Доступ физических лиц к информации в органах государственной власти (на примере регионального законодательства) (Е.А. Поворова, "Журнал российского права", N 10, октябрь 2001 г.)

Доступ физических лиц к информации
в органах государственной власти
(на примере регионального законодательства)

"Информационные" права граждан

Права граждан на получение информации, обязанности государства по обеспечению этих прав закреплены в Конституции РФ. С определенной степенью условности их можно назвать "информационными правами граждан". В числе таких прав и свобод: свобода мысли и слова (ч.1 ст.29); право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию (ч.4 ст.29); свобода СМИ, запрет цензуры (ч.5 ст.29); право распространять религиозные и иные убеждения (ст.28); право на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, о фактах, создающих угрозу жизни и здоровью людей (ст.41); свобода выбора языка общения и творчества (ч.2 ст.26).

Другие конституционные права, возможность их реализации непосредственно связаны с информационными правами граждан. Так, в соответствии с ч.1 ст.37 Конституции РФ каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности. Но для того, чтобы реализовать это право, необходимо обладать информацией, касающейся характера и специфики той или иной профессии. В ч.1 ст.41 Конституции установлено право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь. Но только при наличии информации о том, куда обратиться, как выбрать врача, можно полностью его реализовать. Часть 3 этой статьи устанавливает ответственность должностных лиц за сокрытие фактов, создающих угрозу для жизни и здоровья людей.

Обязанность органов власти
по информированию общества

Для обеспечения информационных прав органы государственной власти, согласно Конституции РФ, обязаны: опубликовывать законы и иные нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека (ч. 3 ст.15); обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы лица (ч.2 ст.24); обнародовать факты и обстоятельства, создающие угрозу для жизни и здоровья людей (ч.3 ст.41). Обязанности по информированию конкретизируются относительно отдельных видов информации в ряде законов: "О чрезвычайном положении", "О безопасности", "О занятости населения", "О реабилитации жертв политических репрессий" и многих других. В данных законах подтверждается принцип обязательного предоставления информации, но фактически не создан механизм реализации этого принципа. Принятые законы не обеспечивают реальных действий по получению необходимой информации. Более того, отсутствует нормативное закрепление конкретных видов ответственности должностных лиц за ее непредоставление или несвоевременное предоставление, неопубликование сведений, нарушение прав граждан на бесплатное получение информации. Как правило, в правовом акте есть бланкетная норма, содержащая отсылку на отсутствующее законодательство.

Принципы доступа
к общественной информации

Стратегия доступа к информации как для органов исполнительной власти, так и для граждан должна строиться на основе: общедоступности и открытости информации; достоверности и полноты информации; законности поиска, получения и передачи информации; защиты права на доступ к информации; ответственности за нарушения права доступа к информации; соблюдения при предоставлении информации заинтересованному лицу прав и законных интересов третьих лиц. Достоверность неразрывно связана с принципом непрерывности обновления и актуализации информации исходя из ее характера. Необходимо упомянуть и о принципе компетентности органов исполнительной власти - они должны предоставлять информацию, связанную с областью своей деятельности. Право на информацию может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Основная информация, затрагивающая права и свободы личности обратившегося, должна быть бесплатной. Разумная цена должна назначаться, если требуется дополнительная обработка (имеется в виду стоимость подготовки и передачи информации).

Информационные системы, информационные ресурсы,
центры информатизации

Процесс информатизации предполагает образование территориальных центров информатизации, которые осуществляли бы информационное обслуживание местных органов власти, предприятий, организаций и населения с использованием банков данных общего пользования.

Органы власти субъектов Российской Федерации создают необходимые структурные подразделения, информационные отделы и управления для успешного решения вопроса информационной обеспеченности, издают соответствующие нормативные акты, регулирующие данные вопросы. В Московской области постановлением Губернатора создан Совет по информатизации области. Данный орган является коллегиальным и образован для проведения единой политики информатизации, координации деятельности местных исполнительных органов государственной власти области, органов местного самоуправления, работы по формированию территориальной информационной системы, необходимой для управления социально-экономическими процессами, развития предпринимательства, реализации прав граждан и организаций на информацию.

Московской областной Думой принят Закон "О создании органами государственной власти Московской области информационных ресурсов и систем и их использовании" N 21/2001-ОЗ от 11 февраля 2001 года, где установлены общие принципы и порядок создания информационных ресурсов и информационных систем, их приобретения, использования и распоряжения ими органами государственной власти.

Органами исполнительной власти создаются информационные системы, взаимодействующие с федеральными органами исполнительной власти, что в целом должно создавать общую информационную инфраструктуру. Информационные ресурсы и информационные системы подлежат обязательному учету и регистрации в специально создаваемых реестрах. Реестр содержит перечень сведений об информационных ресурсах и информационных системах.

Ответственность за достоверность сведений об информационных ресурсах и информационных системах, предоставляемых для включения в реестр, несут их владельцы. Вопрос платности предоставления информации из информационных ресурсов и систем разрешен следующим способом: предоставление информации государственным органам и государственным учреждениям Московской области, органам местного самоуправления, информационный обмен между органами государственной власти, государственными органами и государственными учреждениями по вопросам их компетенции и деятельности (включая представление обязательных экземпляров документов) производится на безвозмездной основе. Предоставление информации из информационных ресурсов и информационных систем иным пользователям осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации. В аналогичной норме о платности предоставления информации Закона Тверской области от 21 января 1999 года N 46-ОЗ-2 "Об информационных ресурсах Тверской области" устанавливается, что информационные услуги из областных и муниципальных информационных ресурсов при отсутствии дополнительных затрат предоставляются безвозмездно: органам государственной власти и муниципальных образований и пользователям, самостоятельно работающим с информационными ресурсами в читальных залах, архивах, библиотеках и пр. Видимо, в последнем случае ("и пр.") законодатель оставил незакрытым круг мест получения информации в силу невозможности установить таковой окончательно.

Режим, категории доступа
к общественной, правовой информации

Надо отметить, что наиболее существенной угрозой переходного периода к информационному обществу является разделение людей на имеющих информацию, умеющих обращаться с информационными технологиями и не обладающих такими навыками. Получение информации и возможность получения информации как конституционное (п.4 ст.29 Конституции РФ) право гражданина необходимо наполнить реальным содержанием. Имеющиеся нормативные акты, регулирующие данные вопросы, устанавливают право на получение информации, но нет отдельных документов, регламентирующих порядок предоставления, доступа. Возможным решением могло бы стать принятие общего статутного нормативного акта федерального уровня, защищающего право гражданина на получение, владение и защиту информации. В последующем он может дополняться нормативными актами, более детально регулирующими обозначенные в нем положения. В Государственную Думу был внесен на рассмотрение проект закона "О праве на доступ к информации", в котором детально закреплялась процедура подачи запроса о получении информации и ответа на него: требования к запросу о получении информации, сроки и порядок рассмотрения запроса, требования к ответу на запрос, основания и порядок отказа в предоставлении информации. Но, к сожалению, в первом чтении законопроект был отклонен, и вопрос о законодательном регулировании доступа к информации на федеральном уровне так и остался нерешенным.

Осталось множество вопросов, которые, будучи насущными, требуют урегулирования на правовом уровне. Так, разнообразие видов и форм доступа к информации допускает направление запроса и предоставление ответа на запрос по электронной почте или с использованием иных электронных технологий. В структуре органов государственной власти следует создать специализированные службы для обеспечения доступа к информации граждан и организаций. При отсутствии таких служб могут быть привлечены на договорных условиях организации, осуществляющие на законных основаниях деятельность по предоставлению информационных услуг. Обладая необходимыми техническими возможностями, они могут стать депозитариями документов общего пользования (общедоступных и касающихся прав и обязанностей граждан, юридических лиц), изданных государственным органом.

Субъекты РФ данный вопрос решают по-своему. Для примера можно привести наиболее типичные варианты решений. Окружные и муниципальные информационные ресурсы Ханты-Мансийского автономного округа являются открытыми и общедоступными. Категорию доступа к окружным информационным ресурсам определяет Правительство округа. Категорию доступа к муниципальным информационным ресурсам определяют органы местного самоуправления в соответствии со своим статусом и в пределах своей компетенции. Порядок доступа к окружным и муниципальным информационным ресурсам определяется Положением об информационной безопасности Ханты-Мансийского автономного округа, утверждаемым Правительством округа. Категория доступа к информационным ресурсам физических и юридических лиц определяется собственниками этих ресурсов, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Распоряжением Администрации города Тюмени от 6 июня 2000 года N 2101 "О предоставлении документов из электронной базы данных распоряжений, постановлений" определены категории документов для предоставления последних пользователям:

- "Для общего пользования" - документы, устанавливающие правовой статус органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, порядок их реализации (структура органов местного самоуправления, положения о структурных подразделениях администрации и других структурах, создаваемых при администрации (советы, комитеты и т.п.); положения о проведении общегородских мероприятий, о ценах и тарифах на услуги муниципальных предприятий; другие документы, устанавливающие или изменяющие порядок взаимодействия физических и юридических лиц с органами местного самоуправления, правоохранительными органами, другими физическими или юридическими лицами и т.д.).

- "Для ограниченного распространения" - документы, публикация которых в средствах массовой информации нецелесообразна ввиду их узкой направленности (служебные документы распорядительного характера, относящиеся к организации деятельности администрации, ее подразделений, муниципальных предприятий и учреждений; документы, касающиеся конкретных физических или юридических лиц). При этом отнесение документа к категории "Для ограниченного распространения" не является отнесением его к информации с ограниченным доступом.

Информационные технологии. Интернет

Органы исполнительной власти должны стать лидерами в предоставлении и использовании электронной информации и коммуникационных систем. Это позволит построить демократичную, технологичную систему взаимоотношений как между органами власти всех уровней, так и во взаимоотношениях органов власти с гражданами. Такую возможность связываться и взаимодействовать органам исполнительной власти между собой, а также с гражданами открывают новые информационные технологии и Интернет.

Сегодня в РФ отсутствуют единые нормативные требования федерального уровня к органам власти, обязывающие их выставлять определенную информацию в открытый доступ в Интернете, организовывать обсуждение проблем и проектов подготовленных решений, использовать его для учета мнений и пожеланий населения.

В регионах издаются нормативные акты, частично регулирующие данный вопрос. Распоряжением Губернатора Калужской области от 1 февраля 2001 года N 37-p "О развитии работ по официальному представлению Калужской области в сети Интернет" определены "параметры" тематической информации об органах исполнительной власти, муниципальных образованиях для размещения на WWW-сервере органов власти и условия обеспечения регулярного обновления информации. Подобные серверы имеют органы исполнительной власти налоговой, таможенной, природоохранной отраслей. ГУИР ФАПСИ разработаны Временные правила администрирования домена, однако анализ сайтов органов власти показывает, что развитие государственного сегмента Интернета пока игнорирует эти Правила. Нет единообразия в порядке размещения информации, с целью удобства ее получения, актуализации и обновления по мере необходимости, большей частью отсутствует интерактивный режим общения с гражданами.

Совершенно очевидно, что необходима активизация законотворческой работы в этом направлении. Следует более четко установить обязанности государственных органов, органов местного самоуправления по обеспечению конституционного права гражданина на информацию. Это должно выразиться в принятии единого федерального нормативного акта о доступе к информации, ответственности должностных лиц за ее непредоставление. Имеющуюся нормативную базу регионов следует привести в соответствие с федеральным актом.

Необходимо создавать правовые условия для информационной открытости деятельности исполнительных органов при помощи информационных технологий, Интернета. Без повышения информированности общества, граждан об их правах, обязанностях и ответственности невозможно строить цивилизованное общество, утверждать принципы правового государства.

Е.А. Поворова,

аспирант ИЗиСП

"Журнал российского права", N 10, октябрь 2001 г.