Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 29 апреля 2014 г. N Ф06-5886/13 по делу N А55-15412/2013

г. Казань

29 апреля 2014 г.

Дело N А55-15412/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 22 апреля 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 апреля 2014 года.

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Баширова Э.Г.,

судей Петрова А.Л., Мосунова С.В.,

в отсутствие лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрел в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Самарский хлеб"

на решение Арбитражного суда Самарской области от 16.10.2013 (судья Бойко С.А.) и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.01.2014 (председательствующий судья Кузнецов В.В., судьи Рогалева Е.М., Холодная С.Т.)

по делу N А55-15412/2013

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Самарский хлеб" (ИНН 6312049556, ОГРН 1036300112122) к администрации городского округа Самара о признании недействительным постановления, с участием третьего лица - Департамента потребительского рынка и услуг администрации городского округа Самара, г. Самара,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Самарский хлеб" (далее - ООО "Самарский хлеб", общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным постановления администрации городского округа Самара от 19.04.2013 N 377 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа Самара".

Решением арбитражного суда Самарской области от 16.10.2013 по делу N А55-15412/2013 в удовлетворении заявления отказано.

Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.01.2014 решение суда первой инстанции оставлено без изменения, апелляционная жалоба ООО "Самарский хлеб" - без удовлетворения.

В кассационной жалобе ООО "Самарский хлеб" просит отменить состоявшиеся судебные акты с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции. Считает, что его заявление подлежало рассмотрению по правилам главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), поскольку оспоренное постановление администрации, по мнению заявителя, имеет признаки нормативного правового акта. По мнению заявителя, утверждение схемы без учета нестационарных объектов, используемых обществом, затрагивает интересы как общества, так и потребителей его продукции, при этом включение в схему размещения объектов нестационарной торговли относится к полномочиям Министерства имущественных отношений Самарской области, а не городской администрации в силу постановления Правительства Российской Федерации от 29.09.2010 N 772. Права заявителя нарушены тем, что общество, являясь арендатором земельных участков, приобрело двадцать три киоска для торговли и разместило их на арендованных участках, а в настоящее время Министерство имущественных отношений Самарской области отказывает в продлении срока аренды земельных участков.

Администрация городского округа Самара в возражениях на кассационную жалобу просит отказать в ее удовлетворении. Доводы о необходимости рассмотрения заявления в порядке главы 23 АПК РФ считает несостоятельными, поскольку сам заявитель просил признать постановление администрации недействительным как ненормативный акт. Довод об утверждении схемы размещения нестационарных объектов неуполномоченным лицом считает несостоятельным и противоречащим части 3 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон об основах регулирования торговой деятельности) и части 2 статьи 5 Закона Самарской области от 05.07.2010 N 76-ГД "О государственном регулировании торговой деятельности на территории Самарской области". Схема разработана в соответствии порядком, утвержденным приказом Министерства экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области от 11.04.2011, и с учетом норм градостроительного, земельного, санитарно-эпидемиологического, противопожарного законодательства требования части 4 статьи 10 Закона об основах регулирования торговой деятельности не нарушены, сама схема не является основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до ее утверждения и не препятствует размещению законно установленных торговых объектов ООО "Самарский хлеб". Сообщает, что постановлением городской администрации от 13.12.2013 в схему включены часть объектов ООО "Самарский хлеб".

В судебное заседание лица, участвующие в деле, извещенные о времени и месте судебного разбирательства в соответствии со статьями 121-123 АПК РФ, не явились.

Проверив законность обжалованных решения и постановления, правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права в пределах, установленных статьей 286 АПК РФ, обсудив доводы кассационной жалобы, возражений городской администрации, судебная коллегия пришла к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Суд первой инстанции установил, что постановлением администрации городского округа Самары от 19.04.2013 N 377 была утверждена Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа Самара.

Правовым основанием для разработки и утверждения такой схемы является часть 3 статьи 10 Закона об основах государственного регулирования торговой деятельности и статья 5 Закона Самарской области от 05.07.2010 N 76-ГД "О государственном регулировании торговой деятельности на территории Самарской области". ООО "Самарский хлеб" считает вышеназванное постановление незаконным и нарушающем его права и законные интересы постольку, поскольку в утвержденную схему не включены места расположения уже существующих принадлежащих обществу нестационарных объектов торговли, при этом обществу было отказано во включении таких объектов в схему.

Суды первой и апелляционной инстанций отказали в удовлетворении заявленных требований, придя к выводу о том, что утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов не затрагивают прав общества на продолжение торговой деятельности с использованием уже имеющихся у него торговых объектов в силу части 6 статьи 10 Закона об основах государственного регулирования торговой деятельности.

Суды также пришли к выводу о том, что целью утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов является не ограничение прав организаций и предпринимателей на использование земель для целей, не связанных со строительством, а необходимость обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимального обеспечения населения площадью торговых объектов. При этом перечень мест, отображенных на схеме размещения нестационарных торговых объектов, не является исчерпывающим, и размещение до сорока процентов нестационарных торговых объектов возможно и вне мест, определенных вышеназванной схемой.

Данные выводы не противоречат содержанию утвержденной постановлением администрации городского округа Самары от 19.04.2013 N 377 Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа Самара, которая является только перечнем мест размещения объектов нестационарной торговли, с учетом части 6 статьи 10 Закона об основах государственного регулирования торговой деятельности, согласно которой утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

Доводы заявителя о том, что спор должен был быть рассмотрен по правилам главы 23 АПК РФ, не могут быть приняты судебной коллегией. Как правомерно указывает городская администрация в отзыве на жалобу, ООО "Самарский хлеб" в поданном в суд заявлении само указало на обжалование им ненормативного правового акта органа местного самоуправления. Утвержденная постановлением городской администрации схема не содержит норм права и не устанавливает правил поведения, а следовательно - не является нормативным правовым актом.

При этом Закон об основах государственного регулирования торговой деятельности, установив принцип размещения нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, в соответствии с утвержденной органом местного самоуправления схемой размещения нестационарных торговых объектов, не определил правовых последствий утверждения такой схемы, не ввел какого-либо специального правового режима для отведенных под размещение нестационарных торговых объектов территорий, не установил запрета на размещение таких объектов на иных территориях с согласия собственника недвижимости.

Следовательно, вывод судов первой и апелляционной инстанций о том, что целью утверждения схемы является только необходимость обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимального обеспечения населения площадью торговых объектов, то есть цель планирования развития территорий, основан на законе.

Судебная коллегия понимает обеспокоенность ООО "Самарский хлеб" тем фактом, что используемые им существующие места размещения нестационарных торговых объектов не включены в утвержденную схему. Данная обеспокоенность вызвана явной недостаточностью правового регулирования мест размещения таких объектов на федеральном уровне, отсутствием в нормативных актах четко выраженных правовых последствий утверждения схемы. Об этой проблеме, в частности, говорится в письме Министерства промышленности и торговли Российской Федерации от 27.01.2014 N ЕВ-820/08, в котором органам местного самоуправления рекомендовано не допускать при формировании и изменении схем размещения нестационарных торговых объектов сокращения законно функционирующих объектов, в том числе и с применением принципа "меняется место - сохраняется бизнес".

Вместе с тем арбитражный суд при разрешении экономических споров, связанных с оспариванием ненормативных правовых актов руководствуется принципом соответствия либо несоответствия оспоренного акта нормативному акту, имеющему большую силу (часть 2 статьи 201 АПК РФ). В данном случае отсутствует нормативный правовой акт, которому противоречит утвержденная схема размещения нестационарных объектов, а следовательно, не имеется и процессуальных оснований для принятия решения об удовлетворении заявленных требований.

Судебная коллегия также отмечает, что удовлетворение заявленных обществом требований о признании недействительным постановления городской администрации об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов приведет к отсутствию такой схемы размещения объектов, в том числе и в части утвержденных мест размещения объектов иных лиц, и никоим образом не "узаконит" места размещения существующих объектов ООО "Самарский хлеб".

Утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов в силу прямого указания закона не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы, а следовательно, факт утверждения такой схемы не является основанием для изменения либо расторжения ранее заключенных договоров аренды земельных участков. Правомерность действий арендодателей по отказу в продлении заключенных обществом договоров аренды не является предметом настоящего спора, арендатор вправе защищать свои права в таких случаях путем обращения в суд с соответствующими исками, в том числе вправе оспаривать в суде и отказ органа местного самоуправления во включении мест размещения нестационарных торговых объектов в схему размещения таких объектов, если такой отказ не соответствует закону.

Предусмотренных статьей 288 АПК РФ оснований для отмены обжалованных судебных актов судебная коллегия не находит.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Самарской области от 16.10.2013 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.01.2014 по делу N А55-15412/2013 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Э.Г. Баширов

Судьи

А.Л. Петров С.В. Мосунов