Конституционное правосудие в России состоялось (М. Баглай, "Российская юстиция", N 10, октябрь 2001 г.)

Конституционное правосудие в России состоялось

Конституционному Суду Российской Федерации исполняется десять лет. Это слишком короткий срок, чтобы полностью раскрыть тот потенциал, который в нем заложен. Но это вполне достаточное время, чтобы убедиться, что его создание целиком оправдало себя.

Когда рассматривался вопрос об учреждении этого совершенно нового для России органа и даже после его образования, раздавались голоса, в том числе со стороны очень авторитетных людей: а не торопится ли новая российская власть с таким решением, с того ли она начинает. Некоторым казалось, что есть гораздо более неотложные дела, чем создание специальной системы конституционного правосудия. Сторонники такого взгляда исходили из того, что нужно сначала добиться общего укрепления правопорядка и законности в стране, навести в ней "элементарный порядок", утвердить конституционный строй, упрочить его правовые и демократические основы, создать предпосылки для успешного его функционирования, упорядочить основные общественные отношения, а уж потом приступать к организации судебного конституционного контроля.

Но прошедшее десятилетие показало, что решение создать Конституционный Суд в самом начале политических реформ, а не где-то ближе к их окончанию было вполне обоснованным. Оно прежде всего отвечало общему подходу, который был избран для формирования новой государственности, ее основных институтов. А суть этого подхода состояла в том, чтобы с самого начала установить по возможности максимально высокие стандарты, которым должна соответствовать создаваемая государственность. Она проектировалась во многом, так сказать, на вырост. Общество, его государственные деятели, естественно, понимали: не все, что предусматривается новым конституционным законодательством, удастся легко и сразу же реализовать. Но устанавливая в этом законодательстве наиболее высокие стандарты, общество стремилось поднять всю систему государственности и права на новый качественный уровень, побудить все его политические силы к более интенсивной работе по совершенствованию государственного механизма, правовой системы, организации управления страной. Такой подход особенно отчетливо проявился в Конституции 1993 года, в провозглашении ею Российской Федерации и демократическим, и правовым, и социальным государством, закреплении принципа разделения властей и самостоятельности судебной власти, признании прав и свобод человека высшей ценностью, развернутом определении этих прав и свобод и установлении системы их гарантий и способов защиты. Проявлением такого подхода было и учреждение еще в 1991 году Конституционного Суда РФ.

Часто приходится слышать, что та реальная государственность, которую мы сегодня имеем, тот государственный механизм, который сложился на деле, многие законы, принимаемые на федеральном и региональном уровнях, еще весьма далеки от высоких стандартов, заложенных в конституционном законодательстве, в концепции правового государства. Но это ничуть не умаляет значения провозглашенных стандартов. Речь идет лишь о том, чтобы более настойчиво искать пути приближения к ним. Смысл существования и деятельности Конституционного Суда состоит в большой степени как раз в том, чтобы содействовать достижению такой цели. И это тем более подтверждает правильность его создания на начальном этапе политических реформ. Конституционный Суд стал одним из действенных инструментов, помогающих их проведению в правовой сфере.

Само собой разумеется, что успешное движение к высоким стандартам в сфере государственности и права может быть обеспечено лишь совокупными усилиями всех государственных органов и всех политических сил. Оно в огромной мере зависит от роста политической и правовой культуры всего населения и, тем более, той его части, которая состоит на государственной службе. Но Конституционный Суд отдает себе отчет в том, что на нем лежит особая ответственность в этой области.

Работа Конституционного Суда строится сейчас по тем направлениям, которые заложены в ст.125 Конституции РФ и в принятом на ее основе Федеральном конституционном законе от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации". Конституционный Суд в первую очередь проверяет в установленном законом порядке конституционность федеральных законов и других нормативных актов, издаваемых федеральными органами, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и к их совместному с органами власти субъектов Федерации ведению. Как федеральный орган конституционного правосудия Конституционный Суд, далее, призван разрешать споры о компетенции между федеральными органами государственной власти, между этими органами и органами власти субъектов Федерации и между высшими государственными органами субъектов Федерации. Конституционный Суд обязан также проверять по жалобам граждан на нарушение их конституционных прав и свобод и по запросам судов конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Он является единственным органом, наделенным правом давать в установленном порядке толкование Конституции РФ. Наконец, на него возложена обязанность представлять по запросу Совета Федерации заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.

Практика показала, что, в сущности, все основные полномочия, которыми наделен Конституционный Суд, оказались востребованными. Несмотря на то, что это совершенно новый орган и в обществе не было обыкновения обращаться в суд по конституционным вопросам, Конституционному Суду пришлось сразу же включиться в активную работу. К нему стали поступать и запросы соответствующих государственных органов и групп депутатов палат парламента, и жалобы граждан. И поток таких обращений не ослабевает. За период с ноября 1991 г. по июль 2001 г. Конституционным Судом рассмотрено в публичных заседаниях 188 дел, принято 159 постановлений. Поводом к рассмотрению дел явились 3054 жалобы граждан и их объединений, 157 запросов и ходатайств органов законодательной и исполнительной власти, групп депутатов, судов. Таким образом, в публичных заседаниях Конституционного Суда получили разрешение 3211 обращений, соединенных в некоторых делах в одно производство. Кроме того, за указанный период Судом вынесено 1238 определений, в 329 из которых права и интересы заявителей также в той или иной мере были защищены.

За годы своего существования Конституционному Суду пришлось рассмотреть ряд крупных дел, получивших огромный общественный резонанс внутри страны и широкие отклики за рубежом. Это относится, например, к делам о КПСС, о восстановлении конституционной законности и правопорядка в Чечне, об упорядочении законодательного процесса на федеральном уровне, о статусе депутатов палат Федерального Собрания РФ, о культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации, об основах федерализма и местного самоуправления.

Принципиальное значение имело рассмотрение Конституционным Судом дела о толковании отдельных положений ст.ст.125, 126 и 127 Конституции РФ. В постановлении по этому делу, принятому 16 июня 1998 г., Суд разъяснил смысл конституционных положений о разграничении компетенции Конституционного Суда, с одной стороны, судов общей юрисдикции и арбитражных судов, с другой. Он, в частности, указал, что суд общей юрисдикции или арбитражный суд, придя к выводу о несоответствии Конституции РФ федерального закона или закона субъекта Федерации, не вправе применить его в конкретном деле и обязан обратиться в Конституционный Суд РФ.

Наибольший удельный вес в решениях Конституционного Суда занимают постановления и определения, касающиеся прав и свобод человека. Суд признал не соответствующим Конституции РФ целый ряд положений УПК и других законов Российской Федерации, сориентировав тем самым и законодательную власть, и судебные органы на более последовательную реализацию принципов и норм Конституции, направленных на защиту прав и свобод человека и гражданина.

Осуществляя свои полномочия, Конституционный Суд выполняет функции охраны Конституции РФ. Он служит, согласно закону, цели защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции на всей территории страны. В этом смысле в нем часто видят один из правоохранительных органов. Но здесь необходимо сделать некоторые оговорки.

В отличие от таких правоохранительных органов, как прокуратура, органы внутренних дел, которые несут всю полноту ответственности за состояние правопорядка и законности и за их охрану, Конституционный Суд не может считаться органом, полностью отвечающим, скажем, за конституционную законность в стране. Дело в том, что он не наделен правом рассматривать какие-либо дела, отнесенные к его компетенции, по своей инициативе. Круг дел, которые становятся предметом его внимания, целиком зависит от поступающих к нему в установленном законом порядке запросов, ходатайств и жалоб. Но это не снижает роли Конституционного Суда в защите Конституции РФ. Те полномочия, которые ему предоставлены, позволяют Суду оказывать самое существенное влияние на процесс реализации основных положений Конституции.

Очень важно подчеркнуть также, что Конституционный Суд большинством своих решений не только обеспечивает соблюдение конституционной законности, но и содействует развитию и совершенствованию права, основных его отраслей на базе последовательной реализации основополагающих принципов и норм Конституции РФ. Тем самым он участвует в создании и укреплении юридического фундамента правового государства.

Конституционный Суд непосредственно развивает и конкретизирует положения Конституции в тех случаях, когда он дает толкование ее норм. Например, по делу о толковании положений ч.4 ст.111 Конституции о трехкратном отклонении Государственной Думой представленных Президентом РФ кандидатур председателя Правительства РФ Конституционный Суд установил, что Президент РФ вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата. Тем самым Суд уточнил и конкретизировал соответствующую конституционную норму.

По многим делам Конституционному Суду приходится признавать рассматриваемые им положения закона не соответствующими Конституции и тем самым прекращать их действие. В результате в законодательстве возникает подчас недопустимый вакуум. Он должен быть чем-то заполнен. Конституционный Суд - не законодатель, но иногда он бывает вынужден принимать в целях заполнения такого вакуума временную норму, действующую до принятия соответствующего акта законодателем.

В ряде случаев, признав те или иные нормы закона неконституционными, Конституционный Суд прямо или косвенно обращается к Федеральному Собранию с рекомендацией устранить возникший пробел в праве. И как признанием рассмотренной нормы не соответствующей Конституции, так и мотивировкой принятого решения Суд определенным образом ориентирует законодателя. Тем самым он способствует выработке парламентом новых правовых норм, в большей мере отвечающих требованиям Конституции РФ.

Следует указать и на ту роль, которую играют в развитии законодательства и совершенствовании правовой системы страны правовые позиции Конституционного Суда, формулируемые им при обосновании своих решений. Эти правовые позиции неизбежно учитываются в дальнейшем не только правоприменительными органами, но и законодателем. В результате они оказывают влияние на общее развитие права, формирование новых правовых норм и институтов.

Наконец, сейчас уже можно говорить и об опосредованном влиянии правовых позиций Конституционного Суда на законодательство и правоприменительную практику. Решения Суда, его правовые позиции постепенно получают отражение в юридической литературе, в том числе учебной. Они изучаются в учебных заведениях юридического профиля и тем самым сказываются на формировании правосознания и, если угодно, правовой идеологии профессорско-преподавательского состава и выпускников этих заведений. Молодые юристы, приходящие в государственные органы, в различные хозяйственные организации всех форм собственности, применяют право с учетом правовых позиций Конституционного Суда.

Осознавая свою роль в развитии права и правоприменительной практики, Конституционный Суд вместе с тем не должен упускать из виду, что он призван всегда оставаться лишь судебным органом конституционного контроля. Он не вправе подменять какие-либо другие органы власти или принимать на себя выполнение их функций. И если какое-то время назад подчас возникали некоторые недоумения по поводу того, не вторгается ли он в прерогативы других государственных органов, то постепенно такие недоумения рассеялись. Можно сказать, что Конституционный Суд занял прочное и вполне определенное место в системе федеральных органов государственной власти.

Отправляясь от принципа разделения властей, Конституция РФ закрепила самостоятельность судебной власти и ее независимость от законодательной и исполнительной властей. Как федеральный орган судебной власти Конституционный Суд осуществляет ее во взаимосвязи с Верховным Судом и Высшим Арбитражным Судом РФ. При этом он действует лишь как орган защиты Конституции РФ, как орган конституционного правосудия. В отличие от судов общей и арбитражной юрисдикции, он при рассмотрении дел решает исключительно вопросы права и корректирует акты законодательной и исполнительной власти, руководствуясь только Конституцией РФ. Он действует по правилам конституционного судопроизводства, установленным Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" и Регламентом Суда, и руководствуется закрепленными этим Законом основными принципами - независимости, коллегиальности (решения принимаются при наличии кворума), гласности (заседания открыты как для прессы, так и для публики), состязательности и равноправия сторон.

Подводя итоги своего десятилетнего существования, Конституционный Суд не может, естественно, отвлекаться как от общего состояния дел в области правопорядка и законности в стране, так и от тех трудностей, с которыми сталкивается реализация значительной части принимаемых им решений. Суд видит и недостатки в организации своей работы. Но, видимо, есть достаточные основания сказать, что конституционное правосудие в России состоялось и общие усилия всех государственных органов в последнее время создали необходимые предпосылки, чтобы в стране окончательно утвердились начала правового государства.

М. Баглай,

председатель Конституционного Суда РФ,

член-корреспондент Российской академии наук

"Российская юстиция", N 10, октябрь 2001 г.