Соотношение частной охранной и детективной и правоохранительной деятельности (О.В. Солнышкова, "Журнал российского права", N 9, сентябрь 2001 г.)

Соотношение частной охранной и детективной
и правоохранительной деятельности

В связи с работой над проектом нового закона о частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации в литературе идет дискуссия о том, являются ли частные детективные и охранные структуры правоохранительными органами, а также о соотношении частной охранной и детективной и правоохранительной деятельности. Исходная посылка о правоохранительном или предпринимательском характере охранно-детективной деятельности ложится в основу создаваемой концепции закона.

В настоящее время в российском законодательстве действуют свыше 600 нормативных актов, содержащих термины "правоохранительная деятельность" и "правоохранительные органы". Несмотря на ясно выраженную волю законодателя, в научных кругах не достигнута общепризнанность используемой в правотворчестве терминологии. Идет активный процесс переосмысления правовой сущности этих терминов, налицо стремление наполнить их новым содержанием.

Сторонники правоохранительного характера частной детективной и охранной деятельности рассматривают ее субъекты как "негосударственные правоохранительные службы"*(1), "правоохранительный институт"*(2). По их мнению, "государство, по необходимости, должно частично делегировать свою правоохранительную функцию в сферу негосударственных структур, готовых заниматься правоохранительной деятельностью"*(3), из-за "неспособности государства и правоохранительных органов обеспечить безопасность коммерческой деятельности, личную безопасность граждан и др."*(4)

Обоснование правоохранительного подхода к охранно-детективному предпринимательству, как правило, сопровождается прагматическими выводами о необходимости расширения полномочий субъектов охранно-детективного предпринимательства. Правоохранительным характером частной охранной деятельности обосновывается необходимость равноправия ее субъектов и государственных органов в применении оружия*(5) и выведение этого "достаточно автономного вида правоохранительной деятельности" из-под "ведомственного влияния" МВД РФ*(6).

Выдвигаются идеи использования государственных ресурсов в интересах субъектов охранно-детективного предпринимательства. Тем, что охранно-сыскные организации "могут и должны рассматриваться как негосударственные правоохранительные службы"*(7), обосновывается необходимость бесплатного доступа "охранно-сыскных служб к массивам информационных центров органов внутренних дел". Уже произведенное финансирование органов внутренних дел через уплату налогов*(8) является вторым игнорирующим легальное понятие налога как безвозмездного платежа (п.1 ст.8 Налогового кодекса РФ) аргументом сторонников безвозмездной информатизации.

Предложено также обязать органы государственной власти и местного самоуправления оказывать "реальную помощь и поддержку частным детективным и охранным структурам на первоначальном этапе их создания и становления, особенно в решении организационных вопросов аренды помещений, льготного кредитования, кадровых проблем, информационного обеспечения частной детективной и охранной деятельности и т. п."*(9).

Эту позицию критикуют противники отнесения субъектов охранно-детективного предпринимательства к правоохранительным органам: "В некоторых изданиях, не только в учебных, но и претендующих на "нечто высоконаучное", среди правоохранительных органов упоминаются даже частные охранные фирмы..."*(10). Они рассматривают правоохранительную деятельность как вид государственной деятельности, "которая осуществляется с целью охраны права специально уполномоченными органами путем применения юридических мер воздействия в строгом соответствии с законом и при неуклонном соблюдении установленного им порядка"*(11).

Словарь административного права определяет понятие "правоохранительные органы" "как систему органов государственной власти, главной задачей которых является осуществление непосредственно при помощи специальных форм и методов функций правоохраны, обеспечение безопасности личности, общества, государства"*(12), а также относит к ним некоторые негосударственные органы и учреждения, но не частные детективные и охранные структуры.

Взгляды противников правоохранительного характера этого вида предпринимательской деятельности согласуются с теорией права, относящей правоохранительную деятельность к основным правовым формам реализации функций государства.

Одной из причин полярности научных взглядов является отсутствие дефинитивных норм, в обобщенном виде закрепляющих существенные признаки этих юридических понятий.

Разъяснение словосочетания "правоохранительные органы" происходит путем непосредственного указания Генеральной прокуратуры РФ, Министерства внутренних дел РФ, Федеральной службы безопасности РФ, Федеральной службы налоговой полиции РФ и Государственного таможенного комитета России.

Употребление в законодательстве специально-юридических терминов "правоохранительная деятельность" и "правоохранительные органы" характеризуется соблюдением единства терминологии, стабильностью, их смысл не изменяется с течением времени. Отсутствие определений терминов в нормативных актах говорит о рассмотрении этих терминов законодателем в качестве общепризнанных. Понятие "правоохранительные органы" соответствует требованию доступности, предъявляемому к юридической терминологии. Оно вошло в Конституцию Российской Федерации. Действующие нормативные акты не позволяют усмотреть в них намерение законодателя рассматривать частную детективную и охранную деятельность как правоохранительную.

Представляется, что воззрения сторонников признания частных детективных и охранных структур правоохранительными органами, а их деятельности - правоохранительной, отражают тенденцию, которую Ю. А. Тихомиров охарактеризовал как искусственную "приватизацию" функций государственных органов*(13).

Сторонники правоохранительного характера детективной и охранной деятельности не указывают ни цель ее классифицирования, ни то, решению каких теоретических и практических задач она должна способствовать. Тезис о правоохранительной сущности этого вида предпринимательства обоснован общностью задач, характера, форм и методов их деятельности, однако общность содержания деятельности частных охранно-детективных структур и правоохранительных органов условна и основана на больших допущениях. Очевидны отличительные признаки правоохранительных органов как органов исполнительной власти и признаки субъектов предпринимательства.

Детективные и охранные организации, в отличие от создаваемых по решению государства правоохранительных органов, могут быть учреждены или ликвидированы только при наличии свободного волеизъявления учредителей - физических и (или) юридических лиц. Невозможно существование правоохранительных органов и осуществление ими правоохранительной деятельности, являющейся функцией государства, в зависимости от желания учредителей создать предпринимательскую структуру для оказания услуг в охранной или детективной сфере или прекратить ее деятельность.

Исполнение государственной охранительной функции по обеспечению законности и общественной безопасности, охране общественного порядка, защите прав и свобод человека и гражданина, борьбе с преступностью является конституционной обязанностью государства и его органов. Анализ нормативной основы деятельности правоохранительных органов позволяет сделать вывод о том, что целью их деятельности является защита объекта правоохраны.

Исполнение правоохранительными органами возложенных на них обязанностей носит публично-правовой характер и обеспечивает охрану прав граждан, интересов общества и государства. "Специальная президентская комиссия США по изучению частной службы безопасности считает, что в основе различия между государственными правоохранительными органами и частной службой безопасности лежит источник финансирования: государственный или частный"*(14). Реализация задач правоохранительной деятельности обеспечивается бюджетным финансированием правоохранительной деятельности*(15).

Принципы диалектической логики требуют всесторонности рассмотрения объекта исследования. Однако приверженцы идеи правоохранительного характера частной детективной и охранной деятельности исключают из рассмотрения ее основную цель, ссылаясь на ее осуществление "в целях защиты законных прав и интересов своих клиентов"*(16). Деятельность частных детективных и охранных организаций и индивидуальных предпринимателей носит частноправовой характер. Отсутствие в Законе РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" прямого указания на то, что основной целью создания и деятельности частных охранных и детективных организаций является извлечение прибыли, обусловливает настоятельную потребность в определении базовых понятий в данной сфере.

В определении частной детективной и охранной деятельности реализован один из основных принципов гражданского права - принцип эквивалентности отношений. Законодатель в ст.1 Закона РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" выделил возмездность в качестве существенного признака частной детективной и охранной деятельности.

Основной целью деятельности частных детективных и охранных организаций и предпринимателей, в соответствии со ст.50 Гражданского кодекса РФ, является извлечение прибыли и распределение ее между участниками коммерческой организации. Но, даже если исключить из рассмотрения основную цель коммерческих организаций, факт осуществления субъектами детективной и охранной деятельности защиты только тех лиц, которые способны оплатить эти услуги, является серьезным доводом против того, чтобы считать частную детективную и охранную деятельность правоохранительной.

Квалифицирующим признаком правоохранительной деятельности является ее объективный, обязательный для государственных органов характер. Правоохранительные органы обязаны, в соответствии со своей компетенцией, осуществлять правоохранительную деятельность вне зависимости от обращения лиц, права которых нарушены. Так, в ст.10 Закона РФ "О милиции"*(17) отсутствует требование такого обращения в качестве условия исполнения милицией обязанностей по предотвращению и пресечению преступлений и административных правонарушений; выявлению и раскрытию преступлений.

В деятельности детективных и охранных структур реализуется принцип диспозитивности, в соответствии с которым "граждане и юридические лица по своему усмотрению осуществляют принадлежащие им гражданские права" (п.1 ст.9 ГК РФ). Для субъектов предпринимательства, в отличие от правоохранительных органов, не установлена обязанность по защите прав неопределенного круга лиц.

Легальным признаком этого вида предпринимательства являются договорные отношения между ее субъектом и заказчиком услуг. Только при наличии договора между клиентом и детективной или охранной организацией, индивидуальным предпринимателем возникают гражданско-правовые обязательства по охране прав конкретного клиента и только в объеме, предусмотренном договором. Организации и индивидуальные предприниматели своей волей и в своих интересах заключают договоры на оказание детективных и охранных услуг. Эта сфера предпринимательства не включена в перечень публичных видов деятельности, субъекты которой обязаны заключать публичный договор на ее осуществление по требованию каждого обратившегося лица (ст.426 ГК РФ).

Спорным представляется мнение о наделении частных детективов и охранников компетенцией в части осуществления функций внешневластного характера по применению мер административного пресечения от имени государства*(18). Должностные лица правоохранительных органов являются представителями государственной власти. Для решения законодательно определенных задач и в рамках установленной компетенции они наделены государственно-властными полномочиями и используют правовые средства, в частности меры правового принуждения. Так, ст.14 Закона РФ "О федеральных органах налоговой полиции" предусматривает, что "сотрудник налоговой полиции при исполнении служебных обязанностей является представителем государственной власти". Только государственные правоохранительные органы вправе применять к виновному лицу юридические санкции, профилактические и превентивные меры государственного принуждения (штрафные, карательные санкции), привлечь его к уголовной или административной ответственности.

Закон РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" содержит указание, что "на граждан, осуществляющих частную детективную и охранную деятельность, действие законов, закрепляющих правовой статус работников правоохранительных органов, не распространяется". В нем также установлены запреты детективам и охранникам "выдавать себя за сотрудников правоохранительных органов" (п. 2 ст.7 и ст.12) "осуществлять какие-либо оперативно-розыскные действия, отнесенные законом к исключительной компетенции органов дознания" (ст. 1). Цель этих нормативных положений состоит в предотвращении заблуждения у лиц, которые вступают в отношения с частными детективами и охранниками, относительно их правового статуса и обязательности выполнения требований.

Такой подход существует не только в российском законодательстве. В ФРГ частному охраннику вручают инструкцию, содержащую указание, что "охранник не имеет полномочий полицейского, т. к. он не является государственным служащим... и, следовательно, не может их иметь", а также требование заметных отличий формы служебного удостоверения охранника от удостоверения государственного образца*(19).

Важной организационной характеристикой является единство правоохранительных органов, имеющих общий предмет ведения и наделенных соответствующей компетенцией. Принцип единства установлен, например, п.1 ст.4 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"*(20) : "Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему органов". Свойство системности правоохранительных органов отмечено в Концепции национальной безопасности Российской Федерации*(21) .

Сторонники правоохранительного характера деятельности охранно-детективных структур полагают, что им присуще свойство системности*(22) . Однако в соответствии с основными началами гражданского законодательства, закрепленным п.1 ст.1 ГК РФ, все субъекты предпринимательства равны и независимы, ни одно лицо не вправе произвольно вмешиваться в их дела. Создание единой системы негосударственных правоохранительных органов противоречит сущности гражданско-правового метода регулирования отношений, участниками которых являются детективные и охранные организации, а также индивидуальные предприниматели.

Следующим аргументом, обосновывающим осуществление правоохранительной деятельности исключительно государственными органами, является отнесение п."л" ч.1 ст.72 Конституции РФ "кадров судебных и правоохранительных органов" к предметам совместного ведения (совместной деятельности и ответственности) Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В то же время детективные и охранные организации самостоятельно решают кадровые вопросы.

Рассмотрение правоохранительной деятельности и охранно-детективного предпринимательства выявляет больше различий в объекте и способах воздействия, чем общих черт. В Законе РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" достаточно последовательно произведено дифференцирование государственных правоохранительных органов и субъектов охранно-детективного предпринимательства.

Дискуссионным является предложение использовать понятия частной детективной и охранной правоохранительной деятельности в качестве сугубо теоретических. Так, А. П. Гуляев квалифицирует частную детективную и охранную деятельность как правоохранительную - "деятельность специально созданных или уполномоченных на то государственных органов и негосударственных организаций, направленную на защиту прав, свобод и законных интересов субъектов общественных отношений и осуществляемую в соответствии с законом". При этом автор уточняет номинальный, условный характер предложенного им определения. "Данное определение правоохранительной деятельности не имеет под собой какой-либо четкой юридической (правовой) основы, поэтому носит сугубо теоретический характер"*(23).

Возможна разработка формальной юридической конструкции, под признаки которой будет подпадать деятельность как государственных правоохранительных органов, так и частных детективных и охранных структур. Однако она должна служить не деструктивным, а оптимизирующим законодательное регулирование фактором. Скоординированность научного аппарата юриспруденции и законодательства строится на единстве терминологии, и необходимо крайне взвешенно подходить к ее изменению. Использование терминов без каких-либо оговорок в новом ненормативном значении неизбежно повлечет утрату свойств научных терминов, разрушение четкости понятийного аппарата, а также серьезные негативные последствия как для законодательства, так и для юридической практики.

Предложенные последователями правоохранительного характера охранно-детективного предпринимательства квалификационные признаки содержания деятельности не позволяют решать теоретические и практические проблемы публично-правового регулирования этой деятельности. Признание деятельности охранно-детективных структур правоохранительной неизбежно повлечет правовые последствия во многих отраслях права.

Так, потребуется изменить существующий подход к объекту преступления, предусмотренного ст.317 "Посягательство на жизнь сотрудника правоохранительного органа" УК РФ. Наделение частных детективов и охранников статусом сотрудников правоохранительных органов, в силу прямого указания Федерального закона "О порядке разрешения коллективных трудовых споров", предопределит решение вопроса об их праве на забастовку*(24), потребует обеспечить им "единые нормы социальной защиты", установленные для сотрудников правоохранительных органов, а также государственную защиту, предоставленную должностным лицам правоохранительных органов*(25), и т. п.

Проблема разграничения охранно-детективного предпринимательства и правоохранительной деятельности актуальна также для обеспечения четкого дифференцированного регулирования общественных отношений. Смешение этих двух правовых категорий приводит к выходу за допустимые пределы государственного регулирования и нарушению конституционных прав граждан. В частности, некоторые авторы рекомендуют предусмотреть в Законе РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" "обязанности частных детективов и охранников по предоставлению отчетов о своей работе органам внутренних дел"*(26).

Таким образом, от признания правоохранительного или предпринимательского характера охранно-детективной деятельности всецело зависит содержание законодательного регулирования частной детективной и охранной деятельности в новом законе об этом виде предпринимательства.

Окончательно проблема соотнесения частной детективной и охранной деятельности будет решена после вступления в силу Договора о порядке пребывания и взаимодействия сотрудников правоохранительных органов на территориях государств - участников Содружества Независимых Государств, подписанного Россией, Арменией, Грузией, Белоруссией, Казахстаном, Киргизией, Молдавией и Таджикистаном*(27). Им даны следующие определения: "правоохранительные органы - государственные органы, которые в соответствии с национальным законодательством Сторон обеспечивают безопасность государства, общества, граждан и ведут борьбу с преступностью"; "компетентные правоохранительные органы - государственные правоохранительные органы, которые в соответствии с национальным законодательством, международными договорами и настоящим Договором принимают решения о порядке пребывания и взаимодействия сотрудников правоохранительных органов на территориях Сторон" (ст.1).

Национальным планом Российской Федерации по реализации Межгосударственной программы совместных мер борьбы с преступностью на период с 2000 до 2003 года предусмотрено до первого полугодия 2002 года осуществить необходимые внутригосударственные процедуры*(28). После того как международный Договор станет частью правовой системы России, будет исключено отнесение частных охранных и детективных организаций к правоохранительным органам, а осуществляемой ими предпринимательской деятельности - к правоохранительной.

О.В. Солнышкова,

начальник юридического отдела Центра экологии и энергетики

водного транспорта (г. Нижний Новгород)

"Журнал российского права", N 9, сентябрь 2001 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Марущенко В. В. Проблемы становления негосударственной правоохранительной системы // Право. 1997. N 1. С.30-34.

*(2) Козлов В. И. Административно-правовое регулирование частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С.3.

*(3) Зульфургар-заде Т. Э. Правовые и организационные основы деятельности частных детективных и охранных структур по предупреждению преступлений: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С.21.

*(4) Ивaнoв П. В. Частная детективная и охранная деятельность (административно-правовой аспект): Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С.40.

*(5) См.: Осин В. В. Частные детективные и охранные предприятия: деятельность и пути ее совершенствования // Право и экономика. 1997. N 11-12. С.14-16.

*(6) См.: Закон о частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации: Комментарий / Отв. ред. А. Ю. Шумилов. М.: АВС, 1995. С.7.

*(7) Марущенко В. В. Указ. соч. С.30-34.

*(8) См.: Иванов П. В. Указ. соч. С.139.

*(9) Зульфургар-заде Т. Э. Указ. соч. С.137.

*(10) Гуценко К. Ф., Ковалев М. А. Правоохранительные органы/Под ред. К. Ф. Гуценко. М.: Зерцало, 2000. С.13.

*(11) Гуценко К. Ф., Ковалев М. А. Указ. соч. С.8.

*(12) Словарь административного права. Колл. авт. М., 1999. С.260.

*(13) См.: Тихомиров Ю. А. Публично-правовое регулирование: особенности, подвижность сфер и методов // Журнал российского права. 2001. N 5. С.5.

*(14) Там же. С.12.

*(15) См.: Федеральный закон от 15 августа 1996 года N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" (ред. 5 августа 2000 года) // СЗ РФ. 1996. N 34. Ст.4030.

*(16) См.: Закон РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации". Ст.1.

*(17) См.: Закон РФ от 18 апреля 1991 года N 1026-1 "О милиции" (ред. 29 декабря 2000 года.) // Ведомости РСФСР. 1991. N 16. Ст.503.

*(18) См.: Гусев Н. Н. Гражданско-правовое положение субъектов частной охранной деятельности: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1998. 194 с.

*(19) См.: Дашков Г. В., Кигас В. Н, Мелик-Дадаева И. А., Тюрина Л. П. Обеспечение законности в деятельности частных правоохранительных служб за рубежом. М., 1994. С.30.

*(20) Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 ноября 1996 года N 168-ФЗ (ред. 27 декабря 2000 года) // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст.4472.

*(21) См.: Указ Президента РФ от 17 декабря 1997 года N 1300 "Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации" (ред. 10 января 2000 года) // СЗ РФ. 1997. N 52. Ст.5909.

*(22) См.: Матвеев Т. Г. Организация деятельности негосударственной правоохранительной системы: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1998. 250 с.

*(23) Правоохранительные органы и организации России: компетенция и полномочия / Под ред. А. П. Гуляева. М., 1999. С.6.

*(24) Федеральный закон "О порядке разрешения коллективных трудовых споров" от 23 ноября 1995 года N 175-ФЗ, п.3 ст.17// СЗ РФ. 1995. N 48. Ст.4557.

*(25) См.: Федеральный закон от 20 апреля 1995 года N 45-ФЗ "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" (ред. 29 февраля 2000 года) // СЗ РФ. 1995. N 17. Ст.1455.

*(26) Козлов В. И. Указ. соч. С.21.

*(27) См.: Договор о порядке пребывания и взаимодействия сотрудников правоохранительных органов на территориях государств - участников Содружества Независимых Государств (подписан в г. Минске 4 июня 1999 года)//Содружество: Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. N 2 (32). С.27-33.

*(28) См.: Постановление Правительства РФ от 16 августа 2000 года N 600 "О Национальном плане Российской Федерации по реализации Межгосударственной программы совместных мер борьбы с преступностью на период с 2000 до 2003 года" (ред. 11 ноября 2000 года) // СЗ РФ. 2000. N 34. Ст.3479.