Институт совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации: необходимы серьезные изменения (М.Н. Карасев, "Журнал российского права", N 9, сентябрь 2001 г.)

Институт совместного ведения Российской Федерации
и субъектов Федерации: необходимы серьезные изменения

В условиях неупорядоченности в российской правовой системе и, даже можно сказать, правового хаоса весьма остро стоит вопрос о несоответствии большого количества законодательных актов субъектов Российской Федерации федеральным нормативным правовым актам. Однако в последнее время просматриваются некоторые сдвиги в сторону приведения в соответствие с федеральными нормативными правовыми актами законодательства субъектов Российской Федерации.

В то же время отметим, что большие вопросы вызывают нормативные акты, которые издаются в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации.

Если мы обратимся к Конституции Российской Федерации, то увидим, что, с одной стороны, административное и административно-процессуальное законодательство в соответствии с п."к" ст.72 относится к совместному ведению. Здесь же обратим внимание на положения Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", в соответствии с ч.2 ст.12 которого закрепляется право субъектов Российской Федерации осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, до принятия по этим вопросам федеральных законов*(1). С другой стороны, мы упираемся в положения ч.2 и 3 ст.55 Конституции Российской Федерации, которые устанавливают, во-первых, запрет на издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина, во-вторых, указывают, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, а также обеспечения обороны страны и безопасности государства. Казалось бы, набравшись смелости, можно утверждать, что, конечно же, положения ст.55 Конституции являются первичными по отношению ко всем нормативным правовым актам, принимаемым в этой связи. Однако если обратиться к Определению Конституционного Суда Российской Федерации от 1 октября 1998 года N 145-О "По запросу Законодательного собрания Нижегородской области о проверке конституционности части 1 статьи 6 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях", мы увидим, что Конституционный Суд занял следующую позицию. Согласно Конституции Российской Федерации административное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п."к" ч.1 ст.72); по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч.2 ст.76). Из этих конституционных установлений следует, что субъекты Российской Федерации вправе принимать собственные законы в области административных правонарушений, если они не противоречат федеральным законам, регулирующим те же правоотношения.

При отсутствии же соответствующего федерального закона, как отмечает Конституционный Суд РФ, субъект Российской Федерации вправе осуществить собственное правовое регулирование, что следует из смысла ст.72, 76 (ч. 2) и 77 (ч.1) Конституции Российской Федерации и вытекает из природы совместной компетенции.

С принятием федерального закона закон субъекта Российской Федерации подлежит приведению в соответствие с ним. Данная правовая позиция нашла отражение в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 1995 года и от 1 февраля 1996 года, принятых в связи с запросами Калининградской областной Думы и Администрации Читинской области, а также в ряде других решений, сохраняющих свою силу.

Здесь же Конституционный Суд делает оговорку о том, что, как это следует из положений Конституции Российской Федерации и не противоречащих ей положений Федеративного договора, законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные деяния, не вправе вторгаться в те сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального закона, и обязан соблюдать общие требования, предъявляемые к установлению административной ответственности и производству по административным делам.

При возникновении споров, связанных с введением субъектом Российской Федерации административной ответственности, суды общей юрисдикции и арбитражные суды, рассматривающие конкретные дела, в соответствии со ст.120 (ч.2), 76 (ч.3, 5 и 6) Конституции Российской Федерации управомочены решать, какой закон - федеральный или субъекта Российской Федерации - подлежит применению в случаях противоречия между ними, обнаружения пробелов в правовом регулировании либо фактической утраты правовой нормой, не отмененной в установленном порядке, юридической силы. Как мы видим, юридическая практика пошла намного дальше, устанавливая так называемое право опережающего регулирования субъектов Российской Федерации. В связи с этим следует отметить явную правовую коллизию, где, с одной стороны, стоят нормы ст.55 Конституции, с другой - нормы федерального закона и практика Конституционного Суда Российской Федерации.

Несмотря на упоминание закона о необходимости приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с принятым по этому вопросу федеральным законом, на практике мы видим, что субъекты Федерации не стремятся обеспечивать полное приведение своих нормативных правовых актов в соответствие с федеральными нормативными правовыми актами.

В одном из первых комментариев к Конституции 1993 г. указывается, что "статья 71 определяет, по сути дела, исключительную компетенцию Федерации. Но это не означает, что субъекты ее не участвуют в осуществлении данной части федеральной компетенции. Они участвуют посредством права законодательной инициативы, через своих представителей в федеральных органах и, наконец, на основе делегирования им права осуществления части федеральных полномочий путем договоров федеральных органов государственной власти и органов государственной власти тех или иных субъектов Российской Федерации"*(2). То есть, исходя из этого подхода, субъекты Федерации не должны выходить за пределы совместного ведения и собственного ведения.

Как представляется, введение на региональном уровне новых составов административной ответственности, а также дополнительных ограничений прав и свобод граждан является прямым нарушением упомянутых норм Конституции, однако законодательство субъектов Федерации идет по этому пути. Это является, по нашему мнению, ярким примером неопределенности института совместного ведения.

Наглядным примером в этой связи может служить проект закона города Москвы "Об административной ответственности за нарушение тишины в ночное время в Москве", также внесенный на рассмотрение Московской городской Думы.

Проект этого закона предполагает наличие норм, которые не предусмотрены в действующем федеральном законодательстве, в частности в Кодексе об административных правонарушениях РСФСР. "Ночные крикуны и меломаны, не приглушившие громкость своих приемников с 23.00 до 6.00, теперь могут быть предупреждены и оштрафованы. Частные лица - на сумму от 50 до 500 рублей, организации - от 100 рублей до 1 000. Если не подействует, штраф за нарушение тишины может быть удвоен"*(3).

Не сомневаясь в необходимости правового регулирования административных правоотношений и введения административной ответственности за подобные нарушения, обратим внимание на то, что установление таких составов в рамках территории одного субъекта может привести к значительным злоупотреблениям законодателя субъекта Федерации своими полномочиями, и в частности к нарушению прав и свобод граждан (здесь представляется уместным вновь обратиться к положениям ст.55 Конституции Российской Федерации), которые могут быть ограничены только федеральным законом. По нашему мнению, федеральные законы не должны содержать в себе норм, позволяющих субъектам РФ устанавливать нормы, ограничивающие права и свободы человека и гражданина и не предусмотренные непосредственно в федеральных законах.

Если исходить из принципов территориальной целостности и единого экономического и правового пространства, закрепленных в Конституции, то мы увидим, что права и свободы человека и гражданина в различных субъектах Российской Федерации на самом деле не являются равными. Ведь пока, скажем, в Санкт-Петербурге не принят закон об административной ответственности за нарушение тишины, гражданин Российской Федерации, находящийся на территории этого субъекта, не будет привлечен к административной ответственности за осуществление подобных действий. Но как только гражданин окажется в Москве, он вынужден будет испытывать на себе все прелести административного производства. То есть в законодательстве субъектов Федерации имеет место дисбаланс прав и свобод человека и гражданина. Он существует применительно не к различным государствам, а к различным субъектам, составляющим единое государство. И продиктовано это, в первую очередь, существующим конституционным порядком разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами.

Подобный вывод касается также введения на территории отдельных субъектов Федерации органами государственной власти всевозможных сборов и взносов, которые не установлены федеральным законодательством, однако имеют весьма большую популярность на местах. Так, в Москве, несмотря на все указания федерального законодательства о том, что при введении на территории субъектов Российской Федерации налога с продаж перестает взиматься сбор за парковку автотранспортных средств*(4), с завидным упорством этот сбор продолжает действовать, притом что налог с продаж установлен по максимальной пятипроцентной шкале.

Безусловно, в федеративном государстве возможно (теоретически) допустить некоторые региональные особенности в гарантированности и разнообразии мер защиты прав и свобод человека и гражданина, учитывая специфику законодательства различных субъектов, однако, как представляется, подобное различие должно носить минимальный характер, а не представлять собой набор восьмидесяти девяти разрозненных правовых систем.

Интересно отметить, что в ФРГ осуществляемая в соответствии с Основным Законом правовая организация земель в качестве субъектов федеративного государства связана с общегосударственными установлениями конституционного права и с воздействием на имеющее аналогичный предмет конституционное право земель. Такое распространение и воздействие федеральной власти на конституционный строй субъектов Федерации представляет собой типично германскую форму федеративной государственности. При данной форме политическая система разделенной государственности Федерации и земель не сопровождается соответствующим разделением правовых систем, учреждаемых федеральной Конституцией и конституциями государств - членов Федерации. Напротив, федеральное конституционное право действует на территории земель непосредственно; именно федеральное государственно-правовое регулирование обеспечивает однородность конституций Федерации и земель*(5).

Как показывает практика российского права, в России в настоящее время как раз существует проблема разделения правовых систем субъектов Федерации на восемьдесят девять замкнутых, не сообщающихся правовых систем. Поэтому при проведении правовой реформы, на наш взгляд, необходимо учитывать опыт построения федеративных отношений других государств, в частности ФРГ.

Совместное ведение, установленное Конституцией Российской Федерации, не всегда оправдывает свое назначение. Это касается необходимости разработки на федеральном уровне общих принципов в соответствующей сфере общественных отношений и четкого соблюдения этих принципов в законодательстве субъектов Российской Федерации.

В то же время, конечно, было бы преждевременно говорить об окончательной отмене этого института. Однако его использование на практике показывает, что в нашей стране до тех пор не будет настоящего, реального, а не декларативного единого правового пространства, пока не будет установлен оптимальный баланс соотношения полномочий Российской Федерации и субъектов Федерации.

В этой связи представляется уместным снова обратить внимание на опыт немецкого конституционализма, где в отношении земель - субъектов Федерации установлена так называемая остаточная, или конкурирующая компетенция.

Так, в соответствии с Основным Законом ФРГ земли имеют право законодательствовать в той мере и пределах, в каких Основным Законом законодательные полномочия не предоставлены Федерации.

Разграничение компетенции Федерации и земель определяется согласно предписаниям Основного Закона об исключительной и конкурирующей законодательной компетенции. В сфере же исключительной компетенции Федерации земли обладают законодательными полномочиями лишь в тех сферах и постольку, поскольку они прямо управомочены на это федеральным законом. В сфере конкурирующей законодательной компетенции земли обладают полномочием на законодательство лишь тогда и постольку, когда и поскольку Федерация не пользуется своими законодательными правами. В этой сфере Федерация имеет право законодательства, если существует необходимость в регулировании федеральным законодательством, так как:

1) вопрос не может быть эффективно урегулирован законодательством отдельных земель;

2) или регулирование вопроса законодательством земли могло бы нарушить интересы другой земли или всей страны в целом;

3) или этого требует соблюдение правового или экономического единства, в частности соблюдение единообразия жизненных условий на территории не одной лишь земли*(6).

То есть, как мы видим, германская Конституция не идет по пути определения совместного ведения, разработки и установления "рамочных законов", содержащих в себе лишь общие принципы или общие положения. Подобная модель представляется достаточно эффективной, ибо в данной ситуации не существует, по крайней мере, формально, постоянного конфликта интересов между Федерацией и ее субъектами.

Немецкие государствоведы считают, что "согласно Основному Закону, федеральный государственно-правовой строй, как и правовая система федерального государства, покоится на двух принципах - разделенной между Федерацией и субъектами Федерации и скоординированной государственности и на разграничении согласованного конституционного пространства"*(7). Правовая координация статуса Федерации и ее субъектов, на их взгляд, обеспечивается установленным в Основном Законе порядком определения компетенции Федерации и земель, по которому они делят государственность в Федеративной Республике соответственно установленным правом сферам их задач и полномочий, иными словами, обладают разделенной компетенцией. Основной Закон, в сущности, не требует, чтобы конституционный строй земель определялся федеральной Конституцией, а доверяет его учреждение землям. Соответственно этому существуют разделенные и принципиально согласованные конституционные пространства, или сферы государственно-правового строя Федерации и земель, которые обычно обозначают понятиями "федеральная Конституция" и "конституции земель".

Конечно, подобная модель не является панацеей от всех бед, однако стоит отметить, что вопрос о некоторой искусственности института совместного ведения остается открытым. И дело здесь, безусловно, не в том, что нужно "урезать права субъектов", хотя порой субъекты Федерации в своем нормотворчестве переходят все допустимые и недопустимые границы.

Основной проблемой здесь является изначально заложенный в Конституции РФ правовой конфликт, возникающий в сфере совместного ведения Федерации и субъектов Федерации.

В результате основное бремя законодательной неупорядоченности и несогласованности важнейших правовых вопросов, стоящих перед государственными органами всех уровней, ложится на плечи населения. В конечном счете это предопределяет и правовой нигилизм населения, низкий уровень правового воспитания и постоянную тревогу предпринимателя о том, что же еще нового "выкинет" законодатель субъекта, на территории которого он осуществляет свой бизнес.

Презумпция "правомерности нормативного акта, пока судом не установлено иное", наглядным образом выражается в правотворчестве большинства субъектов Российской Федерации, которые порой принимают действительно нужные и важные законы в порядке опережающего правового регулирования. Однако нередко мы видим прямые злоупотребления законодателем того или иного субъекта Федерации своими полномочиями.

Именно поэтому вопрос о необходимости отмены института совместного ведения и перераспределения государственно-властных полномочий по двусторонней модели (предметы ведения Федерации - предметы ведения субъекта Федерации), как представляется, носит весьма острый и актуальный характер. "Федеративный строй предполагает достаточно высокий уровень государственного самосознания субъектов федерации, самоотверженную работу и инициативу в сфере собственной компетенции, а также бдительность относительно превышения компетенции и возможность предотвращения его. Скромность и мягкость в этих вопросах не являются государственными добродетелями. Они могут привести к определенному упадку структур, к противоречащему Конституции сдвигу в соотношении власти и ответственности, к препятствиям в поддержании федеративного баланса"*(8).

Отмена или коренное изменение этого института, если руководствоваться принципом максимально четкого разграничения предметов ведения между органами государственной власти различных уровней, на конституционном уровне, сможет, по нашему мнению, способствовать установлению единого правового пространства в России и во многом позволит принципиально изменить характер отношений между Федерацией и различными ее субъектами.

М.Н. Карасев,

ведущий специалист Правового управления аппарата Правительства РФ,

аспирант ИГП РАН

"Журнал российского права", N 9, сентябрь 2001 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: СЗ РФ. 1999. N 26. Ст.3176.

*(2) Конституция Российской Федерации: Комментарий/Под общей ред. Б. Н. Топорнина, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова. М.: Юридическая литература, 1994.

*(3) А потом тишина // Время новостей. 2001. N 12. 25 янв.

*(4) См.: Федеральный закон от 31 июля 1998 года N 150-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в статью 20 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст.3828.

*(5) См.: Государственное право Германии. Т.2. М., 1994. С.12.

*(6) См.: Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Под ред. проф. В. В. Маклакова. М.: БЕК, 1997. С.180-181.

*(7) Государственное право Германии. Т.2. С.12-13.

*(8) Там же. С.15-16.