собственно правовых, возможности для субъектов права. Эти формы, ранее более присущие гражданскому и трудовому праву, сегодня используются и в уголовном праве. Коммерческий арбитраж или третейское разбирательство, примирительство, посредничество используются повсеместно - в Великобритании, Италии, Польше, Франции, Финляндии - для рассмотрения претензий контрагентов друг к другу, в том числе и таких контрагентов, как работодатель и работник. Названные и другие разновидности существуют как в форме постоянно действующих органов (назовем лишь самый первый, но действующий до сих пор, - Парижский коммерческий суд (1563 г.)), так и в форме судов ad hoc, создающихся для разрешения конкретного социального конфликта. "Законодательный пакет" Президента РФ В. Путина содержит также предложения о создании прочной, соответствующей мировому опыту и международным стандартам правовой основы для развития и деятельности третейских судов.

С другой стороны, в США и Канаде, Австралии и Новой Зеландии, в большинстве европейских стран применяются и технологии восстановительного правосудия. Этот подход находит все большее понимание и в России. В принимаемом новом уголовно-процессуальном законе предполагается существенно расширить применение элементов восстановительного правосудия.

Доступ к правосудию тесно связан с возможностью получить квалифицированную юридическую помощь лицом, обращающимся к суду. "Дешевое правосудие" сродни дешевой обуви - выглядит красиво, но разваливается при первом испытании. В этой связи возникает вопрос не только о развитии системы юридической помощи вообще - по гражданским, торговым, административным и уголовным делам, но и о бесплатной юридической помощи для малообеспеченных граждан за счет государственного финансирования. Комитет Министров Совета Европы, опираясь на Резолюцию ООН по правам человека и крайней нищете, в Рекомендации N R (93) 1 об эффективном доступе к правосудию для беднейших слоев населения констатировал, что "усилия по расширению доступа к закону и правосудию будут полностью эффективными только как часть всеобъемлющей, последовательной и перспективной политики, направленной на ликвидацию крайней нищеты".

Элементами такой политики конкретного государства может стать расширение возможностей получения бесплатной юридической помощи, точнее помощи за счет государства, оказываемой его служащими. С другой стороны, этому процессу содействует применение института муниципальных защитников, т.е. адвокатов, иногда сотрудников органов местного самоуправления, оплачиваемых из средств местного бюджета. Так, успешно функционируют подобные службы в Великобритании. Еще одно возможное направление - поддержка общественных инициатив по типу американской Корпорации по оказанию правовой помощи беднякам. Она финансируется из федерального бюджета, имеет развитую территориальную структуру, представленную в каждом штате. А во Франции помощь оказывается не столько по территориальному принципу, сколько по профессиональному, поскольку ее (также вполне успешно) оказывают специальные службы профессиональных союзов. Сегодня попытки найти пути решения этой непростой (прежде всего в финансовом отношении) для России задачи предприняты в принятом в первом чтении по представлению Президента РФ законе "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации".

На доступ населения к правосудию отрицательно влияет и существование высоких государственных пошлин в судах по гражданским делам. Они сделали судебную систему самоокупаемой, но малодоступной для многих граждан. Размер пошлин следовало бы поставить в зависимость от материального положения сторон.

Наконец, расширению свободного доступа к правосудию будет способствовать компьютеризация судебной системы как единого информационного пространства, включающего такие информационные кластеры, как: информация о суде, его предметной и территориальной подсудности (компетенции), месте расположения, времени работы, правилах обращения в суд и порядке судопроизводства; информация о ходе конкретного судебного процесса, архивы. Последнее предполагает внедрение компьютерных технологий как собственно в процесс судопроизводства (возможность подачи исковых заявлений и иных документов в электронной форме, электронные способы фиксации судебного процесса, электронные архивы суда и т.п.), так и компьютеризацию иных непроцессуальных аспектов деятельности суда, таких, как ведение регистрационных и иных книг, электронных календарей судебных заседаний и т.п. Такие программы уже осуществляются в США, ФРГ, Болгарии, других странах. Программа компьютеризации судов при содействии Всемирного банка реализуется и в России.

Д. Козак,

заместитель Руководителя Администрации

Президента Российской Федерации

"Российская юстиция", N 9, сентябрь 2001 г.