Конституционный Суд РФ выполняет историческую роль (В. Жуйков, "Российская юстиция", N 10, октябрь 2001 г.)

Конституционный Суд РФ
выполняет историческую роль

Прежде всего разрешите искренне поздравить коллег судей Конституционного Суда Российской Федерации и сотрудников аппарата с первым 10-летним юбилеем и пожелать всем крепкого здоровья, благополучия и успехов в служении правосудию.

А теперь к делу. Не претендуя в небольшой статье на глубокий анализ, остановлюсь на некоторых, на мой взгляд, наиболее важных и подходящих к юбилею вопросах: нужно ли было учреждать в России Конституционный Суд; оправдывает ли он свое предназначение и выполняет ли свои задачи; есть ли проблемы, которые необходимо решать?

Известны две основные формы конституционного контроля: судами общей судебной системы (например, в США) и специализированными конституционными судами (например, в ФРГ). В любой из них есть свои достоинства и недостатки. Главное все же не в форме, а в содержании - в полномочиях судов.

Суды, чтобы быть способными обеспечить защиту прав заинтересованных лиц от любых нарушений, в том числе и со стороны законодательных и иных органов государственной власти, и осуществлять не на словах, а на деле судебную власть, должны обладать соответствующими полномочиями, в том числе по проверке соответствия законов и других нормативных актов конституции государства.

Россия избрала вторую форму и десять лет назад создала специализированный судебный орган конституционного контроля - Конституционный Суд. Надо отметить, что конституционный контроль в определенной мере осуществляют и другие суды (общей юрисдикции, арбитражные), а также Президент РФ, иные органы государственной власти. Однако решающую роль в нем, безусловно, играет Конституционный Суд. Именно он является той инстанцией, которая окончательно разрешает все спорные вопросы толкования Конституции РФ и соответствия ей федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов, а также некоторые другие вопросы (ст.125 Конституции РФ).

Стремление обеспечить соответствие актов государственных органов и общественных организаций Конституции государства проявлялось еще в СССР, когда в 1989 году был создан Комитет конституционного надзора СССР (ККН). Однако он не был наделен достаточными полномочиями по выполнению этой задачи. Заключения ККН влекли утрату силы нормативных актов лишь в случае, когда констатировали, что этими актами нарушаются основные права и свободы человека, закрепленные в Конституции СССР и в международных актах, участником которых являлся СССР. Остальные заключения ККН о несоответствии нормативного акта Конституции СССР или закону СССР могли быть отклонены органом, издавшим акт, и окончательно - Съездом народных депутатов СССР.

Созданием в 1991 году Конституционного Суда РСФСР эта направленность была продолжена, но на качественно ином - более высоком - уровне. Конституционный Суд учрежден как орган судебной власти с очень широкими, по-настоящему властными, полномочиями: его решение о признании акта не соответствующим Конституции влечет утрату юридической силы этого акта, не требует никакого подтверждения другими органами и должностными лицами и не может быть преодолено повторным принятием этого же акта. Такого органа в нашем государстве еще не было, его значение трудно переоценить.

Можно определенно сказать, что созданием в России Конституционного Суда было положено начало эффективному конституционному контролю, призванному обеспечить действие Конституции РФ на всей территории государства, защиту конституционного строя, прав и свобод граждан.

Была ли необходимость в создании именно специализированного органа либо достаточно было передать его функции судам общей юрисдикции, например, путем учреждения в составе Верховного Суда РСФСР Конституционной коллегии? Этот вопрос остается дискуссионным до настоящего времени, хотя для его иного решения теперь необходимо изменить Конституцию РФ.

На мой взгляд, с учетом конкретной исторической ситуации, сложившейся в России к началу 90-х годов, последствия которой в значительной степени сохраняются до настоящего времени (изменение политического строя и государственного устройства, состояние, в котором находились, да и во многом по-прежнему находятся суды общей юрисдикции и т.п.), лучшим способом реализации идеи осуществления эффективного конституционного контроля было создание именно специализированного органа, т.е. начать это дело "с чистого листа".

Прошедшее десятилетие подтвердило правильность выбора. Конституционный Суд, учрежденный заново и поэтому свободный от многих нежелательных стереотипов, наделенный широкими полномочиями и существенными гарантиями независимой деятельности, играет исключительно важную роль в государстве и обществе, по большому счету оправдывает свое предназначение и выполняет свои задачи.

Отмечу, что конституционный контроль является специфической деятельностью, не ограничивающейся осуществлением чисто судебных функций в привычном их понимании. Конституционное правосудие включает некоторые политические функции, и Конституционному Суду в своих решениях приходится затрагивать так называемые "политические вопросы". Надо признать, что он делает это весьма успешно.

Осуществляя многогранную функцию конституционного контроля, Конституционный Суд освобождает другие суды от необходимости решать такие "политические вопросы", а также другие исключительно важные и сложные проблемы, которые они вынуждены были бы решать, если специализированный орган конституционного контроля не был бы создан. Конституционный Суд во многих случаях сыграл роль своеобразного буфера между судами Российской Федерации и другими органами государственной власти и тем самым существенно облегчил судам их деятельность. В этом его несомненная заслуга.

Естественно, решения Конституционного Суда, затрагивая интересы многих государственных органов, политических сил, групп населения, полномочия других судов, научные воззрения, не могут вызывать единодушную оценку. Лично у меня также не все решения Конституционного Суда вызывают исключительно положительные эмоции.

Все это естественно, ибо любая деятельность, затрагивающая чьи-либо права и интересы, не может устраивать всех без исключения. Но не буду говорить о вызывающих споры решениях, остановлюсь лишь на четко выраженных тенденциях в деятельности Конституционного Суда.

Оценивая подход судей Конституционного Суда к осуществлению конституционного контроля, выражающийся во многих конкретных делах, можно выявить следующую четкую тенденцию.

Судьи Конституционного Суда при вынесении решений исходят не из механического сопоставления текстов Конституции РФ и оспариваемых нормативных актов. Они стремятся (и это им удается) выявить смысл, "дух" Конституции РФ, содержание ее принципов, разграничить, как это требуется в правовом государстве, понятия "право" и "закон" и принять неформальные решения. Решения Конституционного Суда о признании законов не соответствующими Конституции РФ часто основываются на таких, казалось бы, неюридических, но очень важных понятиях, как справедливость, разумность, соразмерность; в них проводится линия на то, что государство, даже осуществляя дискреционные полномочия (например, как было отмечено по одному из дел, в установлении размера налогов), не свободно, а связано этими понятиями, что государство несет обязанности перед народом.

В ст.1 Конституции РФ указано, что Российская Федерация - правовое государство. Надо признать, что это указание скорее цель, чем констатация факта. Однако оно имеет и большое практическое значение: в частности, является критерием оценки деятельности органов государственной власти (в том числе и судов), качества и содержания принимаемых законов и правоприменительной практики.

Будет ли это положение Конституции РФ действовать - во многом зависит от судов. Огромная роль в этом принадлежит Конституционному Суду. Многие решения, принятые им, свидетельствуют о том, что Конституционный Суд - орган правового государства.

Прошедшее десятилетие выявило и многие проблемы. Сам Конституционный Суд в связи с известными событиями сентября-октября 1993 г. пережил непростые времена. При обсуждении проекта новой Конституции РФ поднимался вопрос о его упразднении. Хорошо, что разум восторжествовал: сам Конституционный Суд и статус избранных в его состав судей были сохранены. Полномочия Конституционного Суда в новой Конституции РФ определены, как представляется, более удачно, чем ранее.

Какие же проблемы возникли в связи с деятельностью Конституционного Суда? Их немало, и это вполне естественно. Попробую лишь обозначить некоторые из них, имеющие связь с деятельностью судов общей юрисдикции.

Это проблемы разграничения подведомственности дел между Конституционным Судом и судами общей юрисдикции, проблемы, связанные с исполнением решений Конституционного Суда, с определением значения некоторых решений Конституционного Суда для судов, рассматривающих дела в порядке гражданского, административного и уголовного судопроизводства, и др.

Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации", не допуская возможности пересмотра решений Конституционного Суда, очевидно, исходит из его "безошибочности". Вряд ли это правильно.

Выявились проблемы, связанные со статусом судьи Конституционного Суда. Первый Закон, регулирующий его деятельность, - "О Конституционном Суде РСФСР" - установил в качестве гарантии независимости судей их несменяемость, неограниченность их полномочий определенным сроком и предельный возраст для пребывания в должности - 65 лет.

Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" увеличил предельный возраст пребывания в должности судьи до 70 лет, но установил срок полномочий судьи Конституционного Суда в 12 лет. В 2001 году срок полномочий судьи был увеличен до 15 лет, а предельный возраст отменен, но лишь для судей, назначенных на должность Советом Федерации, т.е. после введения в действие новой Конституции РФ, которой количество судей Конституционного Суда было увеличено.

На мой взгляд, уже в 1994 году было ясно, что установление 12-летнего срока полномочий судей Конституционного Суда противоречит конституционному положению о несменяемости судей. Законодатель искусственно разделил понятия "несменяемость судей" и "срок их полномочий". В связи с этим позже - в 1996 году - при принятии Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" стало возможным указание в нем о допустимости установления срока полномочий судей других судов федеральным конституционным законом.

Последствия этих решений начинают сказываться в настоящее время, когда в Государственную Думу внесены законопроекты о возможности установления сроков полномочий судей уже "обычными" федеральными законами и о введении сроков полномочий для председателей районных судов и их заместителей в 4 года, а председателей остальных судов и их заместителей - в 6 лет.

Следующий шаг после принятия этих проектов нетрудно представить - установление сроков полномочий (причем сколь угодно малых) для остальных судей. Такие же последствия могут угрожать и судьям Конституционного Суда.

Вот цена ошибки, допущенной при принятии Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", - установление сроков полномочий судей может вообще лишить конституционное положение о их несменяемости какого-либо смысла.

Внесение изменений в этот Федеральный конституционный закон в 2001 году, отменивших возрастные ограничения лишь для части судей Конституционного Суда и сохранивших их для "первого призыва" судей, вообще представляется и неразумным, и несправедливым. На этом проблемы не исчерпываются, но это - темы для отдельных дискуссий.

В. Жуйков,

заместитель Председателя Верховного Суда РФ,

доктор юридических наук, профессор

"Российская юстиция", N 10, октябрь 2001 г.