О проблемах и перспективах развития налоговой системы Российской Федерации (М.Р. Бобоев, Д.В. Наумчев, "Налоговый вестник", N 9, сентябрь 2001 г.)

О проблемах и перспективах развития налоговой системы
Российской Федерации

Создание многоукладной экономики - это путь, по которому прошли все независимые государства, образованные на базе республик бывшего СССР. К началу 90-х годов в общественном сознании утвердилось мнение, что решить сложнейшие общественно-политические проблемы, накопившиеся к этому времени, можно только путем последовательного реформирования экономики в направлении формирования рыночных отношений.

Не явилась исключением и Российская Федерация. Приступая к рыночным преобразованиям, необходимо было принять все меры, чтобы сохранить провозглашенные в Конституции Российской Федерации социальные гарантии граждан. Следовательно, необходимо было обеспечить соответствующий уровень сбора налогов в бюджет, которые являются основной формой доходов государства в рыночных отношениях.

Выполнение этой задачи осложнялось тем, что отсутствовали традиции рыночного права, в том числе налогового. Не были адаптированы к изменившейся ситуации и нормы гражданского и хозяйственного законодательства. Начавшийся процесс либерализации экономики сопровождался появлением тысяч независимых предприятий и предпринимателей, десятков коммерческих банков и страховых компаний, формированием рынка ценных бумаг, активизацией внешней торговли.

Все это требовало скорейшего принятия соответствующих норм налогового права, способных обеспечить цивилизованный сбор налогов с учетом всего многообразия новых хозяйственных форм и отношений. В связи с этим стало особенно актуальным создание налоговой системы, соответствующей изменившимся экономическим условиям, и системы органов, обеспечивающих ее функционирование.

За десять лет своего существования налоговая служба России прошла в системе государственной власти путь от структурного подразделения в составе Минфина до федерального министерства, главной задачей которой является обеспечение наполняемости бюджета страны при четком выполнении налогового законодательства.

За это время при активном участии налоговых органов было создано новое налоговое законодательство, которое при всех имевшихся на начальном этапе его формирования недостатках обеспечивало сбор налогов, необходимых для финансирования первоочередных нужд экономики и социальной сферы.

Чтобы реально оценить ее значение, достаточно привести следующие данные: за счет налоговых поступлений в текущем году планируется сформировать около 80% доходной части консолидированного бюджета. Благодаря этому государство имеет возможность обеспечивать безопасность и правопорядок, бесплатное обучение и медицинское обслуживание, оказывать помощь социально незащищенным слоям населения.

Налоговая система была сформирована в условиях разрыва экономических связей между республиками, входившими ранее в единый народнохозяйственный комплекс. Нарастающий экономический кризис обострил проблему мобилизации доходов в государственный бюджет, и потому налоговая политика того периода приобрела преимущественно фискальный характер, который выразился в чрезмерном изъятии доходов у налогоплательщиков и в недостаточно эффективных способах его осуществления. Ориентация на ужесточение налогового режима без учета реальной платежеспособности налогоплательщиков приводит, как правило, к результатам, обратным ожидаемым. Как следствие, в России становление теневого сектора экономики приобрело угрожающий характер, наметились массовое уклонение от налогов, сокращение налоговой базы. Это побудило государство пойти на постепенное снижение тяжести налогового пресса.

Трудно переоценить значимость такой работы, поскольку обеспечение наиболее полного соответствия налоговой системы принятым в обществе социально-экономическим приоритетам благоприятно отразится на общей ситуации в экономике.

Что же сегодня сделано в области совершенствования налоговой системы, какие неотложные проблемы перед ней стоят?

Проведена определенная работа по объединению платежей, исчисляемых от одной базы (в частности введение единого социального налога, единой ставки подоходного налога), а также по упрощению механизма исчисления и взимания налогов. Но даже с учетом проделанной работы существующий механизм налогообложения является достаточно сложной системой.

Поэтому продолжается работа по упрощению механизма налогообложения, в том числе и в отношении платежей, устанавливаемых региональными (субъектами Российской Федерации) и местными органами. При простом и ясном налоговом законодательстве будет проще работать не только плательщикам, но и налоговым инспекторам.

Совершенствование налоговой системы происходит в направлении последовательного снижения налогового бремени с переориентацией налоговой нагрузки на конечного потребителя. Это благотворно влияет на улучшение финансового состояния предприятий и, как следствие, на их налоговую дисциплину.

Налоговые органы провели в 2000 году большую работу по всеобщему декларированию доходов граждан и присвоению ИНН. При этом почти все инспекции действовали организованно и слаженно, доказав на практике, что правильно поставленная разъяснительная работа дает положительные результаты. Наиболее значимым результатом всеобщего декларирования следует признать формирование нового отношения налогоплательщиков к осознанному выполнению своего гражданского долга по уплате налогов.

Одним из наиболее распространенных и часто используемых показателей оценки фискального потенциала действующей налоговой системы является налоговая нагрузка на экономику.

Как показывает мировой опыт, достижение определенного уровня экономического развития и стабильности позволяет государству усиливать централизацию финансовых средств для решения социальных и других проблем общегосударственного значения. В зависимости от степени социальной ориентированности общества налоговая нагрузка на экономику развитых стран колеблется от 30 (США) до 55% (Швеция). Что касается стран с переходной экономикой, то уровень налоговой нагрузки, характерный для них в период рыночных реформ, достигает, как правило, 26-28%.

Общеизвестно, что главной отличительной особенностью систем налогообложения всех развитых стран является их тесная взаимосвязь со структурой экономики, реально складывающимися экономическими пропорциями, а также ориентация на цели экономического развития. Такой подход лежит в основе выработки экономической политики, в том числе и в области налогообложения.

Существует макроэкономическая закономерность, подтвержденная статистикой разных стран: чем выше уровень налоговых изъятий, тем ниже темпы экономического роста. И соответственно, чем ниже налоговая нагрузка, тем больше возможности экономического роста как на микро-, так и на макроуровне. Та же закономерность наблюдается и в Российской Федерации.

Поэтому при разработке налоговой политики необходимо ясно сознавать ее целевую направленность. Либо мы ставим во главу угла увеличение притока денег в казну посредством усиления налогового давления, замедляя процессы экономического роста, либо ориентируемся на налогообложение, стимулирующее экономический рост и привлечение инвестиций.

Следует также отметить, что оценка уровня налоговой нагрузки невозможна без ее сравнения с аналогичными показателями по странам, осуществляющим рыночные преобразования (26-28%). У нас есть объяснение более высокому уровню налоговой нагрузки - значительно большая социальная ориентированность проводимой государственной политики.

Кроме того, до настоящего времени сохраняются значительные объемы государственного субсидирования отдельных отраслей с целью осуществления структурной перестройки экономики, а также технической реконструкции и модернизации производства. Если учесть встречные потоки денежных средств из бюджета на развитие экономики, то уровень реальной налоговой нагрузки будет гораздо ниже. В соответствии с данным подходом можно утверждать, что в экономике имеются дотационные отрасли - жилищно-коммунальное и сельское хозяйство, которые получают от государства дотаций больше, чем платят в бюджет.

При этом существование последних связано с объективно возникающими в ходе рыночных преобразований задачами по государственной поддержке отдельных отраслей, финансированию развития инфраструктуры и другими первоочередными задачами, которые в переходный период не могут быть решены иными средствами, кроме как за счет централизованных в рамках бюджета финансовых ресурсов. Особенность таких платежей заключается в их целевой направленности отчислений и временном характере. Что касается налогов, то именно они являются основой стабильности формирования государственного бюджета, и каждый из них, имея вполне определенную базу обложения, в то же время обезличен и не имеет конкретной целевой направленности по расходованию собранных средств.

В связи с этим одним из основных направлений совершенствования налоговой системы становится постепенная отмена целевых платежей и увеличение роли "обезличенных" налогов.

В то же время увеличение налоговой нагрузки нельзя рассматривать как позитивный фактор, поскольку рост налогового бремени не только отрицательно влияет на темпы экономического роста, но и побуждает предприятия и население скрывать полученные доходы. Именно поэтому в 2001 году необходимо продолжить осуществление мер, направленных на дальнейшее снижение налоговой нагрузки.

На начальном этапе проведения экономических реформ государство, как правило, нуждается в значительном объеме централизованных финансовых ресурсов и, соответственно, вынуждено прибегать к увеличению налогового бремени. Однако долгосрочной эта стратегия быть не может, поскольку сдерживает развитие экономики. С достижением экономической стабилизации ее должна сменить иная налоговая стратегия, направленная на стимулирование экономического роста, создание благоприятного инвестиционного климата. В этом и состоит налоговое регулирование - один из важнейших инструментов государства в регулировании экономики.

Рыночные реформы, сопровождавшиеся первоначально спадом производства и высокой инфляцией, выдвинули в качестве главной задачи бюджетно-налоговой политики повышение собираемости налогов. Подобная ситуация предопределила приоритетность фискальной функции налоговой системы, инструментом реализации которой, как известно, являются прежде всего косвенные налоги.

Не вызывает сомнений, что с позиций фискального значения эти налоговые рычаги играют важнейшую роль. Вместе с тем из мирового опыта налогового регулирования известно о достаточно неоднозначном влиянии косвенных налогов на экономику. Реализуя свою фискальную направленность, они в наибольшей степени, чем другие налоги, препятствуют экономическому росту.

Необходимо учитывать, что сама продуктивность фискального потенциала косвенных налогов далеко не безгранична. Возможность наращивать объем поступлений в бюджет за счет косвенного налогообложения ограничена уровнем рыночных цен, которые сдерживаются спросом и конкуренцией. Пришедший на смену административному регулированию рыночный механизм формирования цен делает бесперспективным дальнейший упор на косвенные налоги, поскольку он способен привести лишь к новому витку инфляции, снижению конкурентоспособности продукции отечественных производителей и соответственно потере завоеванных позиций на внутреннем и внешних рынках.

Стимулирующая функция налогов реализуется, главным образом, посредством различных видов налоговых льгот. Мировая практика налогообложения свидетельствует о том, что налоговые льготы используются во многих странах. Вместе с тем их применение жестко ограничено требованием нейтральности налоговой системы, утверждающим необходимость минимизации влияния налогов на внутри- и межотраслевое распределение ресурсов.

В соответствии с этим в развитых странах крайне ограничено использование налоговых льгот в целях создания благоприятного режима для определенных отраслей экономики, а льготирование отдельных предприятий и вовсе запрещено законодательством. Считается, что такие льготы вредны для экономики, поскольку они нарушают рыночные механизмы распределения финансовых и материальных ресурсов, усложняют налоговую систему и создают неравные конкурентные условия для субъектов хозяйствования. Кроме того, чрезмерная отягощенность налоговой системы различного рода преференциями негативно влияет на полноту и своевременность финансирования всего спектра отраслей бюджетной сферы: образования, здравоохранения, социального обеспечения и др. Таким образом, снижение социальной напряженности в одном секторе экономики может повлечь за собой усиление напряженности в другом.

Вместе с тем государство использует налоговые льготы как один из инструментов реализации избранных в обществе приоритетных направлений развития экономики. Большинство постоянно действующих налоговых льгот продиктовано либо социальной значимостью льготируемых сфер деятельности, либо их признанием в качестве приоритетных.

Помимо постоянно действующих налоговых льгот, существует механизм предоставления индивидуальных налоговых льгот отдельным плательщикам. Подобные льготы носят целевой характер, то есть предоставляются для реализации конкретных инвестиционных программ и проектов.

Концептуальный подход, которым руководствуются налоговики при рассмотрении ходатайств о предоставлении налоговых льгот, состоит в следующем. Налоговая льгота - это по сути форма субсидии, а эффективность субсидий в масштабах экономики достигается лишь при их максимальной концентрации в точках экономического роста. Из этого следует, что в условиях ограниченности материальных и финансовых ресурсов государство должно поддерживать только те предприятия, которые, использовав государственную поддержку и одновременно осуществив на ее основе комплекс организационно-технических мероприятий, способны добиться увеличения объемов и качества выпускаемой продукции, использовать гибкую ценовую политику в соответствии с потребностями внутреннего рынка. Такие предприятия могут стать "локомотивами макроэкономической стабилизации", способными вытянуть за собой всю цепь сопряженных производств, обеспечивая в дальнейшем наращивание поступлений в бюджет в объеме, превосходящем размер оказанной государственной поддержки.

Иной подход к предоставлению налоговых льгот может нарушить базовый принцип построения современных систем налогообложения - равный подход ко всем категориям налогоплательщиков, привести к распылению государственных средств, а также дестабилизации конкурентных механизмов регулирования рынка с вытекающими из этого негативными социально-экономическими последствиями.

Поэтому для оценки целесообразности предоставления налоговых льгот индивидуальным плательщикам тщательно анализируются представляемые ими расчеты и обоснования. Особо пристальное внимание уделяется при этом следующим аспектам:

- порядок и сроки компенсации выпадающих доходов бюджета;

- достижение конкурентных преимуществ выпускаемой продукции;

- позитивное влияние на положение в сопряженных отраслях;

- социальный эффект.

Обратимся к конкретным примерам.

При оценке эффективности льготного режима налогообложения предприятий общества инвалидов принималась в расчет прежде всего ее социально-экономическая составляющая, поскольку поддержание стабильного функционирования такого рода предприятий, позволяющих обеспечить занятость и повысить уровень благосостояния одной из наиболее незащищенных категорий населения, является исключительно важной государственной задачей. Сохраняя рабочие места для инвалидов, государство, с одной стороны, освобождает себя от необходимости расходования дополнительных средств на их социальное обеспечение, а с другой - создает условия для их социально-психологической реабилитации.

Сбор налогов - это первостепенная функция государства. Она создает финансовый фундамент для осуществления всех иных функций, обеспечивая членам общества конституционные гарантии в области здравоохранения, образования, социального обеспечения, охраны правопорядка.

Не вызывает сомнений, что собираемость налогов определяется прежде всего состоянием экономики. И если уровень налоговых изъятий превышает возможности экономики, то возникают объективные предпосылки для образования недоимки, что особенно характерно для стран с переходной экономикой.

Сбор налогов, безусловно, зависит и от эффективности работы налоговых органов.

Особое беспокойство по-прежнему вызывает нарушение налогового законодательства. Нарушения налогового законодательства наблюдаются очень часто, и это при том, что налоговые органы проводят активную работу по своевременному информированию налогоплательщиков об изменениях, происходящих в налоговом законодательстве.

В целом значение контрольной работы трудно переоценить, и потому к ней предъявляются особые требования. Здесь главное - формирование у налогоплательщиков понимания неотвратимости выявления нарушения и взыскания в бюджет полной суммы причитающихся к уплате налогов. Поэтому важной задачей остается эффективный выбор объектов налогового аудита и повышение качества проводимых документальных проверок, разъяснительная работа по повышению налоговой дисциплины и ответственности.

К сожалению, до сих пор ликвидированы далеко не все существующие схемы уклонения от уплаты налогов. Поэтому перед налоговиками стоит задача не только выявлять факты сокрытия доходов и ухода от налогообложения, но и пытаться идти на шаг вперед, посредством совершенствования нормативно-правовой базы, оперативно перекрывая возможные каналы возникновения налоговых нарушений.

Не следует забывать, что устойчивого улучшения собираемости налогов нельзя добиться и без целенаправленных усилий государства по формированию налоговой культуры. Прискорбно сознавать, что общественное мнение до сих пор достаточно терпимо относится к уклонению от уплаты налогов. Складывается негативный стереотип поведения налогоплательщика, разрушающий сами основы государства.

В связи с этим необходимы решительные действия, охватывающие практически все стадии общественного сознания и направленные на формирование у граждан понимания того, что уплата налогов - это не наказание, а выгодное для всех вложение денег в свою страну, что собранные средства вернутся к налогоплательщику в виде конкретных социальных благ и гарантий, создавая основу стабильности и процветания общества. Добросовестное отношение к выполнению своих налоговых обязательств должно восприниматься как признак цивилизованности, культуры, высокой нравственности. Решение всего комплекса проблем в области налогообложения не может не затронуть и саму систему налоговых органов. Это предопределяет необходимость обобщения накопленного опыта и на этой основе, а также с учетом многолетней мировой практики налоговой деятельности, определения перспективных направлений развития налоговой службы страны.

Такие направления могли бы найти свое достойное отражение в Концепции развития налоговой системы Российской Федерации. В данном документе можно широко осветить основные направления развития налоговой службы, затрагивающие процесс модернизации и совершенствования ее структуры, а также условия, обеспечивающие наиболее полное и эффективное выполнение возложенных на нее действующим законодательством задач с учетом тенденций развития налогово-бюджетной системы и национальной экономики в целом.

М.Р. Бобоев,

к.э.н.

Д.В. Наумчев,

советник налоговой службы I ранга

"Налоговый вестник", N 9, сентябрь 2001 г.