Законность как принцип механизма
правового регулирования экономики
При исследовании проблем законности, соотношения права и экономики важное значение имеет изучение механизма правового регулирования экономики.
В отечественной и зарубежной юридической литературе исследованию механизма правового регулирования в целом всегда уделялось значительное внимание. Особый интерес к этой проблеме объясняется сегодня необходимостью повышения организующей, творческой роли права в жизни общества, необходимостью исследования проблемы его воздействия на экономические отношения, на сознание и поведение людей.
В последнее время в теории государства и права появился ряд направлений, исследующих новые возможности права. Развитие теории права выдвинуло в традиционных областях правового регулирования новые актуальные задачи. Сравнительно долго в центре внимания общей теории государства и права были по преимуществу правовые нормы, их социальная сущность, структура, классификация и система, объективизация в юридических нормативных актах, реализация норм в правоотношениях, законодательная техника и т.д. Слабо разрабатывались такие вопросы, как механизм социального действия права, его место в системе регуляторов социальных и экономических процессов, социально-психологические аспекты правового регулирования.
Право служит важным средством регулирования взаимоотношений индивидов, социальных групп, всего общества в целом, в нем закрепляются права и свободы личности, оно само выступает как социальная ценность. Основное назначение права - организовать отношения граждан, их поведение, учитывая индивидуальные потребности, направить действия членов общества в целях реализации интересов как личности, так и общества.
Задачи социального, в первую очередь государственного, управления не могут быть решены без анализа специфического воздействия на общественные отношения - правового регулирования. В немалой степени этому способствует системный анализ государственно-правовых явлений, который с успехом применяется в области права.
Исследование механизма правового регулирования требует уточнения понятий "регулирование" и "воздействие", так как в юридической литературе справедливо обращается внимание на неравнозначность этих категорий.
Следует отметить, что в юридической литературе одни исследователи включают в правовое регулирование все виды воздействия права на сознание и поведение людей, другие выводят за его пределы идеологию, воспитание.
Первые под правовым регулированием понимают правовое воздействие, т.е. совокупность различных видов и форм влияния права на общественные отношения, поведение и сознание людей. На наш взгляд, можно согласиться с мнением вторых, которые считают, что правовое регулирование - это воздействие права на общественные отношения при помощи системы специальных юридических средств, ибо не каждая правовая категория непосредственно регулирует общественные отношения, но можно с уверенностью сказать, что любая из них не может не оказывать на данный институт общего воздействия. Этот вывод важен не только в теоретическом, но и в практическом плане, ибо такой подход позволяет точно определить место и функциональную роль того или иного элемента в системе правовой надстройки общества и использовать его по назначению с наибольшей пользой*(1).
Правовое воздействие - это результативное, нормативно-организационное влияние на общественные отношения как специальной системы собственно правовых средств (норм права, правоотношений, актов реализации и применения), так и иных правовых явлений (правосознания, правовой культуры, правовых принципов, правотворческого процесса).
Для того чтобы понять механизм правового воздействия как систему, необходимо рассматривать каждый из его элементов, исследовать его структуру, выделить то главное, что находится в механизме, вычленить, образно говоря, его "мотор", ядро.
Проводимое разграничение между воздействием и регулированием, следовательно, позволяет выяснить место и роль каждого элемента правового регулирования в общей системе механизма правового воздействия, определить связи и воздействие между этими элементами.
Юридические нормы - это база правового регулирования, то, с чего начинается правовое воздействие. Процесс правообразования оказывает идеологическое воздействие на жизнь общества. Не только информация о подготавливаемых законопроектах, но даже факт назревшей потребности правового регулирования, изменения в правосознании ориентирует граждан на определенный образ поведения.
Под правовым регулированием общественных отношений автор статьи понимает лишь одну из форм воздействия права на общественные отношения - воздействие при помощи специфически правовых средств: норм права, правоотношений, актов реализации.
По мнению Н.И. Матузова, механизм правового регулирования в узком смысле слова включает только то, без чего невозможно регулирование общественных отношений, а именно жесткое и властное их нормирование государством, законом. В широком смысле слова механизм правового регулирования охватывает всю совокупность правовых явлений, действующих в обществе и оказывающих то или иное влияние на сознание и поведение субъектов права (механизм юридической надстройки). Следовательно, Н.И. Матузов под механизмом правового регулирования в узком смысле понимает собственно механизм правового регулирования, в широком смысле - механизм правового воздействия. Сам термин "регулирование" можно с полным основанием отнести лишь к праву как системе норм и к некоторым другим специфическим правовым средствам (правоотношениям, актам реализации норм права), а термин "воздействие" - как к перечисленным выше, так и ко всем другим правовым явлениям и категориям.
Регулирование общественных отношений всегда тождественно принуждению, жесткому и властному предписанию. Правовая норма представляет собой модель отношений, в которой общественные интересы сочетаются с интересами членов общества. Причем право широко использует такие средства воздействия на поведение людей, как стимулирование, поощрение, предоставление прав и др. О подобном регулировании вряд ли можно говорить как о "жестком и властном", поскольку правовая норма ("модель поведения") не всегда тождественна приказу. Жесткое и властное нормирование поведения людей закреплено в большей степени в правоохранительных нормах и правоотношениях, возникающих в результате правонарушений, но этим правовое регулирование, конечно же, не исчерпывается.
В правовой науке существует и более широкое понимание механизма действия норм права - как всей совокупности взаимосвязанных элементов и процессов влияния правовой реальности на общественные отношения, на поведение людей и деятельность их организаций. В этом случае внимание концентрируется на изучении закономерностей социальной активности людей в правовой сфере, социально-психологических факторов действия права в обществе.
Правовое воздействие на общественные отношения не может быть безграничным, ибо право не может быть выше, чем экономический строй и обусловленное им культурное развитие общества, а воздействовать правом можно лишь в той мере, в какой действия людей подвластны их сознанию.
Идею механизма воздействия права на общественную жизнь выдвинул Н.Г. Александров. Он определил основные звенья правового воздействия на условия общественной жизни и те правовые категории, которые фиксируют внутренние взаимосвязи и работу данного механизма. Специфическими чертами, формами воздействия права как системы норм на общественные отношения он считал установление: 1) запретов на совершение определенных действий; 2) правоспособности или правового статуса граждан и юридических лиц; 3) компетенции органов государственной власти, управления, правосудия; 4) правовой взаимосвязи между участниками общественных отношений. В соответствии с данными формами правового воздействия выделялись и их проявления: а) правовые запреты; б) правоспособность или правовой статус; в) правовая компетенция; г) правовые отношения.
Механизм правового регулирования выражает деятельную сторону процесса перевода нормативности права в упорядоченность общественных отношений. При этом правовое регулирование представляет собой длящийся процесс, который распадается на стадии, на каждой из которых работают особые юридические средства, в совокупности составляющие механизм правового регулирования.
Правовое регулирование включает следующие стадии:
1) издание нормы права и ее общее воздействие (регламентация общественных отношений);
2) возникновение субъективных прав и субъективных юридических обязанностей;
3) реализация субъективных прав и субъективных юридических обязанностей, воплощение их в конкретном, фактическом поведении участников общественного отношения;
4) применение права. Для реализации норм права в фактическом поведении субъектов необходимо издание актов применения права. Это факультативная стадия правового регулирования, которая может существовать между 1-й и 2-й или между 2-й и 3-й стадиями.
В соответствии с вышеуказанными стадиями выделяются четыре основных элемента его механизма; а) норма права; б) правоотношение; в) акты реализации прав и обязанностей; г) акты применения права.
Норма права - это исходная юридическая база для правового регулирования, так как в ней заложена модель нужного поведения, сформулированная в ее диспозиции. От вида нормы права (запрещающая, управомочивающая, обязывающая, рекомендательная) зависит характер поведения субъектов права.
Правоотношение является главным средством, которое позволяет определить, кто и как будет выполнять требования нормы права. В нем общая модель поведения конкретизируется применительно к субъектам права, фиксируются их субъективные права и субъективные юридические обязанности.
Акты реализации прав и обязанностей - это фактическое поведение субъектов права. Здесь действие механизма правового регулирования заканчивается, так как обеспечивается то фактическое, реальное поведение субъектов, тот результат, на который была направлена воля законодателя.
Акты применения права представляют собой властные веления компетентных органов, которые обеспечивают возникновение правоотношений, проводят требования норм права в жизнь, гарантируют осуществление прав и обязанностей и т.д.
В зависимости от того, какие элементы механизма правового регулирования последовательно используются, можно говорить о простом и сложном процессе регулирования.
Простое регулирование - это процесс, в котором используется один нормативный акт, индивидуализацию же прав и обязанностей осуществляют сами субъекты права, к которым этот акт обращен.
Сложное регулирование - это процесс, в котором используются два акта государственно-властного характера, одним из которых является нормативный акт, а другим - акт применения нормы права.
Независимо от того, каков процесс правового регулирования - простой или сложный, цель у него всегда одна: упростить определенным образом общественные отношения, содействовать их развитию, так как непосредственным результатом правового регулирования является правомерное поведение граждан.
Процесс реализации права осуществляется определенными методами и способами.
Метод правового регулирования - это совокупность способов правового воздействия на общественные отношения в зависимости от их характера.
Различают авторитарный метод (субординация, подчинение), т.е. централизованное регулирование "сверху донизу" на властно-императивных началах (используется в административном, уголовном, уголовно-исполнительном праве и т.д.) и автономный метод (координация, равноправие) - децентрализованное регулирование, при котором участники общественных отношений выступают как равноправные стороны (применяется в гражданском, семейном праве). Метод правового регулирования - это приемы регулирования общественных отношений. Они зависят от особенностей правовых норм:
а) запрещение - возложение обязанности воздержаться от совершения действий (запрещающие нормы);
б) дозволение - предоставление права на активные действия (управомочивающие нормы);
в) обязывание - возложение обязанности по активному поведению - что-то сделать, передать, уплатить (обязывающие нормы);
г) рекомендование (совет).
Тип правового регулирования представляет собой общую направленность воздействия на общественные отношения, которая зависит от того, что лежит в основе регулирования - дозволение или запрет.
В основе общедозволительного типа регулирования лежит общее дозволение, по принципу "дозволено все, кроме...", а значит, субъекты вправе совершать любые действия, не попавшие в разряд запрещенных (в гражданском праве можно совершать любые действия, за исключением тех, которые противоречат закону).
В основе разрешительного типа регулирования лежит общий запрет; он строится по принципу "запрещено все, кроме...", а значит, субъекты права могут совершать только те действия, которые разрешены в нормах права; причем в большинстве случаев для этого нужно компетентное решение государственного органа.
Дозволение, запрет и обязывание - наиболее глубокий слой механизма правового регулирования. В ходе реализации права они как бы проникают во все звенья юридических норм, в правоотношения, акты реализации, во многом определяя их черты и особенности.
В сочетании способов регулирования проявляются особенности специально-юридических функций права: регулятивной, охранительной и др. Правопорядок - это необходимое и весьма четкое отражение процесса воздействия функций права на общественные отношения. По его состоянию законодатель может судить и о состоянии законности в обществе, и о том, насколько реализуются субъектами права правовые предписания.
Право, законность, правопорядок - важнейшие составные правовой основы государственной и общественной жизни. Правопорядок не является единственной стратегической целью, ради которой создается само право и действует весь механизм правового регулирования. Задача законодателя шире. Она состоит в том, чтобы с помощью права изменить, развить, укрепить либо вытеснить те или иные общественные отношения, т.е. установить порядок, угодный или определенным социальным слоям, или всему обществу. Значит, конечной целью правового регулирования должно быть создание общественных отношений и порядка. Но общественные отношения складываются как общий результат человеческой деятельности в данных исторических условиях.
Правовое регулирование обусловлено не только материальными условиями жизни общества, но и субъективными аспектами. Даже при самом общем освещении психологического механизма можно отчетливо проследить, как по-разному "работают" в сфере психики людей, с одной стороны, позитивное обязывание, а с другой - дозволение и запреты. Например, позитивное обязывание, опосредующее охранительную функцию права, направлено на то, чтобы сформировать побудительные мотивы поведения и обеспечить их действие.
Принцип законности является общим правовым основанием механизма правового регулирования. Этот принцип понимается прежде всего как требование государства неукоснительно исполнять устанавливаемые им законы и иные нормативные правовые акты. Согласно ч.2 ст.15 Конституции РФ, органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы.
Таким образом, Конституция предписывает соблюдать законы и ничего не говорит о подзаконных нормативных актах и правоприменительных актах. Можно ли из этого положения делать вывод о том, что требование законности не распространяется на нормативные правовые акты Президента РФ и органов исполнительной власти?
Отдельные авторы на этот вопрос дают положительный ответ и полагают, что законность есть исполнение закона, и только закона. Понимание законности как исполнения всех нормативных правовых актов, всех правовых норм, установленных или санкционированных государством, по их мнению, принижало бы значение закона в системе нормативных правовых актов. Закон низводился бы до уровня подзаконного акта.
Такое понимание законности проблематично.
Все элементы правового регулирования, обладающие свойством общеобязательности, подлежат неукоснительному исполнению в фактической деятельности, на уровне конкретных отношений. Следовательно, нормативно-правовую базу законности составляют не только законы, а вся совокупность действующих в обществе норм права и основанных на них правоприменительных актов. Иначе оказывалось бы, что правоприменительные акты можно не исполнять, а меры государственного принуждения к их нарушителям можно игнорировать, считая их голым произволом, нарушением Конституции.
Однако Конституция не ограничивает законность исполнением законов. Буквальное толкование в данном случае искажает смысл Конституции. Термин "закон" применен в широком смысле слова - как вся совокупность нормативно-правовых актов. Иначе это положение вступало бы в противоречие с нормами Конституции, наделяющими Президента РФ и Правительство РФ правом издавать правовые акты, обязательные для исполнения на всей территории России.
Законность как всеобщее требование неукоснительного соблюдения и исполнения действующего права последовательно распространяется на все сферы правовой деятельности государства и членов гражданского общества и образует особый общественно-политический режим. Содержание режима применительно к отдельным сферам правовой деятельности можно охарактеризовать следующим образом:
- законность - важнейший принцип правотворческой деятельности государственных органов. Ее последовательное проведение означает, что законодательные органы принимают нормативные правовые акты в пределах своей компетенции, с осуществлением установленных законом или иным нормативным правовым актом правотворческих процедур и в установленной форме. Принимаемые нормативные правовые акты последовательно согласуются с Конституцией РФ и федеральными законами;
- на стадии правоприменения, реализации норм права принцип законности означает строгое следование государственных органов и должностных лиц действующим законам, иным нормативным правовым актам, которыми закреплена их компетенция, порядок разрешения дел и пересмотра актов применения права, вступивших в законную силу;
- в сфере государственного принуждения законность означает активную деятельность органов государства и должностных лиц по решительному пресечению любых нарушений закона, от кого бы они ни исходили, и восстановлению нарушенных прав и свобод граждан, иных лиц, а также принятие иных мер, способствующих реализации норм права в конкретных правоотношениях. Правоохранительная деятельность включает в себя правоприменение, осуществляемое в соответствии с вышеизложенными требованиями законности;
- в сфере реализации права гражданами и их коллективными образованиями законность проявляется в неукоснительном следовании членов гражданского общества действующему праву. Это следование проявляется в их действиях и поступках, осуществляемых в пределах предоставленных правомочий либо обеспечивающих надлежащее исполнение обязанностей, предусмотренных законом, иными нормативными правовыми актами либо договором.
Таким образом, всеобщий принцип законности в отдельных сферах правовой деятельности общества и государства конкретизируется различным образом, с учетом специфики правового статуса субъектов права. Между тем многообразие форм проявления всеобщего в отдельном не должно вести к утрате основного свойства законности - единообразного понимания и применения всеми государственными органами и должностными лицами федеральных законов и иных нормативных правовых актов на всей территории России, а нормативных правовых актов субъектов Федерации - на территории этого субъекта.
Федеральные законы и принимаемые в их развитие нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти принимаются по вопросам, отнесенным к ведению Федерации или совместному с ее субъектами ведению, которые нуждаются в единообразном решении на всей территории страны. Этого требуют либо общегосударственные интересы обороны, национальной безопасности, развития экономики, реализации прав и свобод граждан, либо потребность в проведении скоординированных, согласованных действий в какой-либо предметно-практической деятельности. Например, вряд ли можно добиться успешной работы железнодорожного транспорта, средств связи, органов правосудия, прокуратуры, если каждый субъект Федерации будет устанавливать и проводить свои порядки вопреки действию федеральных нормативных правовых актов.
Вопросы экономики, политики, образования, культуры, которые не требуют единообразного решения в пределах Российской Федерации, сегодня относятся к исключительным предметам ведения ее субъектов и могут решаться ими самостоятельно, с учетом местных, национальных и иных особенностей региона.
Стремление отдельных регионов привести федеральные законы в соответствие с интересами или "особыми условиями" региона путем принятия собственных законов, противоречащих федеральным, либо путем неисполнения тех или иных федеральных норм права, чаще всего представляет собой попытки удовлетворить свои местные интересы в ущерб государственным либо являются следствием неумения правильно установить грань, за которой развитие федерального закона превращается в его нарушение. В любом случае подобные действия создают дополнительные трудности на пути федеральных законов и иных нормативных правовых актов и в конечном счете не способствуют успешной деятельности как федеральных органов, так и органов Российской Федерации*(2).
Таким образом, законность представляет собой политико-правовой режим деятельности гражданского общества и государства, в котором органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица единообразно понимают и применяют действующие в обществе законы и иные нормативные правовые акты, а также неукоснительно исполняют и соблюдают их наряду с гражданами и их объединениями.
Охрана и обеспечение законности осуществляются с помощью следующих мер: совершенствование законодательс
