Защита жилищных прав граждан в публичных договорах (И. Черкашина, "Российская юстиция", N 10, октябрь 2001 г.)

Защита жилищных прав граждан
в публичных договорах

Статья 40 Конституции РФ гарантирует каждому гражданину право на жилище. Оно реализуется посредством возложения обязанности на органы государственной власти и местного самоуправления создавать условия для осуществления жилищных прав.

Равенство прав граждан предполагает обязательным такое равенство и в публичных договорах, связанных с потреблением коммунальных услуг, электрической и тепловой энергии, пользованием телефоном и т.д.

Исследование вопроса о льготах некоторым категориям граждан по оплате жилища и коммунальных услуг выявило наличие проблемы, заключающейся в неравном положении граждан в публичных договорах, регулируемых ст.426 ГК РФ и, по моему мнению, в существенном нарушении прав граждан при реализации этих договоров государственными органами, ведомствами и коммерческими организациями.

В силу закона основными условиями публичного договора являются: для организации - поставка товара либо выполнение работы (оказание услуги) в установленный планом (графиком) период и в установленных объемах (пропорциях), а для гражданина - своевременная оплата полученной продукции, выполненной работы, оказанной услуги. При этом цена товаров, работ и услуг, а также иные условия публичного договора согласно п.2 ст.426 ГК устанавливаются одинаковыми для всех потребителей, за исключением случаев, когда законом и иными правовыми актами допускается предоставление льгот для отдельных категорий потребителей. Это означает, что каждый гражданин в рамках публичного договора производит оплату расчетной суммы в установленный срок по одинаковому тарифу с учетом (либо без учета) льгот и никакая государственная или коммерческая организация, а также ведомство не вправе менять существенные условия публичного договора о льготной стоимости услуг и установленный механизм оплаты.

В законе специально оговорено, что изменение цены после заключения договора допускается в случаях и на условиях, предусмотренных договором, законом либо в установленном законом порядке.

На практике реализация гражданами права на льготу в оплате и механизм взаиморасчетов сторон договора достигается различными способами: организация - поставщик услуг производит прием платежей по установленному ею размеру, в котором уже учтена льгота потребителя, а впоследствии получает либо не получает соответствующую компенсацию из федерального либо местного бюджета; гражданин сам рассчитывает льготный платеж и вносит его на счет коммерческой организации; гражданин вносит полную стоимость потребленных услуг, а впоследствии льготную часть ему компенсируют установленные государством органы.

Очевидно, что первый способ обеспечивает государственный подход в реализации льготы, остальные же представляют собой лишь попытку способствовать обеспечению законного права, имеющую разные правовые последствия.

Примером законного подхода в этом вопросе может служить установленный механизм реализации права на льготные платежи такой категории пользователей жилищем, как инвалиды. Постановлением Правительства РФ от 27 июля 1996 г. N 901 "О предоставлении льгот инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, по обеспечению их жилыми помещениями, оплате жилья и коммунальных услуг" установлено, что для получения льгот по оплате жилья, коммунальных услуг и приобретаемого топлива инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, обращаются в организации, осуществляющие сбор платежей за оплату жилья, коммунальных услуг и приобретаемое топливо (жилищные ремонтно-эксплуатационные предприятия, коммунальные предприятия и другие).

Основанием для предоставления льгот является справка, подтверждающая факт установления инвалидности, выданная учреждениями государственной службы медико-социальной экспертизы. Расходы, связанные с предоставлением льгот по оплате жилья, коммунальных услуг и приобретаемого топлива, возмещаются: по государственному жилищному фонду, находящемуся в федеральной собственности, - за счет средств федерального бюджета; по государственному жилищному фонду, находящемуся в собственности субъектов Российской Федерации по муниципальному жилищному фонду, а также по общественному жилищному фонду - в порядке, установленном субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Такой же путь выбран и в отношении других категорий плательщиков, имеющих право на льготы (письмо Минфина России от 5 октября 1993 г. N 112 "О порядке возмещения расходов, связанных с исполнением Закона Российской Федерации "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы"; письмо ГТК России от 16 июня 2000 г. N 14-10/16342 "О социальных льготах сотрудников таможенных органов"; письмо ГТК России от 15 апреля 1999 г. N 06-20/11505 "О финансировании льгот должностных лиц таможенных органов по коммунальным услугам").

В этих документах соблюден договорный механизм взаиморасчетов сторон в публичном договоре, установленный ст.426 ГК, и урегулирован механизм компенсации государством затрат коммерческой организацией в связи с примененной льготой в оплате услуг.

Аналогичным образом отработан механизм взаиморасчетов между финансовыми службами России и МВД России, чьи работники пользуются льготами в соответствии с Законом РСФСР "О милиции".

Кадровыми аппаратами служб МВД сотрудникам выдается справка, заверенная гербовой печатью, для представления в соответствующие жилищно-эксплуатационные учреждения для реализации указанных норм по месту жительства (постоянной регистрации).

Организации - поставщики услуг через жилищные службы соглашаются на изменение условий договора и производят перерасчет платежей при предоставлении документа. Таким образом, МВД не допускает нарушения гражданских и жилищных прав своих подчиненных, имеющих льготы.

Однако в ряде случаев действует механизм применения льгот в публичных договорах, который нарушает права граждан и нормы закона. Например, механизм реализации льготных платежей с последующей отсрочкой их компенсации определен постановлением Правительства РФ от 14 октября 1996 г. N 1210 "О порядке возмещения расходов, связанных с предоставлением судьям Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и сотрудникам аппаратов этих судов 50-процентной скидки при оплате жилой площади, коммунальных и иных услуг", а также письмом Госстроя России от 15 марта 1999 г. N ЛЧ-791/12 "О финансировании льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, предоставляемых работникам прокуратуры" и письмом Минфина России от 2 марта 1998 г. N 10-3-2. По замыслу авторов этих документов, механизм взаиморасчетов сводится к тому, что данная категория льготников обязана в полном объеме вносить все необходимые платежи, и только после этого им компенсируют 50% коммунальных расходов. Такой механизм противоречит порядку, установленному федеральным законом.

Обстоятельства, сложившиеся в связи с неодинаковым пониманием сторонами и их союзниками в лице различных ведомств и разнородным применением по существу ясно изложенных положений ст.426 ГК, вынуждают законопослушных граждан прибегать к такому способу защиты гражданских прав, как самозащита, установленному ст.ст.12, 14 ГК. Эти граждане производят самостоятельный перерасчет льготных платежей, невзирая на требования коммерческих организаций производить оплату в полном объеме. Правомерность и действенность такого способа защиты нарушенного права гражданина подтверждается устоявшейся судебной практикой многочисленных отказов организациям во взыскании задолженности по платежам.

К сожалению, единый механизм исполнения сторонами публичных договоров детально не упорядочен нормами федерального законодательства, а там, где он установлен, его не всегда выполняют.

В московском Законе от 11 марта 1998 г. N 6 "Основы жилищной политики города Москвы" (в редакции от 12 мая 1999 г.) продекларировано право на льготу по оплате жилья и коммунальных услуг (ст.24): "Гражданам, нуждающимся в социальной защите, гарантируется предоставление, по их выбору, льгот или компенсаций (субсидий) по оплате за пользование жилым помещением и коммунальные услуги в порядке, установленном законодательством".

Иначе говоря, рекомендовано применение льгот при договорных взаиморасчетах. Однако на практике это делается не всегда, чему свидетельство многочисленные споры в судах по данной категории вопросов. Так, в течение нескольких последних лет в судах столицы были рассмотрены многочисленные иски о взыскании задолженности с граждан, пользующихся льготами в соответствии с Федеральным законом "О ветеранах". Известно, что он установил 50%-ную скидку оплаты по публичным договорам коммунального, энергетического и телефонного обслуживания. Однако механизма взаиморасчетов по восполнению льготных платежей организациям-поставщикам разработано не было. Коммерческие организации стали требовать полной оплаты договорной суммы, а при отказе ссылались на отсутствие компенсационных затрат за льготные платежи и продолжали начислять платежи без учета права граждан на льготы. Тем, кто производил самостоятельные льготные расчеты, начисляли суммы задолженности. Граждане-ветераны вынуждены были обращаться в суды с исками о перерасчете договорных платежей. Так, Бабушкинский межмуниципальный (районный) суд Северо-Восточного административного округа г. Москвы 19 января 2000 г. вынес решение, которым удовлетворил требования двух ветеранов о перерасчете платежей по публичным договорам как лиц, пользующихся льготами, а начисленную задолженность признал необоснованной.

Споры данной категории в судах столицы практически все разрешались в пользу граждан.

Правомерно решается вопрос и в отношение граждан, пользующихся льготами в соответствии с Законом РСФСР "О социальных гарантиях Героям Социалистического труда" и Федерального закона "О статусе военнослужащих". Такой порядок подтвержден п.21 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 14 февраля 2000 г. N 9 "О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих", где сказано: "Реализация предусмотренного п.10 ст.15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" права на льготную оплату жилых помещений, коммунальных услуг, пользования радиотрансляционными точками и коллективными телевизионными антеннами, приобретения и доставки топлива осуществляется путем оплаты лицами, обладающими этим правом, 50% установленных тарифов. Остальная часть расходов, связанных с предоставлением льгот, возмещается в указанном в данной норме порядке. Отсутствие подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих порядок возмещения указанных расходов, или их несвоевременная компенсация не могут служить основанием для отказа в предоставлении этих льгот".

Таким образом, высший судебный орган на примере военнослужащих признал незаконным "ведомственный" механизм взаиморасчетов и подтвердил правомерность взаиморасчетов по публичным договорам уже с учетом льгот, а не в полной сумме платежа, с последующей его компенсацией.

Правительство РФ своим постановлением от 12 июля 1996 г. N 790 "О порядке возмещения расходов, связанных с предоставлением льгот, предусмотренных Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в ст.ст.15 и 23 Закона Российской Федерации "О статусе военнослужащих" установило порядок, при котором гражданам на основании справок о льготах производится перерасчет платежей. Расходы по предоставлению льгот коммерческими организациями возмещаются за счет средств федерального бюджета, выделяемых федеральным органам исполнительной власти. Вроде бы механизм взаиморасчетов определен на основании закона. Однако в п.7 этого постановления военнослужащих обязали производить полную оплату за телефон с последующей выплатой им разницы с учетом льготы. Такой подход по оплате публичного договора телефонного обслуживания признан противоречащим Конституции РФ, гражданскому законодательству. Поэтому Верховный Суд РФ по конкретному делу от 12 февраля 1998 г. N ГКПИ 98-1 по жалобе граждан Х. и П. о признании недействительным (незаконным) п.7 постановления Правительства РФ от 12 июля 1996 г. N 790 признал недействительным (незаконным) положение п.7 этого постановления, незаконно возлагающего на военнослужащих и граждан, пользующихся льготами, обязанность по оплате установки квартирных телефонов и внесению абонентской платы за пользование квартирными телефонами в размере 100% (с последующим возмещением 50%).

Казалось бы, 12 февраля 1998 г. высший судебный орган подтвердил единственно законный механизм взаиморасчетов по публичным договорам: гражданин рассчитывается с организацией по льготному тарифу, а организация получает соответствующую компенсацию на основании механизма, установленного между ними.

Однако не прошло и месяца после решения Верховного Суда РФ, как органы, имеющие непосредственное отношение к строгому выполнению закона, издают документы, нарушающие законные права своих сотрудников в вопросах льготной оплаты жилья и коммунальных услуг. К ним относятся: письмо Министерства юстиции РФ от 2 марта 1998 г., письмо Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 10 июня 1998 г.; письмо Госстроя РФ от 15 марта 1999 г. "О финансировании льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, предоставляемых работникам прокуратуры". Ведомства продолжают устанавливать механизм взаиморасчетов сторон договора, в то время как они должны устанавливать механизм взаиморасчетов государства и коммерческой организации по компенсации льготного платежа гражданином. При этом нарушается положение ГК о свободе договора, условия которого обязательны только для сторон, его заключивших. Ибо никакие третьи лица не вправе быть участниками публичного договора.

Наконец, Министерство финансов РФ издает 10 мая 2000 г. письмо N 10-3-3 "По вопросу порядка предоставления льгот сотрудникам правоохранительных органов", где предлагает по существу незаконную процедуру взаиморасчетов. В нем указано, что "работники судов и прокуратуры оплачивают коммунальные услуги полностью, представляя для получения компенсации соответствующие документы, подтверждающие оплату этих услуг, по месту работы". Поддерживает такую позицию и письмо Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 9 августа 2000 г. N УСД-2/951 по тому же вопросу.

Конституция России объявила в ст.19 равенство всех граждан перед законом и, запретив любые формы ограничения прав граждан, обязала государство гарантировать равенство прав и свобод гражданина. Но о каком равенстве жилищных прав граждан в публичных договорах может идти речь при наличии такого противозаконного диктата ведомств?

Чтобы разрешить проблему равенства жилищных прав граждан в публичных договорах путем, не посягающим на их конституционные права, необходимо, по моему мнению, привести в соответствие с действующим гражданским законодательством все нормы, ему противоречащие.

Для этого следует реализовать положение, при котором государство (министерство, ведомство) откажется от разработок механизма взаиморасчетов между гражданином и организацией - поставщиком услуг, поскольку он уже установлен федеральным законом, но при этом обязательно установит единый механизм взаиморасчетов между коммерческой организацией - поставщиком услуг и соответствующим бюджетом для компенсации этой организации расходов при исполнении ею условий публичного договора.

И. Черкашина,

доцент Российской академии правосудия,

федеральный судья в отставке

"Российская юстиция", N 10, октябрь 2001 г.