Виды административного принуждения (А. Стахов, "Российская юстиция", N 9, сентябрь 2001 г.)

Виды административного принуждения

Административно-правовая политика в сфере национальной безопасности, обозначенная в Указе Президента РФ от 10 января 2000 г. "О концепции национальной безопасности Российской Федерации", обусловливает необходимость поиска новых и совершенствования имеющихся административно-правовых средств, применяемых субъектами исполнительной власти в условиях различных форм собственности и свободы экономической деятельности.

Для многих видов национальной безопасности (экономической, экологической, дорожной, пожарной и т.д.) институт административного принуждения представляется весомым инструментом исполнительной власти в борьбе с административными нарушениями требований безопасности.

Подобные нарушения по своей сути являются длящимися, т.е. сопряженными с длительным невыполнением физическим или юридическим лицом обязанностей по обеспечению безопасности, возложенных на него под угрозой административной ответственности. К примеру, посредством административных взысканий обеспечивается исполнение требований налогового и антимонопольного законодательства в области экономической безопасности, требований экологической, дорожной, пожарной, других видов безопасности.

По мнению большинства ученых, административные правонарушения такого рода длятся до тех пор, пока факт правонарушения не будет обнаружен компетентным органом. Соответственно средства административного принуждения, применяемые в этих случаях компетентными органами, по своей юридической природе носят пресекательный характер и имеют главной целью компенсирование причиненного личности, обществу, государству необратимого либо восстановление причиненного обратимого вреда.

К числу компенсационных мер административного принуждения можно отнести меры административного взыскания, применяемые в сфере безопасности (предупреждение, штраф, лишение права управления транспортным средством, взыскание стоимости товара и транспортных средств, являющихся непосредственными объектами нарушения таможенных правил, другие виды административных взысканий, установленных КоАП и Таможенным кодексом).

Среди восстановительных мер административного принуждения можно назвать, например, предъявление предписания об устранении нарушений требований безопасности, приостановление действия лицензии до устранения нарушений лицензионных требований безопасности, приостановление эксплуатации зданий, сооружений, транспортных средств до устранения нарушений требований экологической, пожарной, иных видов безопасности.

В пользу разграничения ретроспективных и компенсационных мер административного принуждения можно привести следующие аргументы. Во-первых, в отличие от наложения административных взысканий, ретроспективные меры применяются в условиях, когда виновность правонарушителя в полной мере не установлена. Во-вторых, применение таких мер не влечет для правонарушителя последствия в виде срока погашения административной ответственности. В-третьих, применяемые к правонарушителю ретроспективные меры не являются новой обременительной юридической обязанностью, которой у него до совершения правонарушения не было. Эти меры принуждают правонарушителя исполнить юридическую обязанность обеспечения безопасности, которая была возложена на него в установленном порядке и не исполнена либо исполнена не в полной мере.

Анализ действующего административного законодательства позволяет подразделить ретроспективные меры административного принуждения на две группы: меры, не ограничивающие свободу экономической деятельности и права собственности физических (юридических) лиц; меры, ограничивающие хозяйственную деятельность физических и юридических лиц.

К первой группе таких мер можно отнести предъявление правонарушителю предписания об устранении нарушений требований пожарной, экологической, дорожной и других видов безопасности, не сопряженное с ограничением свободы экономической деятельности и права собственности правонарушителя. Вторая группа этих мер включает такие, как предъявление предписания по снятию товара с производства, прекращению выпуска и приостановке реализации товаров (работ, услуг), не соответствующих требованиям пожарной безопасности, предъявление предписания об ограничении или приостановлении хозяйственной деятельности, осуществляемой с нарушением экологических требований.

При этом следует обратить внимание, что предписание, как ретроспективная мера административного принуждения, в различных сферах национальной безопасности охраняется мерами административного взыскания. Так, согласно ст.6 Федерального закона "О пожарной безопасности" за уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний должностных лиц Государственной противопожарной службы установлена административная ответственность. В сфере экономической безопасности за неисполнение в срок предписаний федерального антимонопольного органа установлены предупреждение или штраф (ст.24 Закона от 22 марта 1991 г. "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"). Аналогичный подход законодателя обнаруживается в области дорожной, промышленной, экологической безопасности.

Таким образом, подобную деятельность можно рассматривать в качестве ретроспективного административно-юрисдикционного процесса, направленного на восстановление причиненного вреда и осуществляемого под угрозой привлечения виновного лица к административной ответственности.

Поскольку названные административные процессы так или иначе затрагивают конституционные права и свободы, считаю целесообразным провести разделение ретроспективного и компенсационного административно-юрисдикционных процессов при помощи материальных и процессуальных норм КоАП.

Во-первых, рассматриваемые меры регламентированы разнородным массивом правовых норм. Компенсационные меры - в нормах КоАП, а ретроспективные меры - преимущественно в различных ведомственных нормативных актах (наставлениях, инструкциях и т.п.). Такое состояние административного законодательства не позволяет достичь единообразия правоприменительной деятельности в различных сферах национальной безопасности, а допустимость ограничения права собственности и свободы экономической деятельности в порядке, установленном подзаконными актами, представляется сомнительной. Во-вторых, карательные и ретроспективные меры административного принуждения различны по своей юридической природе. Отсутствие в правовых нормах формальных признаков, позволяющих разграничить применение таких мер, создает неоправданную предпосылку для доминирования субъективной оценки правоприменителя над нормами права.

Соединяя изложенное, наиболее оптимальным видится разграничение в материальных нормах КоАП понятия административного правонарушения, создающего необратимую угрозу безопасности, как основания для возбуждения компенсационного процесса, и понятия административного правонарушения, создающего обратимую угрозу безопасности, как основания для возбуждения ретроспективного процесса.

Очевидно, что административное правонарушение, соединенное с твердым нежеланием правонарушителя восстановить причиненный вред либо с отсутствием у него такой возможности, создает необратимую угрозу безопасности личности, общества, государства. Соответственно административное правонарушение, сопряженное с факторами и условиями, которые могут быть устранены активными действиями правонарушителя и не влекут возникновение вредоносных событий в виде производственной аварии, дорожно-транспортного происшествия, экологического бедствия, пожара и т.д., создает обратимую угрозу безопасности.

Представляется также необходимым разграничить ретроспективный и компенсационный процесс через институт освобождения от административной ответственности. Это может быть статья КоАП, конструкция которой устанавливает возможность освобождения от административной ответственности за нарушение требований безопасности при обнаружении административного правонарушения, создающего обратимую угрозу безопасности. В нормах КоАП желательно также предусмотреть возможность возбуждения компенсационного процесса в случаях, когда ретроспективный не устраняет обратимой угрозы либо когда имеет место административное правонарушение, создающее необратимую угрозу безопасности.

В области государственного лицензирования и государственной сертификации для злостного правонарушителя лицензионных, сертификационных требований безопасности компенсационный процесс может завершиться принятием постановления об аннулировании лицензии либо постановления об отмене действия сертификата соответствия требованиям безопасности.

А. Стахов,

адъюнкт Юридического института МВД России

"Российская юстиция", N 9, сентябрь 2001 г.