Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 11 февраля 2014 г. N Ф06-2526/13 по делу N А12-12437/2013

г. Казань

11 февраля 2014 г.

Дело N А12-12437/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 04 февраля 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 11 февраля 2014 года.

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Баширова Э.Г.,

судей Петрова А.Л., Мосунова С.В.,

при участии представителей:

администрации Волгограда - Стрелиной О.А., доверенность от 11.01.2012 N 05-ид/2,

Департамента жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса администрации Волгограда - Стрелиной О.А., доверенность от 09.01.2013 N 1,

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Волгоградской области

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 08.08.2013 (судья Сурков А.В.) и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.11.2013 (председательствующий судья Тимаев Ф.И., судьи Волкова Т.В., Никитин А.Ю.)

по делу N А12-12437/2013

по исковому заявлению Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Волгоградской области (ИНН 3445118595, ОГРН 1113460005251) к администрации Волгограда (ИНН 3444059139, ОГРН 1023403433822) о взыскании денежных средств, использованных не по целевому назначению, с участием третьих лиц - Контрольно-счётной палаты Волгоградской области, Департамента жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса администрации Волгограда, Министерства финансов Волгоградской области, государственной корпорации - Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства,

УСТАНОВИЛ:

Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Волгоградской области (далее - Министерство строительства и ЖКХ) обратилось в арбитражный суд с исковым заявлением о взыскании в пользу Волгоградской области с администрации Волгограда за счет казны муниципального образования неиспользованные по целевому назначению, предусмотренному соглашением от 12.08.2009 N 1 денежные средства в размере 4 897 000 рублей, по соглашению от 20.04.2010 N 60/10 денежные средства в размере 4 581 870 рублей.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора, суд первой инстанции привлек Контрольно-счетную палату Волгоградской области, Департамент жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса администрации Волгограда, Министерство финансов Волгоградской области, Государственную корпорацию - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 08.08.2013 по делу N А12-12437/2013 в иске отказано.

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.11.2013 решение суда первой инстанции оставлено без изменения, апелляционная жалоба Министерства строительства и ЖКХ - без удовлетворения.

В кассационной жалобе Министерство строительства и ЖКХ просит отменить состоявшиеся судебные акты. Считает, что оплаченные за счет целевых средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (далее - Фонд) работы в жилых домах г. Волгограда по прокладке нового трубопровода, установке автоматизированной системы противодымной защиты и трех светильников внутриквартального освещения являются нецелевым расходованием средств Фонда в силу части 3 статьи 15 Федерального закона от 21.07.2007 N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" (далее - Федеральный закон от 21.07.2007 N 185-ФЗ), что установлено контрольно-финансовым органом Волгоградской области в ходе проверок, результат которых не был обжалован и не признан недействительным. Суд неправомерно применил утвержденные генеральным директором Фонда 17.09.2008 Методические рекомендации по формированию состава работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, финансируемых за счет средств, предусмотренных федеральным законом. Министерство строительства и ЖКХ является распорядителем средств Фонда, перечисленных в областной бюджет. Считает, что суд первой инстанции, придя к выводу о неподведомственности спора арбитражному суду, не принял в соответствии со статьей 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации определения о прекращении производства по делу, чем нарушено право истца на обращение с аналогичными требованиями в иной суд с соблюдением правил подведомственности спора.

В суд поступил отзыв на кассационную жалобу от Контрольно-счетной палаты Волгоградской области, в котором третье лицо поддерживает доводы истца о нецелевом расходовании денежных средств Фонда по оплате монтажа трубопровода, установки светильников и установке автоматизированной системы противодымной защиты, и просит отменить обжалованные судебные акты.

В суд также поступил отзыв, в котором администрация Волгограда просит отказать в удовлетворении кассационной жалобы.

В судебном заседании представитель администрации Волгограда и Департамента жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса администрации Волгограда просит отказать в удовлетворении кассационной жалобы. Считает, что выделенные средства Фонда были израсходованы целевым образом, что подтверждено письмом Фонда, применены меры бюджетного реагирования в виде приостановления межбюджетного финансирования, в результате которых городской бюджет уже лишился истребованной суммы.

Иные участвующие в деле лица, извещенные о времени и месте судебного разбирательства в соответствии со статьями 121-123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в судебное заседание не явились.

Проверив законность обжалованных решения и постановления, правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обсудив доводы кассационной жалобы, отзывов ответчика и третьего лица, судебная коллегия пришла к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Суд первой инстанции установил, что в соответствии со статьей 15 Федерального закона от 21.07.2007 N 185-ФЗ постановлением администрации Волгоградской области от 30.03.2009 N 75-п утверждена областная адресная программа "Капитальный ремонт многоквартирных домов на территории Волгоградской области с использованием средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства в 2009 году", постановлением администрации Волгоградской области от 29.03.2010 N 80-п утверждена областная адресная программа "Капитальный ремонт многоквартирных домов на территории Волгоградской области с использованием средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства в 2010 году".

Во исполнение адресных программ государственным заказчиком - Комитетом по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству администрации Волгоградской области 12.05.2009 и 20.04.2010 были заключены соглашения N 1 и 60/10 с муниципальным образованием городским округом город-герой Волгоград в лице главы Волгограда и Департамента жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса (как главного распорядителя средств), регулирующие порядок взаимодействия сторон при реализации Федерального закона от 21.07.2007 N 185-ФЗ, областной адресной программы при предоставлении муниципальному образованию финансовой поддержки за счет средств Фонда и областного бюджета.

Во исполнение данных соглашений муниципальному образованию межбюджетными трансфертами перечислено 550 266 900 рублей за счет средств Фонда и 4 526 100 - из областного бюджета (по соглашению от 12.05.2009 N 1), 664 387 100 рублей за счет средств Фонда и 5 464 656 рублей из областного бюджета.

Комитет бюджетно-финансовой политики и казначейства администрации Волгоградской области по результатам проведенной в 2011 году проверки пришел к выводу о нецелевом использовании муниципальным образованием выделенных средств Фонда и областного бюджета на общую сумму 4 897 000 рублей. Контрольно-счетная палата по результатам проверки также пришла к выводу о нецелевом использовании муниципальным образованием 4 581 870 рублей.

По результатам проверок приказом Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства администрации Волгоградской области от 17.08.2011 с 17.08.2011 приостановлено (сокращено) предоставление субсидий на обеспечение сбалансированности местного бюджета муниципального образования городского округа город-герой Волгоград на 4 897 000 рублей. Приказом Министерства финансов Волгоградской области от 15.01.2013 N 9 также приостановлено предоставление субсидий данному муниципальному образованию на обеспечение сбалансированности местных бюджетов с 15.01.2013 на сумму 4 581 870 рублей.

Как следует из представления Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства администрации Волгоградской области от 17.08.2011 (т. 1 л. д. 28) нецелевое расходование средств выразилось во включении в локально-сметный расчет на капитальный ремонт жилого дома N 41б по ул. Ленина в г. Волгограде расходов по монтажу автоматической пожарной сигнализации и системы оповещения людей о пожаре на общую сумму 2988,5 тыс. рублей и по монтажу пожарного водопровода на сумму 449,5 тыс. рублей (в том числе за счет средств Фонда - 3017,8 тыс. рублей, средств областного бюджета - 24,8 тыс. рублей, средств муниципального образования - 223,4 тыс. рублей, средств собственников помещений - 172 тыс. рублей). В сметный расчет на капитальный ремонт многоквартирного дома N 56 по ул. Ленина также включены расходы по монтажу автоматической пожарной сигнализации и системы оповещения людей о пожаре на общую сумму 1717, 3 тыс. рублей (средства Фонда - 1507,5 тыс. рублей, средства областного бюджета - 12,4 тыс. рублей, средства муниципального образования - 111,6 тыс. рублей, средства собственников помещений - 85,8 тыс. рублей). В локально-сметный расчет на капитальный ремонт жилого дома N 140а по ул. Кирова включены затраты на монтаж домофонов на общую сумму 378 тыс. рублей (за счет средств Фонда - 331,8 тыс. рублей, областного бюджета - 2,7 тыс. рублей, муниципального бюджета - 24,6 тыс. рублей, средств собственников - 18,9 тыс. рублей). Общая сумма израсходованных нецелевым образом средств Фонда и областного бюджета определена в 4 897 тыс. рублей.

Из постановления коллегии Контрольно-счетной палаты Волгоградской области от 28.09.2012 и утвержденного коллегией отчета о результатах проверки эффективности и целевого использования бюджетных средств (т. 1 л.д. 35-63) следует, что контрольный орган пришел к выводу о нецелевом использовании муниципальным образованием 5611, 72 тыс. рублей, в том числе в связи с выполнением непредусмотренных заданием на проектирование работ по прокладке нового трубопровода канализации в жилом доме N 20 по ул. Саушинской (стоимость 4,72 тыс. рублей), выполнением работ по монтажу автоматизированных систем противодымной защиты в домах N 9 и 15 по ул. 8 Воздушной Армии (стоимость 5182 тыс. рублей), установке трех светильников внутриквартального освещения в доме N 134 по ул. Кирова (стоимость работ 38,2 тыс. рублей).

Основанием для признания нецелевым расхода денежных средств по указанным работам контрольные органы указали пункт 3 статьи 15 Федерального закона от 21.07.2007 N 185-ФЗ, предусматривающей, с учетом пункта 5 той же статьи возможность расходования средств Фонда, средств долевого финансирования за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и (или) средств местных бюджетов, средств товариществ собственников жилья, жилищных, жилищно-строительных кооперативов или иных специализированных потребительских кооперативов либо собственников помещений в многоквартирных домах в пределах минимального объема, установленного частью 2 статьи 18 и пунктом 2 части 6 статьи 20 Федерального закона от 21.07.2007 N 185-ФЗ, только на проведение работ по ремонту внутридомовых инженерных систем электро-, тепло-, газо-, водоснабжения, водоотведения, в том числе с установкой приборов учета потребления ресурсов и узлов управления (тепловой энергии, горячей и холодной воды, электрической энергии, газа), ремонту или замене лифтового оборудования, признанного непригодным для эксплуатации, лифтовых шахт, крыш, подвальных помещений, относящихся к общему имуществу в многоквартирных домах, утеплению и ремонту фасадов.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что спор возник из бюджетных отношений, регулирующих отношения по предоставлению межбюджетных трансфертов (дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений), хотя в основание иска о взыскании денежных средств с муниципального образования истец положил нормы гражданского законодательства (статьи 309 и 310 Гражданского кодекса Российской Федерации). Суд пришел к выводу о том, что возникшие между сторонами бюджетные (публично-правовые) отношения не охватываются содержанием предпринимательской или иной экономической деятельности, споры из которых подведомственны арбитражным судам в силу статей 29, 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, однако не нашел оснований для прекращения производства по делу, указав на отсутствие изменений заявленного основания иска, и отказал в удовлетворении заявленных исковых требований.

Суд апелляционной инстанции указал на ошибочность выводов суда первой инстанции о неподведомственности возникшего спора арбитражному суду, указав, что требования истца основаны на соглашениях от 12.08.2009 и от 20.04.2010, носящих гражданско-правовой характер, спор вытекает из экономической деятельности.

Однако суд не нашел оснований для отмены решения суда первой инстанции об отказе в иске, придя к выводу о том, что выполнение работ по установке светильников на наружной стороне дома, монтажу трубопровода для отвода конденсирующей влаги из подвала дома, по установке и ремонту автоматизированной системы противодымной защиты, как части общедомовой системы электроснабжения, относятся к работам по ремонту и содержанию общего имущества собственников помещений многоквартирного жилого дома, их выполнение предусмотрено областными адресными программами в соответствии счастью 3 статьи 15 Федерального закона от 21.07.2007 N 185-ФЗ.

Суд также указал на отсутствие доказательств оплаты управляющими компаниями работ, выполнение которых положено истцом в основание иска о взыскании нецелевым образом использованных денежных средств с муниципального образования. Суд указал на сокращение предоставления субсидий муниципальному образованию по основаниям нецелевого использования денежных средств. Суд не нашел оснований для применения последствий истечения срока исковой давности, о применении которых было заявлено ответчиком, указав, что истец узнал о фактах нецелевого использования денежных средств из проверки, проведенной контрольным органом в 2011 году, а обратился в суд с иском 23.05.2013.

Вывод суда апелляционной инстанции об отсутствии оснований для квалификации расходов по установке светильников на наружной стороне дома, монтажу трубопровода для отвода конденсирующей влаги из подвала дома, по установке и ремонту автоматизированной системы противодымной защиты, как части общедомовой системы электроснабжения, как нецелевого использования денежных средств, предоставляемых во исполнение областных адресных программ по капитальному ремонту многоквартирных домов в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2007 N 185-ФЗ, судебная коллегия считает ошибочным. С учетом частей 3 и 5 статьи 15 данного закона финансированию за счет средств Фонда, средств долевого финансирования за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и (или) средств местных бюджетов, средств товариществ собственников жилья, жилищных, жилищно-строительных кооперативов или иных специализированных потребительских кооперативов либо собственников помещений в многоквартирных домах подлежат только работы, непосредственно указанные в части 3 статьи 15 закона, работы, связанные с ремонтом и содержанием иного общего имущества собственников помещений дома оплачиваются за их счет. Вместе с тем суд апелляционной инстанции правомерно указал, что для взыскания денежных средств, израсходованных нецелевым образом, недостаточно установления факта указания на такие работы в сметной документации, необходимо установление факта оплаты выполненных работ за счет целевых бюджетных средств.

Предметом спора является взыскание с муниципального образования предоставленных ему из областного бюджета целевых межбюджетных трансфертов в пользу субъекта Федерации, по основаниям нецелевого использования выделенных средств.

Таким образом, спор возник не между Министерством строительства и ЖКХ и администрацией Волгограда, а между публично-правовыми образованиями - Волгоградской областью и муниципальным образованием - городским округом город-герой Волгоград, данные публично-правовые образования и являются истцом и ответчиком в деле. Предметом спора является взыскание предоставленных муниципальному образованию субъектом Российской Федерации бюджетных средств (в том числе и средств Фонда), в связи с их нецелевым использованием. Однако, как правомерно указали суды первой и апелляционной инстанций, в основание иска положены обстоятельства, связанные с ненадлежащим исполнением ответчиком заключенных с истцом соглашений от 12.08.2009 N 1 и от 20.04.2010N 60/10, правовым основанием иска указаны статьи 309 и 310 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суд разрешает экономические споры с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в случаях, предусмотренных Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и иными федеральными законами.

Если спор возник из административных и иных публичных правоотношений, он подведомственен арбитражному суду при оспаривании затрагивающих интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности нормативных (если федеральным законом спор отнесен к компетенции арбитражного суда) и ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц; об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда, о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания, и из других дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (статья 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Предметом спора, как указано выше, является взыскание с муниципального образования в пользу субъекта Федерации бюджетных денежных средств, использованных не по целевому назначению. Установление факта нецелевого использования денежных средств в соответствии с действовавшей на момент подачи иска статьей 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации являлось основанием для применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, в частности, для списания суммы предоставленных субсидий, межбюджетных субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, использованных не по целевому назначению их получателями (пункт 1 статьи 284 Бюджетного Кодекса Российской Федерации). Взыскание использованных не по целевому назначению бюджетных средств, как санкции за нарушение бюджетного законодательства в судебном порядке было бы возможно, если бы федеральным законодательством не был установлен иной порядок взыскания такой санкции (пункт 4 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации). Пунктом 1 ранее действовавшей статьи 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации, равно как и действующими статьями 306.2 и 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен бесспорный (внесудебный) порядок применения данной санкции. Следовательно, спор о взыскании с муниципального образования городской округ город-герой Волгоград в пользу Волгоградской области нецелевым образом израсходованных бюджетных средств, как меры принуждения (санкции) за нарушение бюджетного законодательства, арбитражному суду не подведомственен, суд вправе только рассматривать жалобы на применение указанных мер принуждения (пункт 2 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Однако денежные средства, использованные не по целевому назначению, могут быть взысканы со стороны гражданско-правового обязательства в качестве санкции за ненадлежащее исполнение договора (статья 330 Гражданского кодекса Российской Федерации). Споры из гражданско-правовых отношений между публично-правовыми образованиями подведомственны арбитражному суду в силу статьи 28 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с учетом статьи 24 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой Российская Федерация, субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.

Как установили суды первой и апелляционной инстанций, отношения между сторонами по вопросам взаимодействия сторон при реализации Федерального закона от 21.07.2007 N 185-ФЗ, областной адресной программы при предоставлении муниципальному образованию финансовой поддержки за счет средств Фонда и областного бюджета, урегулированы заключенными Комитетом по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству администрации Волгоградской области с муниципальным образованием городским округом город-герой Волгоград в лице главы Волгограда и Департамента жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса соглашениями от 12.05.2009 и 2004.2010 N 1 и 60/10 соответственно.

Именно ненадлежащее исполнение данных соглашений, как правомерно указали суды первой и апелляционной инстанций, и было положено истцом в основание иска, в связи с чем рассмотрение спора подведомственно арбитражному суду в силу статьи 28 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Однако для удовлетворения иска о взыскании с ответчика в силу гражданско-правового обязательства суммы нецелевым образом израсходованных денежных средств необходимо установить факт согласования сторонами возможности применения данной санкции в рамках заключенных соглашений. Такая санкция за неисполнение возложенных на ответчика обязательств по контролю за целевым использованием предоставленных бюджетных средств соглашениями не предусмотрена. Статьи 309 и 310 Гражданского кодекса Российской Федерации, указанные истцом в качестве правового основания иска, регулируют вопросы исполнения гражданско-правовых обязательств и недопустимость одностороннего отказа от исполнения обязательств и одностороннего изменения условий обязательств. Установленными статьей 393 Гражданского кодекса Российской Федерации последствиями неисполнения либо ненадлежащего исполнения гражданско-правового обязательства является обязанность должника возместить убытки. В силу статьи 330 Гражданского кодекса Российской Федерации законом либо договором может быть установлена денежная сумма, которую должник обязан уплатить кредитору при неисполнении либо ненадлежащем исполнении им гражданско-правового обязательства. Соглашениями от 12.05.2009 и 2004.2010 N 1 и 60/10 соответственно уплата неустойки за неисполнение либо ненадлежащее исполнение получателем межбюджетного трансферта обязательств по контролю за целевым использованием полученных бюджетных средств не предусмотрена. Взыскание арбитражным судом такой санкции, являющейся мерой бюджетного принуждения, а не мерой гражданско-правовой ответственности, по основаниям, предусмотренным бюджетным законодательством, как указано выше, также не предусмотрено действующим законодательством.

В связи с вышеизложенным суд кассационной инстанции не находит предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены состоявшихся судебных актов.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 08.08.2013 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.11.2013 по делу N А12-12437/2013 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Э.Г. Баширов

Судьи

А.Л. Петров С.В. Мосунов