Обеспечение единого правового пространства - важный аспект деятельности органов конституционного контроля субъектов РФ (К.А. Будаев, "Журнал российского права", N 10, октябрь 2001 г.)

Обеспечение единого правового пространства - важный аспект
деятельности органов конституционного контроля субъектов РФ

Конституционное правосудие в нашей стране имеет пока еще небольшой - десятилетний опыт. Съезд народных депутатов Российской Федерации избрал в октябре 1991 года 13 судей Конституционного Суда Российской Федерации, сформировав таким образом первый в истории Российского государства специализированный орган конституционного контроля. Создание федерального Конституционного Суда положило начало конституционному правосудию в Российской Федерации.

Демократизация жизни общества и стремление к подлинному федерализму получили свое выражение и дальнейшее развитие в создании конституционных (уставных) судов в субъектах Федерации. В 1991 году Конституционный суд создается в Дагестане, в 1992 - в республиках Башкортостан, Саха (Якутия) и Кабардино-Балкарской Республике.

После принятия в 1993 году Конституции Российской Федерации, закрепления в ней принципов федерализма, разделения властей, признания за субъектами Российской Федерации права иметь самостоятельные системы государственной власти и свое законодательство необходимость создания правовых механизмов защиты основных законов субъектов Федерации - конституций и уставов - обозначилась еще более четко. В 1994-1995 гг. к числу ранее функционировавших конституционных судов добавляется еще несколько судов, созданных в ряде республик Российской Федерации. В настоящее время создание и развитие органов конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации регламентируется тремя федеральными законами: Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 года "О судебной системе Российской Федерации", Федеральным законом от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральным законом от 20 июня 2000 года "О внесении изменения в статью 21 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации".

За время своей работы конституционные и уставные суды субъектов Федерации в общей массе вынесли более 250 постановлений по рассмотренным делам. Из них только Конституционным судом Республики Саха (Якутия) рассмотрено свыше 80 дел с вынесением постановлений, дано толкование более 10 статей Конституции Республики. Каждый год Конституционный суд Республики Саха (Якутия) рассматривает от 12 до 18 дел. Этим судом признаны не соответствующими Конституции Республики Саха (Якутия) положения 12 законов, шести постановлений Государственного Совета (Ил Тумэн), десяти указов Президента Республики, пяти актов Правительства и три акта иных органов власти.

Активно работает Уставный суд Свердловской области, образованный в 1998 году. Им рассмотрено более 50 дел о соответствии Уставу области нормативных актов, в том числе с вынесением 20 постановлений, которыми 19 актов признаны полностью или частично не соответствующими Уставу Свердловской области. В основном это нормативные акты органов местного самоуправления области, в том числе и уставы муниципальных образований.

В своей деятельности Конституционный суд Республики Бурятия опирается на решения Конституционного Суда Российской Федерации и способствует тем самым их реализации. С 1995 г. им рассмотрено 38 дел с вынесением решений. Признаны не соответствующими Конституции Республики Бурятия отдельные нормы и положения 11 законов Республики, шесть постановлений Верховного Совета, Народного Хурала (парламента) Республики и четыре постановления Правительства, один указ Президента Республики Бурятия. Разрешены три спора о компетенции между Президентом и Народным Хуралом Республики Бурятия.

Одно дело связано с толкованием Конституции Республики Бурятия. По семи обращениям были вынесены определения о прекращении дел.

Так, в Определении от 30 июня 1999 года по запросу прокурора Республики Бурятия о проверке ряда положений Закона Республики "О статусе депутата Народного Хурала Республики Бурятия" Конституционный суд Республики Бурятия указал, что законодательство субъекта Российской Федерации не может исключать возможность привлечения депутата своего законодательного (представительного) органа к уголовной ответственности либо к административной ответственности, установленной федеральным законодательством, и тем самым определять не предусмотренные Конституцией Российской Федерации и федеральным законом порядок осуществления правосудия и судопроизводства, а также особые полномочия и порядок деятельности прокурора Республики Бурятия. Было подчеркнуто, что по данному вопросу имеется решение Конституционного Суда Российской Федерации, которое подлежит исполнению Народным Хуралом Республики Бурятия.

На заре создания и функционирования конституционных судов в ряде республик - субъектов Российской Федерации в научных кругах, на семинарах и совещаниях высказывались различные точки зрения по поводу органов конституционного правосудия в субъектах Федерации; были и пессимистические отклики.

Начальник Управления конституционного права Секретариата Конституционного Суда Российской Федерации Л. В. Лазарев, выступая на научно-практическом семинаре, проходившем в мае 1995 года в Москве по теме "Органы конституционного контроля субъектов Российской Федерации: проблемы организации и деятельности", отмечал, что единство конституционного пространства - в его непротиворечивости, согласованности, построении на единых основах конституционного строя, единых конституционных принципах. Такая согласованность далеко не всегда обеспечивается конституциями (уставами) субъектов Федерации, которые порой вступают в противоречие с федеральной Конституцией, что способно поставить конституционные (уставные) суды субъектов Федерации в сложную правовую ситуацию*(1) .

А. А. Белкин считает, что с созданием конституционных судов субъектов Федерации встает проблема инстанционности, ибо в противном случае возможны противоположные решения по одному и тому же вопросу, содержащемуся в федеральной и республиканской конституциях*(2).

С. С. Собянин, ныне губернатор Тюменской области, утверждает, что в судебной системе Российской Федерации конституционные (уставные) суды субъектов Федерации должны выполнять две главные функции. Первая функция - приведение регионального законодательства в соответствие с собственной конституцией или уставом. Вторая - скрытая, но не менее важная, заключается в том, что косвенно данные суды работают на приведение всего регионального законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации, причем делают это или должны делать без ущемления прав Конституционного Суда Российской Федерации. Рассматривая на соответствие уставу или конституции субъекта Российской Федерации любой нормативный акт, следует понимать, что сам Основной закон субъекта Российской Федерации должен соответствовать Конституции России*(3).

Практика деятельности конституционных (уставных) судов со дня начала их функционирования показывает, что приведенные выше предположения оказались обоснованными. Они подтвердились в большинстве случаев в реальной работе конституционных, уставных судов субъектов Российской Федерации за истекшие годы. С первых дней работы конституционные (уставные) суды стали выполнять функцию обеспечения соответствия регионального законодательства не только конституциям (уставам) субъектов Федерации, но и Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству и решениям Конституционного Суда Российской Федерации, а также общепринятым нормам международного права.

По мнению заместителя Председателя Конституционного Суда Российской Федерации Т. Г. Морщаковой, конституционный, уставный суд субъекта Федерации, проверяя региональный акт, может анализировать и его соответствие федеральному закону, однако при условии, что региональная конституция (устав) провозглашает верховенство федеральных актов*(4).

Т. Г. Морщакова полагает, что можно признать целесообразным рассмотрение конституционными, уставными судами субъектов Российской Федерации жалоб граждан на нарушение их конституционных прав до обращения в Конституционный Суд Российской Федерации, если их права ущемлены законом субъекта Федерации. Однако это допустимо лишь при условии, что нарушенные конституционные права гарантируются и на региональном уровне*(5). Данную точку зрения поддерживают большинство ученых, судьи Конституционного Суда Российской Федерации, судьи конституционных (уставных) судов, действующих в субъектах Российской Федерации в настоящее время.

Следует отметить, что в ст.2 и 11 Конституции Республики Бурятия (в редакции от 19 апреля 2001 года) закреплено, что Республика Бурятия обеспечивает права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Бурятия. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Республике Бурятия, не должны противоречить Конституции Республики Бурятия, Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам.

В докладе Полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. А. Митюкова на Всероссийском совещании "Проблемы образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации", состоявшемся в декабре 1999 года, говорилось, что уже сейчас ясно, на примере нашего небогатого отечественного опыта, что эти суды позволяют самостоятельно, на региональном уровне, решать вопросы укрепления конституционного строя, а именно - формирования правовых систем субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством, их конституциями (уставами). Предупреждая и разрешая коллизии и споры, конституционные (уставные) суды ряда республик и Свердловской области осуществили вполне квалифицированное и компетентное толкование своих конституций (уставов); десятки законов и других нормативных актов субъектов Российской Федерации были "дисквалифицированы" из-за несоответствия конституции, уставу, а также федеральному законодательству и позициям Конституционного Суда Российской Федерации. В Республике Саха (Якутия), в Республике Бурятия, в Свердловской области конституционная юстиция способствует формированию оптимальных вариантов взаимоотношений региональной власти и местного самоуправления. При определенной компетенции конституционные, уставные суды становятся дополнительным (к функциям федерального Конституционного Суда) инструментом по защите прав и свобод человека и гражданина*(6).

Профессор В. А. Кряжков, выступая на том же совещании, подчеркнул, что конституционные, уставные суды сами по себе доказывают свою целесообразность. Он проанализировал практику их работы, 145 судебных решений, которые были приняты по состоянию на 1 января 1999 года, и убедился в том, что данные суды в большинстве своем являются проводниками федерально-правовых ценностей, так или иначе защищают федеральную Конституцию. Конституционные суды, по общему правилу, не применяют неконституционных норм, не используют их при обосновании своих выводов. Таким образом, заключает В. А. Кряжков, происходит как бы "усыпление" этих норм. И в данном смысле суды уже сами по себе играют позитивную роль*(7).

Профессор М. А. Митюков пишет, что с первых лет функционирования конституционных и уставных судов в субъектах Российской Федерации до сих пор некоторые политики и юристы говорят об опасности тиражирования этими судами ошибок региональных конституций и уставов. Такие опасения имеют под собой определенную почву, так как в основных законах субъектов Федерации встречаются противоречия федеральной Конституции. Однако практика последних лет показывает, что при осуществлении конституционного контроля они руководствуются не только региональными конституциями (уставами), но и Конституцией Российской Федерации, и федеральным законодательством, а также учитывают правовые позиции, выработанные Конституционным Судом Российской Федерации.

Сейчас уже уверенно можно утверждать, что конституционные (уставные) суды становятся дополнительным институтом государственной власти, обеспечивающим единство правового поля России.

Конституционный суд Республики Карелия, проверяя конституционность положений Закона "О референдуме в Республике Карелия", сослался на правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации о том, что не может осуществляться проверка соответствия одних норм Конституции другим ее нормам. В этом постановлении Конституционный суд Карелии в качестве весомых аргументов привел также нормы Конституции России и Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Конституционный суд Республики Бурятия при проверке конституционности отдельных положений республиканского Закона "Об автомобильном и городском электрическом пассажирском транспорте в Республике Бурятия" мотивировал свое постановление ссылками не только на Конституцию Российской Федерации, но и на федеральное законодательство в сфере транспорта, конкуренции и ограничения монополистической деятельности на товарных рынках, а также на Венскую конвенцию ООН от 8 ноября 1968 года "О дорожном движении"*(8).

"Одна из важных задач, которая стоит перед нами, - сказал Президент Российской Федерации В. В. Путин, выступая на Всероссийском совещании прокуроров 10-11 января 2001 года, - это укрепление государства, развитие федерализма, сохранение правового и экономического единства страны.

В соответствие с Конституцией России и федеральным законодательством были приведены 60 конституций и уставов субъектов Федерации, 2 312 правовых актов"*(9).

В этом, то есть в укреплении российской государственности, в упрочении и развитии Федерации, есть и определенный вклад конституционных (уставных) судов, действующих в настоящее время в стране.

В конце мая 2001 года Президент Российской Федерации В. В. Путин внес в Госдуму пакет законопроектов по судебной реформе, но они касаются федеральных судов. Пора на федеральном уровне решить вопрос о конституционных, уставных судах в субъектах Российской Федерации. Противников, кто публично высказывался бы против таких судов, нет. Сами конституционные, уставные суды, как отмечено выше, доказали, что немало делают для страны и регионов, борясь с правовым нигилизмом на местах, повышая правовую культуру в субъектах.

В Послании Президента Федеральному Собранию Российской Федерации в июле 2000 года отмечено, что в России федеративные отношения не достроены и не развиты*(10). В Послании Президента РФ в апреле 2001 года в качестве одной из первоочередных задач выдвинуто определение конкретных, четких полномочий центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции, разграничение федеральными законами предметов ведения и полномочий между федеральным центром и региональным уровнем управления. Президент добавил при этом, что сегодня это потенциально конфликтное поле следует минимизировать, точно определив, где должны быть полномочия федеральных органов, а где субъектов Федерации. Иначе эта ситуация будет порождать новые споры*(11).

Действительно, споры идут давно, в том числе и о полномочиях конституционных, уставных судов. Одни говорят, что их полномочия полно отражены в ст.27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", другие утверждают, что Федеральным конституционным законом устанавливается не императивная, а рекомендуемая компетенция конституционного, уставного суда субъекта Российской Федерации. Она может быть исчерпывающе и развернуто воспроизведена в законодательстве региона. Вряд ли мы здесь обойдемся без принятия федерального закона или внесения изменений и дополнений в действующие федеральные законы, где были бы четко и внятно определены полномочия конституционных (уставных) судов.

При этом необходимо, во-первых, более полно разграничить полномочия между конституционными (уставными) судами субъектов Федерации и Конституционным Судом Российской Федерации, во-вторых, между конституционными (уставными) судами и судами общей юрисдикции, в-третьих, между конституционными (уставными) судами и вновь создаваемыми административными судами.

Следует также учитывать, что в соответствии с п."а", "б" ст.72 Конституции Российской Федерации обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, защита прав и свобод человека и гражданина находятся в сфере совместной компетенции. Из Решения Конституционного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" вытекает также недопустимость произвольного присвоения органами государственной власти Российской Федерации всей полноты полномочий по предметам совместного ведения*(12).

В рамках работы комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21 июня 2001 года следует подготовить предложения и законопроекты, разграничивающие полномочия между судебными органами. Целесообразно в эту комиссию дополнительно ввести представителей судебных органов страны.

К.А. Будаев,

Председатель Конституционного Суда Республики Бурятия,

доцент Бурятского государственного университета,

заслуженный юрист РФ

"Журнал российского права", N 10, октябрь 2001 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Государство и право. 1995. N 9. С.130.

*(2) См.: Государство и право. 1997. N 5. С.10.

*(3) См.: Там же. С.147.

*(4) См.: Морщакова Т. Г. О разграничении компетенции между конституционными судами и судами общей юрисдикции и конституционными судами Федерации и ее субъектов // Сборник материалов международной научно-практической конференции конституционных судов России, Германии и Словении. Петрозаводск, 1998. С.77.

*(5) См.: Там же. С.77-78.

*(6) См.: Проблемы образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Материалы Всероссийского совещания. М., 2000. С.15.

*(7) См.: Там же. С.73.

*(8) См.: Митюков М. А. Через призму федерального законодательства // Российская юстиция. 2000. N 9. С.8.

*(9) Прокуратура была и остается одной из важнейших составляющих российской правоохранительной системы. Выступление Президента Российской Федерации В. В. Путина на Всероссийском совещании прокуроров // Журнал российского права. 2001. N 3. С.5.

*(10) См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию 2000 года. М., 2000.

*(11) См.: Российская газета. 2001. 4 апр.

*(12) См.: ВКС РФ. 2000. N 4. С.23.