Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 11 августа 2014 г. N Ф06-13150/13 по делу N А55-22047/2013

г. Казань

11 августа 2014 г.

Дело N А55-22047/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 07 августа 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 11 августа 2014 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Гариповой Ф.Г.,

судей Хабибуллина Л.Ф., Ольховикова А.Н.,

при участии представителей:

заявителя - Рудаевой Ю.М. (доверенность от 18.11.2013),

ответчика - Емельяновой С.Н. (доверенность от 10.01.2014),

третьего лица - Пегова С.Н. (доверенность от 22.01.2014),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Самарской области

на решение Арбитражного суда Самарской области от 05.02.2014 (судья Мехедова В.В.) и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.04.2014 (председательствующий судья - Драгоценнова И.С., судьи Филиппова Е.Г., Захарова Е.И.)

по делу N А55-22047/2013

по заявлению Администрации городского округа Сызрань, г. Сызрань Самарской области, к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Самарской области, с участием третьего лица: Комитета по строительству и архитектуре городского округа Сызрань, об оспаривании решения и предписания,

УСТАНОВИЛ:

Администрация городского округа Сызрань (далее - Администрация, заявитель, орган местного самоуправления) обратилась в Арбитражный суд Самарской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Самарской области (далее - Управление, антимонопольный орган, ответчик) об оспаривании решения и предписания.

К участию в деле привлечено третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, Комитет по строительству и архитектуре городского округа Сызрань (далее - Комитет).

Решением Арбитражного суда Самарской области от 05.02.2014, оставленным без изменения постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.04.2014, заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с вынесенными судебными актами, антимонопольный орган обратился в кассационную инстанцию с жалобой, в которой просит об отмене решения первой инстанции и постановления апелляционной инстанции.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, коллегия считает жалобу необоснованной и не подлежащей удовлетворению.

Как видно из материалов дела, в ходе осуществления государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства антимонопольным органом проведен анализ Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Выдача градостроительных планов земельных участков", утвержденного постановлением Администрации от 30.11.2011 N 3364.

В ходе контроля установлено ограничение круга лиц, которые могут являться заявителем о предоставлении муниципальной услуги "Выдача градостроительных планов земельных участков", а также установление регламентом не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований о предоставлении заявителем документов и обоснования целей истребования градостроительного плана земельного участка.

По мнению подателя жалобы, указанное обстоятельство является нарушением статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

23.07.2013 Управлением вынесено решение, которым действия Администрации признаны нарушающими антимонопольное законодательство.

Указанное решение послужило основанием для вынесения в отношении заявителя предписания, в соответствии с которым Администрации предписано в срок до 22.09.2013 прекратить нарушение антимонопольного законодательства, путем внесения изменений в пункты 2.1, 2.6.1 и приложение N 2 регламента.

Посчитав, что вышеназванное постановление и предписание являются незаконными, Администрация обратилась в арбитражный суд с рассматриваемым в рамках настоящего дела заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, и руководствуясь частью 17 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, частью 1 статьи 7 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Закон о государственных и муниципальных услугах), судебные инстанции пришли к выводу о том, что выявленные в действиях Администрации нарушения положений градостроительного законодательства не свидетельствуют о нарушении требований антимонопольного законодательства.

Кассационная инстанция находит выводы судебных инстанций правомерными по следующим основаниям.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Согласно части 1 статьи 65, частям 4 и 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственным органом оспариваемого ненормативного акта, возлагается на соответствующий орган.

Следовательно, в рамках рассмотрения настоящего дела в силу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и части 5 статьи 200 АПК РФ наступление либо возможность наступления негативных последствий для конкуренции на определенном товарном рынке имеет квалифицирующее значение и подлежит доказыванию антимонопольным органом.

В соответствии со статьей 12 Закона о государственных и муниципальных услугах предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами.

Согласно статье 7 Закона о государственных и муниципальных услугах органы, предоставляющие государственные и муниципальные услуги, не вправе предъявлять требования к заявителям в нарушение указанного федерального закона, а также требования, не предусмотренные нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственной или муниципальной услуги.

Предъявление организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, требований о предоставлении документов и информации или осуществлении действий, предоставление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственной или муниципальной услуги, может быть признано нарушением пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, в случае если указанные действия организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Таким образом, как правильно указали суды, при рассмотрении заявлений (дел) о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, необходимо учитывать, что в соответствии с положениями пункта 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", а также судебной практикой по данному вопросу (определения Высшего Арбитражного Суда российской Федерации от 10.10.2012 N ВАС-9795/12 по делу N А79-3701/2011, от 18.02.2013 N ВАС-1300/13 по делу N А71-2699/2012) нарушение указанными организациями положений Закона о предоставлении государственных или муниципальных услуг может быть признано антимонопольными органами нарушением антимонопольного законодательства лишь в тех случаях, когда их действия приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Предъявление требований о предоставлении документов и информации или осуществления действий, предоставление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственной или муниципальной услуги, является нарушением пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Как установлено судебными инстанциями, в оспариваемом решении антимонопольным органом сделан вывод о том, что действия Администрации в части предоставления муниципальной услуги "Выдача градостроительных планов земельных участков", а также установлении Административным Регламентом предоставления муниципальной услуги "Выдача градостроительных планов земельных участков", утвержденного постановлением Администрации от 30.11.2011 N 3364, не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований о предоставлении заявителем документов, не предусмотренных законодательством Российской Федерации и содержащий требование о необходимости обоснования целей истребования градостроительного плана земельного участка, являются незаконными.

По мнению Управления, в пункте 2.6.1. Регламента указаны документы, которые необходимо представить заявителю, однако, данные документы не поименованы в части 17 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также в других нормативных правовых актах.

Согласно части 17 статьи 46 Градостроительного кодекса РФ орган местного самоуправления в течение тридцати дней со дня поступления указанного обращения осуществляет подготовку градостроительного плана земельного участка и утверждает его. Орган местного самоуправления предоставляет заявителю градостроительный план земельного участка без взимания платы.

Судами верно указано, что Градостроительный кодекс РФ и иные нормативные акты не устанавливают процедуру выдачи градостроительного плана земельного участка, частью 17 статьи 46 Градостроительного кодекса РФ установлен только срок выдачи данного документа.

По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу РФ (часть 4 статьи 3 Градостроительного кодекса РФ).

В соответствии с пунктами 4 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса РФ утверждение подготовленной на основе документов территориального планирования городских округов документации по планировке территории относится к полномочиям органов местного самоуправления городского округа в области градостроительной деятельности.

Аналогичная позиция содержится в пункте 26 части 1 статьи 16 Федерального закона Российской Федерации от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Материалы дела также свидетельствуют о том, что постановлением Администрации от 16.09.2009 N 2444 "Об утверждении Положения о порядке подготовки, утверждения, регистрации и выдаче градостроительных планов земельных участков на территории городского округа Сызрань" утвержден Административный регламент по предоставлению муниципальной услуги "Выдача градостроительных планов земельных участков", пункт 2.6.1 которого содержит аналогичный перечень документов.

Судами первой и апелляционной инстанций указано, что пункт 2.6.1 регламента не содержит обязанности заявителей предоставлять полный пакет документов. В пункте четко сказано, что для изготовления градостроительных планов земельных участков необходимы определенные документы, однако из данного пункта не вытекает обязанность заявителя по их представлению.

Указанное постановление принято в рамках полномочий Администрации, поскольку по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу РФ (часть 4 статьи 3 Градостроительного кодекса РФ), утверждение подготовленной на основе документов территориального планирования городских округов документации по планировке территории относятся к полномочиям органов местного самоуправления городского округа в области градостроительной деятельности (пункт 4 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса РФ и пункт 26 части 1 статьи 16 Федерального закона Российской Федерации от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Так как данный нормативный акт принят в соответствии с полномочиями Администрации и не противоречит законодательству, то он подлежит применению на территории муниципального образования.

Кроме того, судами отмечено, что в соответствии с частью 5 статьи 44 Градостроительного кодекса РФ приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 10.05.2011 N 207 утверждена форма градостроительного плана земельного участка.

Требования Администрации о предоставлении свидетельства о государственной регистрации права собственности на земельный участок, либо договор аренды земельного участка, иной правоустанавливающий документ на земельный участок, оформленный в соответствии с требованиями действующего земельного законодательства; технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно - технического обеспечения в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 13.02.2006 N 83 "Об утверждении правил определения и предоставления технических условий, содержатся и в Инструкции о порядке заполнения формы, градостроительного плана земельного участка, утвержденной приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 11.08.2006 N 93.

Администрация также ссылается на то, что требование: в случае, если на земельном участке, в отношении которого осуществляется подготовка градостроительного плана земельного участка в целях дальнейшего проектирования объекта объектов) капитального строительства, находятся объекты культурного наследия, необходимо представить правоустанавливающие документы на них, учетно-техническую документацию "технический паспорт объекта), а также информацию о номере объекта культурного наследия согласно чертежу градостроительного плана земельного участка; историческом назначении объекта культурного наследия и его фактическом использовании; наименовании органа государственной власти, принявшего решение о включении выявленного объекта культурного наследия в единый государственный реестр, наименовании нормативного правового акта, дата и номер его принятия; регистрационном номере и дате постановки на учет в единый государственный реестр объектов культурного наследия обусловлено тем, что в соответствии с пунктом 3.2. формы градостроительного плана земельного участка вышеуказанные сведения об объектах культурного наследия должны быть заполнены и без указанных документов градостроительный план земельного участка не может быть полностью сформирован.

И данные требования содержатся и в Инструкции о порядке заполнения формы градостроительного плана земельного участка, утвержденной приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 11.08.2006 N 93.

Арбитражные суды, удовлетворяя заявленные требования, приняли во внимание следующие обстоятельства.

Согласно Закону о государственных и муниципальных услугах административный регламент - нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления муниципальной услуги и стандарт предоставления данной услуги.

Необходимость включения в регламент перечня необходимых документов обусловлено тем, что согласно статье 7 Закона о государственных и муниципальных услугах орган местного самоуправления не имеет права требовать от заявителя документов, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих эти услуги. Однако заявитель вправе представить документы по собственной инициативе. Удаление из регламента перечень необходимых для изготовления градостроительного плана земельного участка документов, приведет к нарушению прав заявителей на добровольную подачу имеющихся в его распоряжении документов.

Частью 2 и частью 4 статьи 7.1 вышеуказанного закона предусмотрено, что направление межведомственного запроса допускается только в целях, связанных с предоставлением услуг.

В случае направление запросов, не связанных с предоставлением услуги, должностное лицо несет ответственность. В случае отсутствия указанного перечня в Регламенте фактически будет поставлена под сомнение вся легитимность направления запросов.

Более того, суды верно указали, что если антимонопольный орган придет к выводу о том, что принятым правовым актом орган исполнительной власти наделяется полномочиями, осуществление которых может привести к ограничению конкуренции, он вправе оспорить такой акт, обратившись в арбитражный суд с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим.

В связи с чем, выводы антимонопольного органа о нарушении Администрацией пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований являются необоснованными.

С учетом установленных по настоящему делу обстоятельств, арбитражные суды правомерно удовлетворили заявленные требования.

При таких обстоятельствах коллегия не находит оснований для отмены судебных актов.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Самарской области от 05.02.2014 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.04.2014 по делу N А55-22047/2013 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Самарской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Ф.Г. Гарипова

Судьи

Л.Ф. Хабибуллин А.Н. Ольховиков