Как повысить эффективность регионального экологического законодательства (В.В. Никишин, "Журнал российского права", N 10, октябрь 2001 г.)

Как повысить эффективность
регионального экологического законодательства

Проблема эффективности норм экологического права традиционна. Ее рассмотрению правоведы уделяли постоянное внимание в 80-90-е годы XX века*(1).

В настоящее время изучаются возможности экологического права с позиций его эффективности в силу: характера эколого-правовых норм (формы выражения, декларативность); механизма их реализации (экономический, организационный, правовой); способов совершенствования (дополнения, изменения)*(2).

Наличие экологического закона регионального уровня предполагает исследование специфических черт этого правового акта, в том числе влияющих на его эффективность.

Министерством природных ресурсов РФ в 2000 г. была организована работа по систематизации и анализу нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Органами государственной власти субъектов Федерации принято свыше 16 тысяч таких актов*(3). Тем самым проблема эффективности российского экологического законодательства определяется отчасти результатами деятельности региональных законодателей.

В юридической науке сложилось несколько различных подходов к определению эффективности правовых норм. В упрощенном варианте под эффективностью понимается отношение между фактически достигнутым результатом и заявленной целью правового регулирования*(4).

Цели правового регулирования региональных нормативных правовых актов об окружающей среде заявлены, как правило, в исходных, первых статьях, пунктах соответствующих актов. Так, Лесной кодекс Республики Мордовия целями законодательного регулирования назвал "рациональное использование, воспроизводство, охрану и защиту лесов" (Преамбула Лесного кодекса РМ)*(5). Земельный кодекс Республики Мордовия был принят в целях обеспечения рационального использования и охраны земель, создания условий для осуществления земельной реформы и для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, воспроизводства плодородия почв, сохранения и улучшения природной среды и охраны прав на землю граждан, юридических лиц (ст.1 Земельного кодекса РМ)*(6).

Положение о внебюджетном экологическом фонде Республики Мордовия основной целью ставило решение неотложных природоохранных задач, восстановление потерь в окружающей среде, компенсацию причиненного вреда (п.1 Положения)*(7).

Положение о государственной экологической экспертизе на территории Республики Мордовия принято в целях установления соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определения допустимости реализации объектов экологической экспертизы для предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объектов экологической экспертизы (п.2 Положения)*(8).

Однако иногда эти цели правового регулирования в актах определяются недостаточно четко, а подчас и некорректно. Например, в Положении о порядке предоставления недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых Мордовской ССР указано, что оно принято в целях совершенствования отношений в области недропользования*(9). В Положении об оказании платных работ и услуг Министерством экологии и природопользования Республики Мордовия*(10) подчеркнуто, что оно создано для регулирования организационных вопросов при осуществлении Министерством экологии и природопользования РМ функций по выполнению работ и оказанию платных услуг природоохранного назначения.

Аморфное изложение целей правового регулирования не только не позволяет в дальнейшем сопоставить их с достигнутыми результатами, но и дезориентирует адресата эколого-правовых норм. Лишь логический анализ содержания всего нормативного правового акта может дать представление о намерениях законодателей.

В то же время процесс определения эффективности правовых норм предполагает выяснение не только цели правовых норм, но и системы количественных показателей, характеризующих степень ее достижения. В числе гипотез о причинах недостаточной эффективности правовых норм рассматриваются совершенство самой нормы; совершенство ее реализации; уровень правосознания*(11).

Уровень правосознания адресатов эколого-правовых норм можно реально оценивать лишь при условии доведения до их сведения содержательной части регионального нормативного правового акта.

Земельный кодекс Мордовской ССР был изменен Законом РМ от 22 июля 1997 года N 39-3 "О внесении изменений и дополнений в Земельный кодекс Мордовской ССР". В данной редакции документ опубликован не был.

Положение о государственной экологической экспертизе на территории Республики Мордовия не опубликовано. Однако в соответствии со ст.3 Закона Республики Мордовия от 24 января 1995 года N 12-1 "О порядке опубликования и вступления в силу законов Республики Мордовия, актов Главы Республики Мордовия, Государственного Собрания Республики Мордовия, Совета Государственного Собрания Республики Мордовия, Правительства Республики Мордовия" любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу только после их официального опубликования. Положение затрагивает указанные права, поскольку Преамбула Федерального закона "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995 года гласит, что данный закон "направлен на реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду". Способ обнародования Положения не соответствует принятым правилам.

Не публиковались также Положение о порядке предоставления недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых Мордовской ССР; Положение об оказании платных работ и услуг Министерством экологии и природопользования Республики Мордовия.

Для решения проблемы эффективности действия правовых норм предполагается учитывать специфику развивающегося отношения между правом и обществом и зависимого от него отношения между правом и индивидом. Механизм же правового регулирования общественных отношений, по мнению сторонников этой теории, представляет собой сочетание трех этапов.

Первый этап состоит в том, что право регулирует общественные отношения посредством общего закрепления и охраны материально-вещественных и социальных условий существования его участников.

Второй этап - регулирование отношений абстрактно равных социальных субъектов, фактически же различающихся между собой.

И лишь на третьем этапе регулирования право прямо предписывает, дозволяет, запрещает, угрожает принуждением, обращаясь к воле и сознанию индивидов*(12).

Большинство норм Лесного кодекса РМ являлось нормами конкретного содержания. Сравнительно небольшая их часть носила бланкетный характер, была нормами-дефинициями (ст.75). Однако Кодекс не лишен декларативности. Например, ст.2 в качестве основного условия реализации правомочий владения, пользования и распоряжения лесным фондом устанавливала учет интересов народов, проживающих на территории Республики Мордовия.

Подавляющее большинство норм Земельного кодекса РМ также являлось нормами конкретного содержания, за исключением ст.103 -"Экономическое стимулирование собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов за рациональное использование и охрану земель". Часть статей Кодекса носила отсылочный характер, в том числе ст.107 "Мониторинг земель".

Нормы Положения о государственной экологической экспертизе на территории Республики Мордовия, Положения о порядке предоставления недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых Мордовской ССР также имели конкретное содержание.

От проблемы выявления социальной эффективности законодательства отличают проблему повышения эффективности законодательства*(13). Если в первом случае исследование завершается установлением определенной степени эффективности эколого-правовой нормы, то во втором необходимо изучение условий более эффективного действия регионального экологического законодательства.

Измерение эффективности законодательства в этом случае не связано с социальным эффектом эколого-правовой нормы и зависит от иных правовых или неправовых факторов. К их числу следует отнести повышение качества правоприменительной деятельности. Речь должна идти о должном профессиональном уровне правоприменителей. Необходимы не только качественные знания, но и высокий уровень общей экологической культуры. Не случайно, например, что региональные суды не готовы к разрешению споров, связанных с охраной окружающей среды, использованием природных ресурсов.

Часто региональные правоприменители отмечают ненадлежащее качество экологических законов субъекта РФ. Признаки же надлежащего качества (требования к законопроектам и законам) следующие: 1) конституционность и законность как предметное и содержательное соответствие регионального закона другим источникам федерального и регионального законодательства; 2) адекватность концепции регионального закона той роли в общественной жизни, которую он как источник права должен выполнять; 3) основанное на концепции содержание закона, юридические средства, обеспечивающие достижение целей его принятия; 4) форма изложения содержания закона, обеспечивающая его точность и ясность, удобство в использовании закона как юридического документа*(14).

Такого рода противоречия можно было наблюдать уже при анализе экологических нормативных правовых актов регионального уровня на предмет соответствия их конституции субъекта РФ.

В Земельном кодексе РМ имелся ряд противоречий Конституции Республики Мордовия:

- ст.3 Земельного кодекса РМ устанавливала государственную и частную собственность на землю. При этом п.2 ст.8 Конституции РМ гласит: "Земля и другие природные ресурсы могут находиться в государственной, муниципальной, частной и иных формах собственности";

- ст.13 Земельного кодекса РМ противоречила п.3 ст.34 Конституции РМ, поскольку конституционное правило гласит: "Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда";

- ст.52 Земельного кодекса РМ предусматривала ограничение прав собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов "в интересах других природопользователей, а также в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и законодательством Республики Мордовия". Однако п.2 ст.35 Конституции РМ содержит исчерпывающий перечень таких ограничений: "Права владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами ограничиваются законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, окружающей среды".

Положение о внебюджетном экологическом фонде Республики Мордовия в целом соответствовало Конституции Республики Мордовия. Тем не менее оно не предусматривало использования средств экофонда на компенсацию вреда, причиненного здоровью граждан неблагоприятным воздействием окружающей среды. Хотя ст.41 Конституции Республики Мордовия устанавливает право граждан на возмещение ущерба, причиненного их здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Определение эффективности правовой нормы как соотношения между фактическим результатом ее действия и социальной целью, по мнению некоторых ученых, едва ли можно считать полным. Оно скорее определяет степень эффективности нормы, измеренную количественным способом*(15). Разработка данного определения и самой методики измерения социального эффекта нормы дает возможность определить непосредственную результативность того или иного правового предписания, в том числе регионального.

Высокая социальная значимость регионального правотворчества обусловливает потребность в научно обоснованном и своевременном переводе общественных потребностей и интересов в нормативно-правовую форму. При изучении эффективности законодательства важное значение приобретает, с одной стороны, учет интересов и потребностей участников правоотношений, а с другой - необходимость правильного сочетания государственного руководства с самостоятельной инициативой субъектов экологического права.

Таким образом, проблема эффективности регионального экологического законодательства тесно связана с механизмом отбора и фиксации экологических потребностей и интересов в законе.

Различают социальные интересы публичные и частные, индивидуальные и групповые, ведомственные и региональные (локальные), с одной стороны, а с другой - общегосударственные. Для придания им правового характера требуется решить ряд проблем: определить меру необходимого удовлетворения (ограничения) специфических интересов; вычленить приоритетные интересы; согласовать интересы*(16). При этом необходимым условием адекватного их отражения в региональном экологическом законодательстве следует считать учреждение единой и постоянно действующей в общегосударственном масштабе системы выявления структуры и содержания экологических интересов.

Пропорциональное сочетание региональных экологических и экономических интересов зависит от особенностей экологической обстановки на соответствующей территории (наличие природных ресурсов, степень загрязнения окружающей среды, уровень антропогенной нагрузки), экономических потребностей и возможностей региона (наличие крупных производств-загрязнителей, территориальное распределение производительных сил). Потребности в чистой, здоровой окружающей среде нивелируются желанием получения максимальной экономической прибыли. Результатом выбора являются отнюдь не правотворческие ошибки региональных законодателей, а скорее, злоупотребление правом с их стороны.

Проблему эффективности законодательства нельзя решать абстрактно, без учета особенностей той или иной отрасли права*(17). Право в целом как инструмент управления общественными процессами неоднородно по предмету и методу правового регулирования и тем функциям, которые каждая из его отраслей выполняет. Тем самым проблема повышения эффективности регионального экологического законодательства в значительной мере зависит от эффективности специфических средств воздействия на общественные отношения, в нем заложенных.

Комплексный характер экологического права определяет одновременное использование императивного (административно-правового) и диспозитивного (гражданско-правового) методов регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды, использования природных ресурсов. Справедливо подчеркивается, что государственно-властный и имущественно-правовой методы будут диалектически и причудливо переплетаться, взаимно дополняя друг друга, уступая друг другу место в зависимости от состояния деградации окружающей среды и формирования гражданского общества, эколого-правового сознания, демократических институтов правового государства*(18).

Возможные диспропорции в методах правового регулирования региональных экологических отношений могут быть объяснены не только экономическими, правовыми реалиями, но и политической волей законодателей субъекта Российской Федерации.

В.В. Никишин,

заведующий кафедрой Мордовского государственного университета

им. Н.П. Огарева, доцент, кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 10, октябрь 2001 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См., например: Петров В. В. Правовая охрана природы в СССР. М., 1984. С.63-66; Он же. Экологическое право России. М., 1995. С.61; Бринчук М. М. Экологическое право (право окружающей среды). М., 1998. С. 115.

*(2) См.: Боголюбов С. А. О возможностях экологического права // Журнал российского права. 2000. N 11. С.3-5.

*(3) См.: Постановление коллегии Министерства природных ресурсов РФ от 21 февраля 2001 года N 2 "О результатах работы Министерства природных ресурсов Российской Федерации за 2000 г. и задачах на 2001 г." // Природно-ресурсные ведомости. 2001. N 11 (66).

*(4) См.: Самощенко И. С., Венгеров А. Б., Никитинский В. И. К изучению эффективности действующего законодательства // Правоведение. 1971. N 4. С. 25.

*(5) См.: Лесной кодекс Республики Мордовия от 18 февраля 1994 года // Ведомости Верховного Совета Республики Мордовия. 1994. N 6-8 (утратил силу в соответствии с Законом Республики Мордовия от 12 июля 1999 года N 43-3).

*(6) См.: Земельный кодекс Республики Мордовия от 24 января 1992 года, с изменениями и дополнениями от 22 июля 1997 года, 17 сентября 1998 года, 9 ноября 2000 года // Мордовия. 1992. 13 марта.

*(7) См.: Постановление Государственного Собрания Республики Мордовия от 20 июня 1995 года N 204-1 "О Положении о внебюджетном экологическом фонде Республики Мордовия" // Известия Мордовии. 1995. 11 июля (утратило силу).

*(8) См.: Постановление Правительства Республики Мордовия от 19 декабря 1997 года N 552 "Об утверждении Положения о государственной экологической экспертизе на территории Республики Мордовия". Документ официально опубликован не был.

*(9) См.: Постановление Верховного Совета Мордовской ССР от 9 апреля 1993 года N 889-ХII "О порядке применения Закона РСФСР "О недрах" на территории Мордовской ССР" (вместе с Положением о порядке предоставления недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых Мордовской ССР). Документ официально опубликован не был.

*(10) См.: Постановление Правительства Республики Мордовия от 27 сентября 1999 года N 492 "Об оказании платных работ и услуг природоохранного назначения Министерством экологии и природопользования Республики Мордовия" (вместе с Положением "Об оказании платных работ и услуг Министерством экологии и природопользования Республики Мордовия"). Документ официально опубликован не был.

*(11) См.: Никитинский В. И., Глазырин В. В., Казарянова С. Е. О методике измерения эффективности правовых норм (Опыт конкретных социально-правовых исследований) // Советское государство и право. 1975. N 9. С.26-30.

*(12) См.: Эффективность действия правовых норм / Отв. ред. А. С. Пашков. Л.: Изд-во ЛГУ, 1977. С.28-29.

*(13) См.: Эффективность гражданского законодательства / Под ред. В. П. Грибанова. М.: Изд-во МГУ, 1984. С.10.

*(14) См.: Козулин А. И. О некоторых аспектах качества регионального закона // Государство и право. 2000. N 6. С.79.

*(15) См.: Эффективность гражданского законодательства... С.10.

*(16) См.: Законодательство Российской Федерации: теоретические вопросы, проблемы и перспективы. "Круглый стол" журнала "Государство и право" // Государство и право. 1992. N 10. С.13.

*(17) См.: Эффективность гражданского законодательства... С.17.

*(18) См.: Боголюбов С. А. Экологическое право: Учебник для вузов. М.: Норма - Инфра М, 1998. С.16.