Вопросы федеративных отношений в решениях Конституционного Суда РФ (Л. Карапетян, "Российская юстиция", N 10, октябрь 2001 г.)

Вопросы федеративных отношений
в решениях Конституционного Суда РФ

Вопросы федеративных отношений Конституционный Суд Российской Федерации стал рассматривать вскоре после своего образования. Накануне и после распада Союза ССР Съездом народных депутатов РСФСР в Конституцию были внесены многочисленные изменения и дополнения. Одновременно инерция "парада суверенитетов" обусловила принятие деклараций и подобных актов в автономных образованиях и других субъектах Федерации, многие концептуальные положения которых не соответствовали федеральной Конституции и законам.

В этой связи возникли и сохраняются разночтения конституционных установлений и законов, порождающие споры между различными ветвями власти, органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, и разрешить многие их этих споров мог только Конституционный Суд, куда за прошедшее десятилетие поступили десятки запросов по разным вопросам федеративных отношений.

Первое постановление Конституционного Суда по вопросу конституционного статуса субъектов Российской Федерации вынесено 13 марта 1992 г. Речь шла о конституционности Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 г. и нескольких актов Республики Татарстан 1991 года о референдуме относительно ее государственного статуса. В постановлении отмечалось, что Суд с пониманием относится к стремлению многонационального народа Республики Татарстан развивать и укреплять государственность республики и поддерживает провозглашенную в Декларации цель формирования демократического правового государства, в котором гражданам гарантируется равенство независимо от национальной принадлежности и вероисповедания. Однако те положения Декларации, которыми устанавливался новый статус Республики Татарстан вне состава Российской Федерации и верховенство республиканских законов над федеральными, Конституционный Суд признал неконституционными. Суд также признал противоречащими Конституции РФ ряд положений Закона "О референдуме Татарской ССР" и саму формулировку вопроса референдума: "Согласны ли вы, что Республика Татарстан - суверенное государство, субъект международного права, строящее свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками на основе равноправных договоров?". Подобная формулировка, при которой одновременно на несколько вопросов можно дать только один ответ, лишала граждан права на свободное волеизъявление, и, кроме того, как было сказано в постановлении Конституционного Суда, "в формулировке вопроса получило воплощение новое нормативное определение государственного статуса Республики".

К сожалению, органы власти Татарстана проигнорировали это постановление, а федеральные органы власти не приняли никаких мер для того, чтобы добиться его исполнения. Такое отношение к решению высшего органа конституционного контроля оказало негативное влияние на законодательный процесс других субъектов Федерации, и целый ряд республик внес в свои конституции и уставы положения о государственном суверенитете. Более того, вопреки научной теории и международной практике федерализма некоторые конституции этих республик России объявили себя субъектами международного права, а Чеченская Республика объявила о своем выходе из состава Российской Федерации.

Летом 1995 года Конституционный Суд рассмотрел дело по запросу Совета Федерации и группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности двух указов Президента РФ - о восстановлении конституционной законности в Чеченской Республике и обеспечении там государственной безопасности. Позиция Конституционного Суда сводилась к следующему: государственная целостность - одна из основ конституционного строя Российской Федерации; односторонние действия по изменению статуса субъекта Федерации и его выходу из состава Российской Федерации не предусматриваются Конституцией РФ. Статус субъекта Федерации может быть изменен только по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта путем принятия конституционного закона.

Согласно ст.87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" признание не соответствующими федеральной Конституции положений конституций (уставов) и нормативных актов какого-либо субъекта Федерации является основанием для отмены аналогичных положений в законах других субъектов Федерации. Однако государственные органы некоторых республик долгое время "не замечали" постановлений Конституционного Суда по Татарстану и Чечне.

Поэтому в Конституционный Суд поступили новые запросы. В 1999 году в Конституционный Суд обратился глава республики Алтай с запросом о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В постановлении от 7 июля 2000 г. Конституционный Суд признал ст.ст.4 и 162 Конституции Республики Алтай, в которых содержались положения о суверенитете, противоречащими Конституции РФ. Суд пришел к выводу, что, исходя из научной концепции суверенитета, международной практики и анализа положений Конституции РФ, суверенитет един и неделим, причем как в унитарном, так и в федеративном государстве.

В постановлении Конституционного Суда подчеркивается, что носителем суверенитета и единым источником власти в России является ее многонациональный народ. Конституция РФ связывает суверенитет Российской Федерации, ее конституционно-правовой статус и полномочия республик, находящихся в составе Российской Федерации, не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа.

Кроме того, по Конституции РФ все субъекты Федерации равноправны, в том числе и в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Если же признать суверенитет за республиками, притом что края, области и округа им не обладают, то принцип конституционного равноправия субъектов Федерации будет не только нарушен, но и неосуществим, поскольку субъект Федерации, не обладающий суверенитетом, не может быть равноправен суверенному государству.

На суверенитете Российской Федерации основан еще ряд конституционных принципов, таких, как государственная целостность и единство системы исполнительной власти, верховенство Конституции РФ и федеральных законов. Только Российская Федерация вправе заключать международные договоры (ч.4 ст.15 Конституции РФ) и передавать межгосударственным объединениям свои полномочия в соответствии с международным договором (ст.79 Конституции РФ).

Все сказанное в постановлении Суда не отрицает самостоятельности и полноты государственной власти республик в пределах их полномочий, а также права народов на самоопределение, но не вообще, а в составе Российской Федерации.

Конституционный Суд 27 июля 2000 г. принял определение по проверке конституционности ряда положений конституций республик Адыгея, Башкортостан, Ингушетия, Коми, Северная Осетия - Алания и Татарстан, в котором отметил, что позиция Суда относительно суверенитета, высказанная им ранее, распространяется на все субъекты Федерации, и все положения конституций республик, идентичные тем, которые были признаны противоречащими Конституции РФ в основном законе Республики Алтай, и должны быть изменены. Суд признал несостоятельными ссылки на Федеративный договор 1992 года, в котором республики названы суверенными. Как явствует из преамбулы, ч.3 ст.3 и ст.1 раздела второго "Заключительных и переходных положений" Конституции РФ, положения Федеративного договора могут действовать и подлежат применению только в той мере, в какой они не противоречат Конституции РФ. Не действуют также и положения о договорном характере статуса республик как субъектов в составе Российской Федерации.

В названных постановлениях и определениях по вопросам суверенитета субъектов Федерации одновременно констатируется, что этим не затрагивается принадлежность республикам полноты государственной власти, которой они - в силу ст.73 Конституции РФ - обладают вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, не отрицается суверенность республик и других субъектов Федерации.

Конституционный Суд в ряде своих решений по вопросу федеративных отношений также дал оценку тем положениям конституций республик, согласно которым земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы являются собственностью этих республик и богатством их народов, а вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами и водами, охрана окружающей среды регулируются законодательством этих субъектов Федерации.

В частности, на это указано в постановлении от 9 января 1998 г. о проверке конституционности Лесного кодекса РФ. Тогда конституционные судьи установили, что лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода. Использование, охрана, защита и воспроизводство лесов должны осуществляться таким образом, чтобы была возможность обеспечить учет и согласование интересов Российской Федерации и ее субъектов. Эта же правовая позиция была выражена и в постановлении о проверке конституционности положений конституции Республики Алтай, и в определении о проверке конституционности положений конституций ряда республик.

В ряду рассмотренных Конституционным Судом дел по вопросам федеративных отношений следует упомянуть проверку некоторых положений Устава Читинской области относительно компетенции областного законодательного органа по определению судебной системы области; нескольких статей Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике"; ряда положений Устава Тамбовской области по вопросам единства государственной власти, финансового, валютного, кредитного регулирования в пределах компетенции области; нескольких положений законов Республики Башкортостан "О Президенте Республики Башкортостан" и "О выборах Президента Республики Башкортостан"; отдельных положений ряда статей Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"; толкование ч.4 ст.66 Конституции РФ о вхождении автономного округа в состав края, области.

Решения Конституционного Суда РФ по этим и другим вопросам федеративных отношений всемерно способствуют процессу укрепления Российской Федерации на пути ее становления демократическим и правовым государством.

Л. Карапетян,

доктор юридических наук, доктор философских наук,

профессор (г. Москва)

"Российская юстиция", N 10, октябрь 2001 г.