Правовые проблемы становления Евразийского экономического сообщества (В.Г. Вишняков, "Журнал российского права", N 10, октябрь 2001 г.)

Правовые проблемы становления
Евразийского экономического сообщества

Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества (далее - ЕврАзЭС или Сообщество), подписанный 10 октября 2000 года президентами пяти государств: Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации и Республики Таджикистан, призван поднять взаимодействие этих государств в экономической и гуманитарной областях на качественно новую ступень.

В этой связи предстоит решить целый ряд сложных организационно-правовых вопросов, связанных с функционированием ЕврАзЭС: согласование положений договоров, заключенных между государствами-членами, и правовых актов органов Сообщества по общим вопросам экономического и гуманитарного развития; создание эффективного механизма реализации решений органов ЕврАзЭС; установление ответственности сторон за невыполнение решений органов Сообщества, и др.

Наряду с этими прикладными вопросами требуют осмысления также теоретические вопросы, среди них: правовая природа ЕврАзЭС как регионального объединения суверенных государств; статус и полномочия органов управления ЕврАзЭС, их взаимоотношения между собой и с органами государств - членов Сообщества; юридическая сила правовых актов, принимаемых органами Сообщества, их соотношение с правовыми актами государств - членов ЕврАзЭС.

Следует также учитывать, что до подписания Договора 10 октября 2000 года были заключены два других соглашения: Договор между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях от 29 марта 1996 года и Договор между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой, Российской Федерацией и Республикой Таджикистан о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве от 26 февраля 1999 года. Эти договоры продолжают действовать в части, не противоречащей Договору от 10 октября 2000 года.

Анализ содержания всех трех Договоров показывает, что выбор форм и механизмов взаимодействия государств - участников Сообщества в значительной степени был определен влиянием следующих двух факторов:

1) становлением правовых институтов международного права;

2) формированием меж- и внутригосударственных процедур реализации решений органов Сообщества.

Разнонаправленность этих тенденций предопределила запутанность и излишнюю сложность механизмов взаимодействия членов Сообщества.

Так, в соответствии с Договором от 29 марта 1996 года Межпарламентский Комитет (один из органов управления интеграцией) имел право, в целях "сближения и гармонизации законодательства" Сторон, принимать модельные акты, на основе которых разрабатывались акты национальных законодательств. Межгосударственный Совет - "высший орган управления интеграцией" - был вправе принимать решения, имеющие обязательный характер для органов и организаций Сторон, обеспечивающих непосредственное их исполнение, либо решения, подлежащие трансформации в национальное законодательство Сторон (ст.24 Договора). Таким образом, процедуры были достаточно простыми и ясными.

Договор "пятерки" от 26 февраля 1999 года содержал самостоятельную главу "Сближение и унификация законодательства". Меры по сближению и унификации законодательства предполагали теперь не только принятие модельных актов, но и заключение международных договоров. Соответственно, правовой статус Межгосударственного Совета изменился в сторону расширения международного аспекта его деятельности. Согласно ст.58 Договора в случаях, когда по общему мнению Сторон это является необходимым и оправданным, Межгосударственный Совет вправе принимать решения, устанавливающие единые для государств - участников Договора правила, являющиеся обязательными во всех своих частях и подлежащие непосредственному применению государствами-участниками. Таким образом, по сравнению с Договором от 29 марта 1996 года полномочия Межгосударственного Совета претерпели существенные изменения - он был лишен права непосредственного "выхода" на органы и организации, расположенные на территории стран - членов Таможенного союза. Произошло укрепление позиций международно-правовых институтов как по отношению к праву ЕврАзЭС, так и к национальному праву стран "пятерки".

Выдвижение на первый план международных договоров в качестве ключевого механизма гармонизации законодательства "пятерки" существенно усложнило этот процесс, потребовав разработки дополнительных процедур трансформации, имплементации, ратификации, депонирования международных норм. Внутригосударственные процедуры, регулирующие эти процессы в каждой стране, не были унифицированы, а в ряде стран вообще отсутствовали. Соответственно в центре внимания оказалась проблема введения во всех странах Таможенного союза единой системы исполнения международных договоров и соглашений. Ее решение предполагало включение ратифицированных международных договоров в национальные правовые системы; приведение действующих национальных законодательных и иных нормативных актов в соответствие с положениями международных договоров; "изъятие" из системы национального законодательства актов, противоречащих международному праву; "восполнение" правовых пробелов национального законодательства путем принятия новых актов по исполнению заключенных международных договоров и т. д.

С этого момента как в странах "пятерки", так и на уровне Сообщества в целом набирает обороты процесс разработки соответствующих бюрократических процедур.

26 октября 1999 года Межгосударственный Совет Сообщества принял Соглашение о правовом обеспечении формирования Таможенного союза и Единого экономического пространства (решение N 51). Оно установило унифицированный порядок регулирования правоотношений по исполнению заключенных международных договоров посредством гармонизации законодательств Сторон; синхронизации сроков внесения предложений о выполнении внутригосударственных процедур, необходимых для вступления в силу международных договоров, подписанных в рамках Таможенного союза.

С целью регламентации механизма гармонизации законодательства Межгосударственный Совет принял Программу гармонизации национальных законодательных и иных нормативных актов (решение N 52). Но и этого показалось недостаточно. Совет глав правительств 23 мая 2000 года в Минске утвердил Мероприятия по реализации положений Соглашения о правовом обеспечении формирования Таможенного союза и Единого экономического пространства. Этот акт предусматривал разработку обширного пакета документов, в частности, подготовку проекта межпарламентского Соглашения о мерах по трансформации международных договоров и решений Межгосударственного Совета в национальные законы и синхронизации сроков их принятия. В свою очередь, Соглашение содержало подробный перечень мер по трансформации (имплементации) международных договоров и решений Межгосударственного Совета в национальные законы.

В результате бурного разрастания международно-правовых процедур существенно замедлилось развитие соответствующих институтов конституционного права как в рамках Сообщества в целом, так и в отдельных его странах. Практика показала, что недооценка этих институтов негативно сказалась и на исполнении норм международного права. С 1995 года членами Таможенного союза были подписаны десятки договоров и соглашений, но бoльшая их часть так и не вступила в силу. Этого следовало ожидать. Использование международных правовых процедур для гармонизации национального законодательства стран "пятерки" было неадекватно цели Союза, в качестве которой провозглашалось эффективное использование экономического потенциала стран-участниц для повышения уровня жизни народов "пятерки".

Использование международных процедур в качестве основы для "сближения и унификации законодательства" государств - участников Сообщества затягивало, а нередко и срывало реализацию решений, принимаемых членами Сообщества. В ходе "имплементации" и "трансформации" международных норм в нормы национального права различные партии и движения в парламентах "пятерки" в очередной раз инициировали длительные дискуссии и споры, что ставило под сомнение процесс реализации решений, уже согласованных с органами государственной власти стран "пятерки".

Разумеется, цели и задачи, поставленные Договором об учреждении ЕврАзЭС, могут решаться путем использования институтов международного права, а также связанных с ними процедур. В то же время достижение намеченных целей оказывается под вопросом в случае одновременного использования как положений международного права, так и провозглашаемых в том или ином договоре конституционных принципов, определяющих форму участия государств в реализации договора.

В том случае, если в основу развития правовой системы ЕврАзЭС положены конституционные принципы и нормы, они могут дополняться международными институтами. Но если как основа этой системы берутся международные институты, они не могут быть дополнены конституционными принципами, поскольку последние обладают высшей юридической силой и определяют развитие международных правовых институтов.

Не случайно на практике начинает применяться принципиально иной подход к решению проблем сближения и гармонизации законодательства "пятерки". В статье 5 Соглашения о правовом обеспечении формирования Таможенного союза и Единого экономического пространства впервые было предусмотрено введение Основ законодательства, содержащих согласованные начала правового регулирования по тем или иным отраслям права. Эти принципы должны были утверждаться Межгосударственным Советом и, после выполнения соответствующих внутригосударственных процедур, включаться в национальные правовые системы (ст.8 Соглашения). Законы, в том числе и основы законодательства, - это самостоятельные институты конституционного права, не являющиеся частью международного права.

Переход к разработке Основ законодательства по отраслям права стал важным шагом на пути дебюрократизации деятельности Сообщества, положившим начало формированию единой устойчивой правовой системы ЕврАзЭС. В этой связи логичным видится переименование в Договоре об учреждении ЕврАзЭС Межпарламентского Комитета в Межпарламентскую Ассамблею.

Тем не менее говорить о возобладании принципов конституционного права в организации правовой системы ЕврАзЭС не приходится. 19 апреля 2001 года Межпарламентским Комитетом был принят Договор об Основах законодательства Евразийского экономического сообщества. Договор подчеркивает, что Основы законодательства ЕврАзЭС являются законодательным актом Сообщества, имеющим обязательную юридическую силу и подлежащим непосредственному применению государственными органами Сторон. Но в то же самое время Договор сохраняет старые и устанавливает ряд новых усложненных международно-правовых процедур унификации законодательства. И эти процедуры, по существу, становятся приоритетными.

Стороны, провозглашая приоритет Основ законодательства ЕврАзЭС, подтверждают, что дальнейшая гармонизация (сближение, унификация) национального законодательства будет происходить на базе широкого использования общепризнанных норм и принципов международного права. Для этого Стороны обязуются установить унифицированный порядок межгосударственного правотворчества и применения Основ законодательства. Это предполагает проведение многочисленных и довольно запутанных процедур предварительных обсуждений и рассмотрений, а также согласований, доработок, поэтапного принятия и утверждения Основ различными органами. Вряд ли такое нагромождение процедур будет способствовать использованию при разработке Основ принципа наиболее эффективного механизма правового регулирования, максимально простого в применении, о чем говорится в ст.3 Договора. В план работы органов управления ЕврАзЭС на ближайшие два года включена разработка сотен таких актов. Соблюдение же всех процедур по согласованию принимаемых документов в рамках международного права ставит под сомнение реализацию этого плана.

Договор об учреждении ЕврАзЭС, провозглашенные в нем цели и задачи стали воплощением единого видения проблем, общей воли Сторон, его подписавших. Все организационные и правовые механизмы Договора направлены на реализацию принципа равенства сторон, на снятие противоречий, поиск компромиссных решений. И в этом - основа успешной деятельности ЕврАзЭС. В связи с этим возникает вопрос о причинах подписания еще одного Договора, положения которого в значительной степени меняют правовые механизмы, закрепленные предшествующим учредительным Договором. Как видится, выработка эффективной правовой системы немыслима в случае применения внутренне противоречивых и взаимоисключающих подходов.

В этой связи возникает вопрос: если цели и задачи, провозглашенные в Договоре об учреждении ЕврАзЭС (ст.5), отражают общие интересы государств-участников и были одобрены на высшем уровне - главами государств и главами правительств стран - членов Сообщества, то зачем же еще раз "пропускать" их через многочисленные "нижестоящие" инстанции, вновь и вновь подвергая согласованию, рассмотрению, обсуждению, правовой экспертизе? Вместо того, чтобы развивать и углублять сотрудничество, находить эффективные пути реализации уже принятых решений, создавать условия для инвестиций, стороны вновь и вновь затевают споры и дискуссии об опасности возрождения "имперских амбиций" России, о рецидивах тоталитаризма, о недопустимости установления "наднациональных полномочий" и пр.

Здесь мы подходим ко второму, теоретическому кругу вопросов, намеченному в начале статьи. Очевидно, что без выяснения правовой природы ЕврАзЭС, статуса органов управления ЕврАзЭС, определения перспектив развития Сообщества затруднительно дать четкий ответ на прикладные, текущие вопросы, связанные с формированием единой правовой системы ЕврАзЭС.

Анализ правовой природы Сообщества как межгосударственного объединения предполагает ответ на следующие вопросы: ограничивается ли суверенитет государств - членов "пятерки" с принятием органами управления ЕврАзЭС Основ законодательства? Есть ли государственные признаки у объединения, и если есть, то каковы они? Какое содержание вкладывается в понятие "наднациональные полномочия"?

С позиций международного права создание межгосударственного объединения означает появление нового субъекта в системе международных правоотношений, расширение сферы регулирования международного права. Такой подход не позволяет раскрыть специфику конкретного межгосударственного объединения. Не вносит дополнительной ясности в рассматриваемый вопрос и попытка некоторых представителей международного права выделить здесь "особую сферу" международного права без анализа специфики этой сферы.

Можно ли раскрыть особенности международного объединения исключительно в рамках международного права? На наш взгляд, нет. Для этого важно четко разграничить предметы правового регулирования международного и конституционного права. Такое разграничение позволит выделить функционально отличный слой конституционного права. Одновременно следует оспорить утверждение, что "вторжение" конституционного права в сферу межгосударственных отношений влечет за собой утрату суверенитета государств, входящих в межгосударственные объединения.

Понятия "суверенитет" государства и "передача" ряда полномочий государства межгосударственному объединению находятся в разных плоскостях. Передача полномочий не нарушает суверенитета и международной правосубъектности стран - членов этого объединения.

Суверенитет государства есть качественное состояние, которым обладает государство в целом, и он не исчезает, если отдельные полномочия органов государства передаются межгосударственному образованию. Статья 79 Конституции Российской Федерации гласит, что Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами*(1). Эта процедура осуществляется в порядке, предусмотренном ст.136 Основного закона, посредством принятия федерального конституционного закона, вносящего поправки к Конституции РФ, которые вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. Аналогичные или близкие к ним процедуры зафиксированы в конституциях стран "пятерки". Таким образом, изменения в тексты конституций этих стран могут вноситься до принятия Конституции или Конституционного Акта ЕврАзЭС.

Статья 1 Договора гласит, что ЕврАзЭС является международной организацией, обладающей полномочиями, добровольно переданными ей государствами - участниками Сообщества, при этом они остаются суверенными и равноправными субъектами международного права.

Полномочия органов государственной власти передаются межгосударственным объединениям на основе взаимности и в пределах, установленных законом. Взаимность обеспечивается подписанием международного договора, в рассматриваемом случае - Договора об учреждении ЕврАзЭС. Исключается навязывание воли одного государства другому государству. Исходя из Договора могут быть делегированы полномочия всех ветвей государственной власти - законодательной, исполнительной, судебной. Соответственно на уровне межгосударственного объединения могут создаваться законодательные, исполнительные и судебные органы. Переданные полномочия реализуются совместно, по взаимному согласию государств - членов ЕврАзЭС, в порядке, предусмотренном Договором.

Анализ Заявления и Договора от 10 октября 2000 года позволяет сделать вывод о том, что Сообщество - это не только и не столько международная организация. В ряде статей Договора речь идет об атрибутах государственного образования - общей территории, общих границах, единых законах, единой валюте и др. Естественно, многое здесь носит временный, неустойчивый, переходный характер. Однако, на наш взгляд, можно говорить о тенденции развития Сообщества в сторону возникновения специфического государственного образования, в рамках которого переплетаются суверенные права членов Сообщества с выраженными признаками общего государственного устройства.

Согласно ст.7 Договора Межпарламентская Ассамблея разрабатывает Основы законодательства в сфере базовых правоотношений, принимает типовые проекты, на основе которых разрабатываются акты национального законодательства. Данные полномочия переданы Межпарламентской Ассамблее федеральным законом, каковым является Договор об учреждении ЕврАзЭС, что, соответственно, не требует внесения поправок в Конституцию Российской Федерации. Тот факт, что полномочия переданы в соответствии с международным Договором (ст.79 Конституции РФ), ничего не меняет, поскольку такой договор, согласно ч.4 ст.15 Конституции Российской Федерации, является составной частью ее правовой системы. При этом суверенитет государства не нарушается, поскольку Договор не затрагивает предметы ведения Российской Федерации, закрепленные в ст.71 Конституции РФ.

Передача полномочий происходит не от органов одного государства органам другого государства, что характерно для международных публичных отношений, а по "вертикали", от соответствующих органов государства общим органам Сообщества. Соответственно, в данном случае вряд ли уместно говорить о нарушении суверенитета государств - участников Сообщества. Данный Договор отличается от обычного международного договора тем, что это акт учредительного характера, устанавливающий "вертикальные" отношения особого вида, родовым признаком которых являются государственно-властные, а не международные отношения*(2) .

Таким образом, правовая природа органов ЕврАзЭС является принципиально иной. Согласно ст.3 Договора учреждается новая система органов управления интеграцией - Межгосударственный Совет, Интеграционный Комитет, Межпарламентская Ассамблея, Суд Сообщества.

Однако Договор от 10 октября 2000 года недостаточно четко определил правовой статус законодательного органа Сообщества - Межпарламентской Ассамблеи. В то же время именно этот орган призван играть основную роль в создании конституционной базы ЕврАзЭС. Согласно Договору об Основах законодательства ЕврАзЭС от 19 апреля 2001 года они принимаются Межпарламентской Ассамблеей, а затем утверждаются Межгосударственным Советом (ст.5 Договора). В обоснование этого права Совета делается ссылка на п."а" ст.58 Договора о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве от 26 февраля 1999 года, хотя этот пункт касается не Договора об Основах законодательства, а иных решений Межгосударственного Совета. Таким образом, законодательному органу ЕврАзЭС - Межпарламентской Ассамблее - отводится вспомогательная роль, что затягивает, на наш взгляд, создание устойчивой конституционной основы функционирования Сообщества, в том числе принятие Конституционного Акта или Конституции Евразийского экономического сообщества.

Напомним, что Договор об ЕврАзЭС является фундаментом особого вида объединения, с более высокой степенью интеграции в политической, экономической и гуманитарных областях.

В Заявлении пяти государств об учреждении ЕврАзЭС определены задачи в области внешнеторговой и таможенной политики: оформление в полном объеме режима свободной торговли, введение унифицированного порядка валютного регулирования и валютного контроля; создание механизма эффективного функционирования платежно-расчетных отношений; создание общей унифицированной системы таможенного регулирования; укрепление и обустройство внешних границ Сообщества. Глубокие интеграционные процессы намечены также в области экономической политики: проведение согласованной структурной перестройки экономик; разработка и реализация совместных программ социально-экономического развития; создание общей платежной системы; формирование общего рынка транспортных услуг и единой транспортной системы; создание унифицированной системы правового регулирования. В правовой сфере поставлена задача обеспечить взаимодействие правовых систем государств-участников с целью создания общего правового пространства в рамках Сообщества.

В Преамбуле Договора подчеркивается, что Договаривающиеся Стороны движимы стремлением обеспечить свое динамичное развитие интеграционных процессов, что служит предпосылкой для формирования и развития конституционно-правовых основ Сообщества.

Достижимы ли эти цели в рамках международной организации? На наш взгляд, нет. Учредительные договоры, к которым относится и Договор об учреждении ЕврАзЭС, допускают, по взаимному согласию сторон, самые разнообразные формы взаимоотношений между органами Сообщества и органами учредителей. Отношения могут строиться не только в рамках межгосударственного образования, но и союзных конфедеративных, федеративных и иных форм государственных образований. Учредители ЕврАзЭС исходят не из абстрактных принципов и норм, но прежде всего из своих конкретных государственных и национальных интересов. Государства вправе определять объем полномочий органов власти, создаваемых для решения общих задач. Следовательно, Стороны вправе определять принципы правовых отношений между органами Сообщества и национальными органами, включая систему властных отношений "по вертикали". В последнем случае на первый план выступают нормы государственного права. С принятием учредительных договоров международное право внутри этих образований уступает приоритетное место государственно-правовым отношениям.

По Договору органы Сообщества наделяются правосубъектностью по изданию "собственных норм". От международной правосубъектности эта правосубъектность отличается тем, что органы Сообщества регулируют властные отношения по вертикали, являясь субъектами государственного права. Содержание государственной правосубъектности, направления и формы нормотворчества устанавливаются в Договоре.

Таким образом, конституционное (государственное) право играет самостоятельную роль в становлении и развитии правовой системы ЕврАзЭС. В частности, конституционное право непосредственно действует на территории государств - членов ЕврАзЭС, в то время как международные договоры действуют только в сфере межгосударственных отношений. Статья II Договора прямо указывает, что ЕврАзЭС пользуется на территории каждой Договаривающейся Стороны правоспособностью, необходимой для реализации его целей и задач. ЕврАзЭС пользуется правами юридического лица и для реализации своих целей и задач может, в частности, заключать договоры; приобретать имущество и распоряжаться им; выступать в суде; открывать счета и совершать операции с денежными средствами.

Нормы конституционного права устанавливают государственно-властные отношения, складывающиеся "по вертикали" внутри Сообщества. Они регулируются общей волей государств "пятерки" и не носят "надгосударственный", "наднациональный" характер. Государства - члены ЕврАзЭС остаются суверенными государствами: "добровольность", равенство сторон исключают одностороннюю зависимость членов этих государственных объединений ЕврАзЭС от некоего субъекта права, стоящего над ними.

Нормы, создаваемые органами управления интеграцией, приобретают все больший вес. Они обладают всеми признаками юридических норм и в качестве таковых регулируют поведение участников правоотношений. Источниками этих норм являются прежде всего учредительный Договор, составляющий фундамент правовой системы ЕврАзЭС, а также Основы законодательства и модельные акты.

Неполная урегулированность вопроса об источниках права ЕврАзЭС ведет к тому, что его правовая система формируется во многом стихийно, противоречиво, без четкой иерархии правовых актов.

Конституции стран - участниц ЕврАзЭС сохраняют свою высшую юридическую силу на территории этих стран после принятия Договора об учреждении ЕврАзЭС. В связи с этим видится необходимым до ратификации Договора внести соответствующие поправки в конституции "пятерки" во избежание возможных противоречий между отдельными положениями Договора и конституциями государств - участников Сообщества.

Одновременно высшую юридическую силу приобретают конституционные нормы, закрепленные в учредительном Договоре от 10 октября 2000 года. Эти нормы нельзя изменить, отменить, дополнить на основе обычных международных договоров. В этой связи сомнительным представляется принятие Договора об основах законодательства, существенно изменяющего Договор об учреждении ЕврАзЭС. Государства - члены Сообщества добровольно приняли решение, что часть законодательных полномочий будет реализовываться путем принятия нормативных актов, имеющих высшую юридическую силу для всех участников ЕврАзЭС. Говорить о "наднациональном" характере таких актов некорректно с точки зрения правовой теории. Обычно термин "наднациональный" воспринимается и толкуется как право одного государства издавать в адрес другого государства обязательные для исполнения решения. В то же время понятие "сообщество" исключает соподчинение или подчинение одних государств другим. Договор предусматривает соответствующие процедуры реализации общей воли государств - членов Сообщества. Статус организации, структура ее органов, система взаимодействия между ними исключает возможность нарушения суверенитета и равенства государств - членов ЕврАзЭС. Достижение общих целей возможно лишь в случае соблюдения всех предусмотренных Договором организационных и правовых форм взаимодействия между членами организации. Вместе с тем следует еще раз подчеркнуть, что в отношениях между собой члены Сообщества не могут одновременно выступать субъектами конституционного и международного права, поскольку не могут одновременно применяться два метода регулирования одних и тех же отношений.

При этом нельзя произвольно подменять один предмет регулирования другим при наличии объективно сложившихся общественных отношений. Если под давлением политических, конъюнктурных и других факторов делается попытка регулировать конституционно-правовые по своему содержанию отношения с помощью методов международного права, возникновение путаницы неизбежно.

Разумеется, методы регулирования конституционных отношений широко варьируются, от императивных до рекомендательных. Но подобная вариативность не меняет предмета регулирования, каковым являются конституционные отношения, а соответствующие конституционно-правовые акты не могут "трансформироваться" в нормы международного публичного права. Нормы конституционного права могут при этом иметь императивный характер либо содержать "юридический элемент" - обязанность того или иного органа рассмотреть рекомендуемую норму, данную ему органом управления интеграцией.

Специфичность этих норм не превращает их в "формы международного права"*(3). Правовые нормы, принимаемые органами управления ЕврАзЭС, сами по себе есть результат согласованной воли "пятерки", о чем свидетельствует и сама процедура их согласования: процесс согласования не отрывается от волеизъявления государств - членов ЕврАзЭС. Акты принимаются непосредственно главами государств, председателями правительств. "Пятерка" договорилась принимать решения Сообщества как юридически обязательные. Сообщество имеет свою самостоятельную волю, без чего оно не может выступать участником правовых отношений. И решения, принимаемые органами управления интеграцией, выступают как акты волеизъявления, выражающие волю всего Сообщества, а не сумму индивидуальных воль членов этого органа. В противном случае существование органов управления Сообществом потеряло бы всякий смысл. Решения принимаются в рамках полномочий, предоставленных каждому из этих органов, что фиксируется в соответствующих положениях об органах. Это позволяет увеличить оперативность работы органов Сообщества.

Договор об учреждении ЕврАзЭС предусматривает принятие решений как консенсусом (на уровне Межгосударственного Совета), так и двумя третями голосов (на уровне Интеграционного Комитета). Таким образом, решения могут приниматься против воли отдельных государств. Это означает, что такие решения не могут рассматриваться как разновидность международных договоров. Соответственно, для исполнения подобных актов не требуется придания им статуса международно-правовых норм. Попытка распространить на них подобные процедуры усложняет процедуру согласования воль и замедляет принятие решений.

Все решения, принимаемые органами ЕврАзЭС, являются юридическими актами, осуществление которых связывается с государственной властью. Это значит, что их нельзя считать частью международного права - они представляют собой часть конституционного (государственного) законодательства Сообщества.

Сообщество не является наднациональной структурой. Сообщество, как государственное образование, имеющее общие для всех членов Сообщества государственные функции и полномочия, в лице глав государств и правительств "пятерки" непосредственно осуществляет координирующую, регулирующую и правотворческую деятельность. Органы ЕврАзЭС выступают в качестве властных органов в процессе реализации этих функций, их решения имеют обязательную силу. Но эта "сила" - результат согласованной воли государств, достигаемой в ходе подготовки и принятия соответствующих решений.

Правильно ли в этой связи делать вывод, что такие нормы представляют собой международно-правовые акты сложного характера, которые вырабатываются при помощи двух методов - законодательного и согласительного и потому являются новым источником международного права?*(4) На наш взгляд, неправильно. Согласно Договору об учреждении ЕврАзЭС, Основы законодательства являются нормативным актом органа государственной власти, обладают юридической силой, устанавливают определенные обязательства для соответствующих субъектов права.

Естественно, эти акты должны быть тщательно подготовлены, чтобы их внедрение в разные национальные системы государств - членов ЕврАзЭС не порождало правовых коллизий. Изменения и дополнения национального законодательства неизбежны, но они должны быть сведены к минимуму. То обстоятельство, что предварительно принимаются Основы законодательства и типовые проекты, смягчает вхождение этих нормативных актов в национальные системы "пятерки".

В любом случае "вертикальные" отношения внутри Сообщества складываются на основе принципов внутригосударственной компетенции и внутригосударственных процедур. В противном случае принятие Основ законодательства утрачивает какой-либо смысл.

Конституционное право более эффективно, а главное, более адекватно регулирует систему взаимоотношений в рамках ЕврАзЭС. К сожалению, до сих пор исследователи не предпринимали глубокого анализа этих отношений, поэтому образовавшийся вакуум заполняется правовыми категориями и понятиями, заимствованными из международного права. Это ведет к тому, что правовая система ЕврАзЭС не обладает внутренним единством, которое могут создать лишь нормы конституционного права.

Выбор государственно-правовых институтов и принципов в качестве основы правовой системы ЕврАзЭС позволит резко упростить механизм реализации решений ЕврАзЭС. Известно, что принципы реализации международных обязательств определяются на национальном уровне и относятся к компетенции государства. Содержащиеся в нормах международного права правила подлежат непосредственному применению после придания им юридической силы национальным правом.

Текущая работа по созданию организационно-правовых форм и механизмов взаимодействия органов Сообщества должна иметь стабильную основу, что повысит ее эффективность. В связи с этим в настоящий момент целесообразно уделить главное внимание разработке конституционных основ ЕврАзЭС в соответствии с целями и принципами Договора об учреждении ЕврАзЭС. Соответственно, необходимой видится подготовка проекта Конституционного Акта ЕврАзЭС.

В.Г. Вишняков,

доктор юридических наук, профессор, заведующий отделом

по правовому обеспечению сотрудничества государств - участников

Содружества Независимых Государств ИЗиСП

"Журнал российского права", N 10, октябрь 2001 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Через свои органы законодательной, исполнительной и судебной власти, которые и передают часть своих полномочий. Представляется в этой связи нечеткой формулировка ст.79 Конституции РФ, в которой говорится, что Российская Федерация может передавать межгосударственным объединениям часть своих полномочий. В ст.71 и 72 Конституции РФ речь идет о "предметах ведения", а не о "полномочиях". И если передача части "предметов ведения" требует изменения Конституции, то передача части полномочий органа государственной власти РФ межгосударственному объединению таких изменений не требует.

*(2) Критерием разграничения международного и конституционного права может быть только объект правового регулирования. Соответственно, сферой действия международного права являются отношения между государствами, сферой действия конституционного права - властные отношения по "вертикали" между субъектами этого права. Смешение объектов правового регулирования влечет за собой использование методов международного права в сфере конституционных отношений, что является абсолютно недопустимым.

*(3) См.: Игнатенко Г. В. Международное право и общественный прогресс. М., 1972. С.27-28.

*(4) См.: Нешатаева Т. Н. Международные организации и право. М., 1998. С.94.