О практике опубликования правовых актов субъектов РФ (А.И. Абрамова, Т.Н. Рахманина, "Журнал российского права", N 9, сентябрь 2001 г.)

О практике опубликования
правовых актов субъектов РФ

Являясь заключительной стадией правотворческого процесса, опубликование правового акта оказывает непосредственное влияние на механизм его реализации и тем самым воздействует на правоприменительную практику в целом.

В демократическом обществе проблема опубликования правовых актов приобретает особую значимость. Своевременное и полное информирование населения о нормотворческой деятельности органов законодательной и исполнительной власти служит необходимой предпосылкой знания этих актов гражданами и другими субъектами права, способствуя более эффективному обеспечению защиты их прав.

В последние годы субъектами Федерации накоплен значительный опыт в сфере опубликования правовых актов. Региональная нормативная база в этой сфере существенно обновлена.

В то же время требуется совершенствование форм и способов опубликования, на что и направлены настоящие рекомендации.

Прежде всего следует исходить из положения ч.3 ст.15 Конституции Российской Федерации о недопустимости применения нормативного правового акта, затрагивающего права, свободы и обязанности граждан, если он не опубликован официально. Введение специальных норм, предписывающих необходимость опубликования такого рода актов как условие их применения, обеспечивает полную информацию об их принятии и содержании. Тем самым в значительной степени решается проблема открытости и доступности актов, появляется реальная возможность для ознакомления с ними всех заинтересованных субъектов.

В целях более эффективной реализации указанного конституционного положения представляется целесообразным предусмотреть в региональном законодательстве определенные меры ответственности. Так, применение должностными лицами неопубликованных нормативных актов, ухудшающих правовое положение физических и юридических лиц, могло бы влечь за собой административную ответственность в виде штрафа, налагаемого судом. Учитывая практику, которая начинает складываться в отдельных субъектах Российской Федерации, можно как вариант предложить следующее: административное производство в таких случаях возбуждать постановлением прокурора по его собственной инициативе, по инициативе потерпевшего, по инициативе депутата законодательного органа, депутата представительного органа местного самоуправления.

Существенное значение имеет нормативное закрепление субъектами Федерации сроков официального опубликования нормативных правовых актов. Правило об установлении конкретных сроков опубликования желательно предусмотреть не только в отношении законов, но и распространить его на правовые акты органов исполнительной власти субъектов Федерации. В том случае, когда закон возвращается главой исполнительной власти на повторное рассмотрение в законодательный орган, возможно установить как бы "двойной стандарт" сроков опубликования законов: общий (первоначальный) и вторичный (срок опубликования закона, принятого законодательным органом повторно). При этом в отношении акта, принятого повторно, целесообразно предусмотреть более сокращенные сроки опубликования. Это послужит дополнительной гарантией против необоснованного затягивания процесса доведения до сведения широких слоев населения принятого закона.

Важно законодательно определить сроки вступления нормативных актов в силу. В виде общего правила следовало бы закрепить, что региональные нормативные правовые акты вступают в силу по истечении определенного времени после дня их официального опубликования. Не оправдывает себя практика, когда между опубликованием акта и вступлением его в силу не устанавливается никакого временного разрыва либо такой разрыв весьма незначителен. Так, представляется неудачным использование в региональном законодательстве юридических конструкций типа: вступление акта в силу "со дня его официального опубликования", "в день официального опубликования", "на следующий день после первого официального опубликования", "с момента официального опубликования". Основным недостатком вступления акта в силу во всех перечисленных случаях является то, что граждане, должностные лица, которым он адресован, лишаются возможности ознакомиться с официально опубликованным текстом акта раньше, чем последний начнет действовать. Особое значение это правило имеет для законодательных актов.

В законодательстве субъектов Федерации, как представляется, должна также найти свое разрешение встречающаяся на практике коллизия, когда акт по каким-то причинам не опубликован официально до указанной в нем даты вступления в силу. В качестве варианта можно было бы предложить ввести правило, согласно которому днем вступления акта в силу в подобных случаях считается день его официального опубликования.

Полезно детальнее регламентировать порядок опубликования и вступления в силу региональных законов, принятых на референдуме. Эти законы отличает особая социальная значимость. Именно поэтому многие субъекты Федерации определили специфику такого рода законов в своем законодательстве, выделив их в отдельную категорию нормативных правовых актов. Следовало бы, в частности, установить, кто направляет законы, принятые на референдуме, для официального опубликования (это может быть председатель комиссии по проведению референдума), в течение какого срока закон должен быть опубликован (как вариант: по истечении определенного срока после дня официального обнародования итогов голосования).

В целях более эффективного осуществления принципа одновременного вступления акта в силу на всей территории субъекта Федерации рекомендуется выработать определенный механизм, обеспечивающий по возможности одинаковые для всего населения субъекта Федерации условия и возможности ознакомиться с актом до того, как он начнет действовать. Его создание позволит избежать ситуации, при которой одни субъекты права могут воспользоваться предусмотренными актом льготами и правами раньше других (подобная ситуация не исключена, если учесть, что не всегда удается обеспечить одновременную доставку официальных печатных изданий в необходимом количестве по всей территории региона). Это гарантировало бы и от различных нежелательных последствий, возникающих в случаях, когда реализация акта задерживается по причине халатности (а иногда и злоупотреблений) должностных лиц на местах.

В качестве одной из мер, направленных на создание такого механизма, можно было бы предложить организацию более своевременной доставки официальных печатных изданий по всей территории региона. Разумеется, тираж изданий должен быть достаточным для удовлетворения потребностей органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан в информации о законодательстве. Эффективным следует признать и более широкое использование местной прессы, радиовещания, иных средств информации и пропаганды. В первую очередь это имеет значение для труднодоступных территорий, таких как Амурская, Магаданская, Сахалинская области, Алтайский, Коми-Пермяцкий, Эвенкийский автономные округа и др.

Представляется целесообразным опубликование нормативных правовых актов разной юридической силы в одном печатном органе субъекта Федерации. Концентрация всего нормативного материала в едином источнике официального опубликования не только позволит сократить расходы на издание актов, но и облегчит ознакомление с принятыми актами, обеспечит удобство пользования ими, их учет и систематизацию, а в конечном итоге будет способствовать эффективности правотворческой и правоприменительной деятельности в целом.

Учредителями единого печатного издания могли бы быть как один, так и несколько правотворческих органов (например, законодательный орган и глава исполнительной власти; законодательный орган и правительство субъекта Федерации и т. п.).

Подлежащий официальному опубликованию нормативный правовой акт должен содержать ряд обязательных атрибутов. К ним, в частности, следует отнести: наименование акта; подпись должностного лица, уполномоченного подписать акт; место и дату его подписания. Необходимо обеспечить аутентичность текста акта, направляемого для опубликования, тексту принятого акта. Данное требование особенно важно в отношении законодательных актов. В этой связи целесообразно предусмотреть специальную ответственность за подлинность текста принятого закона. Как вариант можно было бы рекомендовать возлагать такую ответственность на председателя законодательного органа или его заместителя.

В региональном законодательстве необходимы нормы, которые обеспечивали бы подписание и обнародование законов. Неполнота нормативного регулирования данной процедуры может породить нежелательную практику затягивания процесса введения законов в действие, что непосредственно влияет на эффективность их реализации. Следовало бы, в частности, закрепить положение о том, что должностное лицо, управомоченное подписывать законы (высшее должностное лицо субъекта Федерации), не вправе передавать это полномочие иным лицам. Передача полномочия другому должностному лицу возможна в случаях, прямо предусмотренных региональным законодательством. К таким случаям, как свидетельствует практика, можно отнести:

отсутствие должностного лица, управомоченного подписывать законы, в течение срока, установленного для подписания (временная нетрудоспособность, отпуск, командировка и т. п.);

досрочное прекращение полномочий должностного лица, управомоченного подписывать законы;

возвращение не подписанного должностным лицом закона в законодательный орган без мотивированного заключения о причинах его возврата.

С учетом практики решения вопроса о конкретной дате официального опубликования нормативного правового акта субъектами Федерации наиболее целесообразным следует признать правило, устанавливающее в качестве такой даты день, когда закон или иной нормативный правовой акт опубликован в официальном печатном издании. Если предусмотрена возможность опубликования нормативного правового акта в нескольких номерах официального издания, то датой опубликования надлежит считать день публикации его заключительной части.

Нуждается в законодательном закреплении положение о недопустимости официального опубликования законов и иных нормативных правовых актов не полностью (частично) либо в изложении. Желательно также предусмотреть в законодательстве возможность повторного официального опубликования нормативных правовых актов в полном объеме в случае, если в акты были внесены изменения или дополнения, значительно изменяющие их содержание и структуру.

Следует признать обоснованной практику опубликования нормативных правовых актов субъектов Федерации в массовых периодических изданиях. Это способствует оперативному доведению правовой информации до широких слоев населения. Представляется, однако, целесообразным, чтобы в средствах массовой информации публиковались не все, а лишь наиболее важные нормативные акты, требующие широкого обнародования. К ним в первую очередь следует отнести социально значимые законы: по вопросам, затрагивающим права, свободы и обязанности граждан, проживающих на территории субъекта Федерации, по вопросам бюджета, финансового регулирования и налоговой политики и т. п. В отношении же остальных нормативных правовых актов в печати при необходимости можно было бы публиковать короткое информационное сообщение.

Принимая во внимание, что отдельные нормативные правовые акты не подлежат опубликованию (акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну или носящие конфиденциальный характер), нельзя вместе с тем допускать необоснованное присвоение нормативным актам ограничительных грифов. К тому же необходимо учитывать, что присвоения ограничительного грифа иногда требует не весь акт, а лишь определенная его часть (статья, пункт, абзац). В этих случаях рекомендуется публиковать наименование акта, его реквизиты, а также положения, не содержащие сведения, составляющие государственную тайну или носящие конфиденциальный характер.

В законодательстве субъектов Федерации желательно предусмотреть специальные нормы, которые обеспечивали бы опубликование текста акта без искажений (ошибок). Наличие таких норм в региональном законодательстве позволит предотвратить негативные последствия, возникающие в правоприменительной практике как результат такого рода искажений. В частности, на главных редакторов средств массовой информации, обнародовавших соответствующий акт, рекомендуется возложить ответственность за идентичность текстов нормативных правовых актов подписанному оригиналу. О допущенных при официальном опубликовании нормативных актов ошибках и опечатках можно было бы давать официальное извещение в том же издании в течение определенного (установленного) срока со дня опубликования акта с указанием правильного прочтения. Возможен вариант, когда в этом случае дополнительно предусматривается приведение полного текста опубликованного нормативного акта в правильной редакции.

Возможно опубликование законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Федерации в неофициальных печатных изданиях. В этой связи целесообразно законодательно закрепить правило о том, что обязательным условием такой формы опубликования акта должна стать ссылка на источник его официального опубликования, а в ряде случаев - согласие правотворческого органа.

Опубликование акта в неофициальных печатных изданиях возможно, кроме того, по инициативе самих печатных органов, а также на условиях договора с органом государственной власти, принявшим акт.

А.И. Абрамова,

Т.Н. Рахманина,

ведущие научные сотрудники ИЗиСП, кандидаты юридических наук

"Журнал российского права", N 9, сентябрь 2001 г.