Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 апреля 2014 г. N 11АП-3990/14

г. Самара

16 апреля 2014 г.

Дело N А55-22047/2013

Резолютивная часть постановления объявлена: 09 апреля 2014 года.

Постановление в полном объеме изготовлено: 16 апреля 2014 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Драгоценновой И.С.,

судей Филипповой Е.Г., Захаровой Е.И.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Сергеевым А.Ю.,

с участием:

от Администрации городского округа Сызрань - представителя Рудаевой Ю.М. (доверенность от 19.11.2013 N 02-269/6270),

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Самарской области - представителя Емельяновой С.Н. (доверенность от 10.01.2014 N 141/10),

от Комитета по строительству и архитектуре г.о.Сызрань - представителя Пегова С.Н. (доверенность от 22.01.2014),

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда, в зале N 2, дело по апелляционной жалобе Управления Федеральной антимонопольной службы по Самарской области

на решение Арбитражного суда Самарской области от 05 февраля 2014 года по делу N А55-22047/2013 (судья Мехедова В.В.),

принятое по заявлению Администрации городского округа Сызрань, Самарская область, г. Сызрань,

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Самарской области, г. Самара,

третье лицо: Комитет по строительству и архитектуре г.о.Сызрань, г.Сызрань,

об оспаривании решения и предписания,

УСТАНОВИЛ:

Администрация городского округа Сызрань (далее - заявитель) обратилась в Арбитражный суд Самарской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Самарской области (далее - ответчик) об оспаривании решения и предписания.

Решением Арбитражного суда Самарской области от 05 февраля 2014 года заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с выводами суда, Управление Федеральной антимонопольной службы по Самарской области подало апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт, жалобу - удовлетворить.

Представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Самарской области в судебном заседании поддержал доводы своей апелляционной жалобы.

По мнению подателя жалобы судом неправильно применены нормы материального права, неполностью выяснены обстоятельства, имеющие значение для дела, выводы суда не соответствуют представленным в материалы дела доказательствам. Указывает на то, что Самарским УФАС действия администрации г.о. Сызрань признаны незаконными в части предоставления муниципальной услуги "Выдача градостроительных планов земельных участков", редакция п. 2.6. 1 Регламента в части указания на необходимость представления определенных документов для предоставления муниципальной услуги "Выдача градостроительных планов земельных участков" некорректна и вызывает неоднозначное понимание у заявителей относительно того, кем должны представляться указанные документы.

Представитель Администрации городского округа Сызрань в судебном заседании с доводами жалобы не согласился, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Представитель Комитета по строительству и архитектуре г.о.Сызрань в судебном заседании с доводами жалобы не согласился, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Апелляционная жалоба на судебный акт арбитражного суда Самарской области рассмотрена в порядке, установленном ст.ст.266-268 АПК РФ.

Исследовав доказательства по делу с учетом доводов апелляционной жалобы, выступлений сторон, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Материалами дела подтверждается, что в ходе осуществления государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства Самарским УФАС проведен анализ Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Выдача градостроительных планов земельных участков", утвержденного Постановлением администрации г.о. Сызрань от 30.11.2011 г. N 3364.

В ходе контроля установлено ограничение круга лиц, которые могут являться Заявителем о предоставлении муниципальной услуги "Выдача градостроительных планов земельных участков", а также установление Регламентом не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований о предоставлении заявителем документов и обоснования целей истребования градостроительного плана земельного участка.

Указанное обстоятельство, по мнению ответчика, является нарушением ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 года.N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

23 июля 2013 года Управлением Федеральной антимонопольной службы по Самарской области вынесено решение, которым действия Администрации городского округа Сызрань признаны нарушающими антимонопольное законодательство.

Указанное решение послужило основанием для вынесения в отношении заявителя предписания, в соответствии с которым Администрации городского округа Сызрань предписано в срок до 22.09.2013 года прекратить нарушение антимонопольного законодательства, путем внесения изменений в пункты 2.1, 2.6.1 и приложение N 2 Регламента.

Администрация городского округа Сызрань не согласилась с данными ненормативными актами, и обратилась с заявлением в суд.

Судом первой инстанции в обжалуемом решении приведены мотивы и ссылки на нормативно-правовые акты, на основании которых заявленные требования удовлетворены.

Анализируя и оценивая представленные сторонами в материалы дела доказательства в совокупности, судебная коллегия приходит к следующему.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрен запрет федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Субъектами правонарушения, предусмотренного статьей 15 Закона о защите конкуренции, в том числе являются организации, участвующие в предоставлении государственных или муниципальных услуг.

Согласно Федеральному закону от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", государственная (муниципальная) услуга является деятельностью органа власти (органа местного самоуправления) по реализации функций этого органа в пределах его полномочий, осуществляемая по запросам заявителей.

Таким образом, основанием предоставления государственной (муниципальной) услуги является нормативный правовой акт, закрепляющий соответствующие функции и полномочия органа власти (органа местного самоуправления) по предоставлению государственной (муниципальной) услуги. Предоставлять государственные услуги могут только:

- федеральные органы исполнительной власти;

- органы государственных внебюджетных фондов;

-исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации;

-органы местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Кроме того, в соответствии с частью 2 статьи 1 Закона о государственных и муниципальных услугах действие данного федерального закона распространяется также на деятельность организаций, участвующих в предоставлении указанными выше органами государственных и муниципальных услуг.

Такими организациями, в соответствии с положениями Закона о государственных и муниципальных услугах являются подведомственные государственному органу или органу местного самоуправления организации - государственные или муниципальные учреждения либо унитарные предприятия, созданные соответственно государственным органом Российской Федерации, органом государственной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления, а также иные организации, предоставляющие услуги, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных или муниципальных услуг, включенные в перечни услуг, установленные в части 1 статьи 9 Закона о государственных и муниципальных услугах.

В соответствии со статьей 12 Закона о государственных и муниципальных услугах предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами.

Согласно ст. 7 Закона о государственных и муниципальных услугах органы, предоставляющие государственные и муниципальные услуги, не вправе предъявлять требования к заявителям в нарушение указанного федерального закона, а также требования, не предусмотренные нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственной или муниципальной услуги.

Предъявление организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, требований о предоставлении документов и информации или осуществлении действий, предоставление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственной или муниципальной услуги, может быть признано нарушением пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, в случае если указанные действия организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Следовательно, как правильно указал суд, при рассмотрении заявлений (дел) о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, необходимо учитывать, что в соответствии с положениями пункта 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", а также судебной практикой по данному вопросу (определения ВАС РФ от 10.10.2012 N ВАС-9795/12 по делу N А79-3701/2011, от 18.02.2013 N ВАС-1300/13 по делу N А71-2699/2012) нарушение указанными организациями положений Закона о предоставлении государственных или муниципальных услуг может быть признано антимонопольными органами нарушением антимонопольного законодательства лишь в тех случаях, когда их действия приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Предъявление требований о предоставлении документов и информации или осуществления действий, предоставление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственной или муниципальной услуги, является нарушением пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

В оспариваемом решении ответчиком сделан вывод о том, что действия Администрации городского округа Сызрань в части предоставления муниципальной услуги "Выдача градостроительных планов земельных участков", а также установлении Административным Регламентом предоставления муниципальной услуги "Выдача градостроительных планов земельных участков", утвержденного Постановлением Администрации городского округа Сызрань от 30.11.2011 N 3364, не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований о предоставлении заявителем документов, не предусмотренных законодательством Российской Федерации и содержащий требование о необходимости обоснования целей истребования градостроительного плана земельного участка, являются незаконными.

По мнению ответчика, в п. 2.6.1. Регламента указаны документы, которые необходимо представить заявителю, однако, данные документы не поименованы в ч. 17 ст. 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также в других нормативных правовых актах.

Согласно ч. 17 ст. 46 Градостроительного кодекса РФ орган местного самоуправления в течение тридцати дней со дня поступления указанного обращения осуществляет подготовку градостроительного плана земельного участка и утверждает его. Орган местного самоуправления предоставляет заявителю градостроительный план земельного участка без взимания платы.

Градостроительный кодекс РФ и иные нормативные акты не устанавливают процедуру выдачи ГПЗУ, частью 17 ст. 46 Градостроительного кодекса РФ установлен только срок выдачи данного документа.

По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу РФ (ч. 4 ст. 3 Градостроительного кодекса РФ)

В соответствии с п. 4 ч. 3 ст. 8 Градостроительного кодекса РФ утверждение подготовленной на основе документов территориального планирования городских округов документации по планировке территории относится к полномочиям органов местного самоуправления городского округа в области градостроительной деятельности. Данная позиция содержится в п. 26 ч. 1 ст. 16 Федерального закона РФ от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Заявитель в обоснование правомерности своей позиции сослался на отсутствие нормативных актов, касающихся процедуры выдачи градостроительных планов земельных участков, что и повлекло принятие Постановления Администрации городского округа Сызрань от 16 сентября 2009года N 2444 "Об утверждении Положения о порядке подготовки, утверждения, регистрации и выдаче градостроительных планов земельных участков на территории городского округа Сызрань".

На основании данного документа был разработан регламент предоставления муниципальной услуги "Выдача градостроительных планов земельных участков".

Перечень документов, необходимых для оформления градостроительного плана, указан в данных документах.

В соответствии с ч. 5 ст. 44 Градостроительного кодекса РФ приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 10 мая 2011 г. N 207 утверждена форма градостроительного плана земельного участка.

Для заполнения данной формы согласно п. 2.6.1. Административного регламента, утвержденного Постановлением Администрации городского округа Сызрань N 3364 от 30.11.2011 г. "Выдача градостроительных планов земельных участков" необходимо представить следующие документы:

1) документ, идентифицирующий заявителя: физическое лицо - паспорт; юридическое лицо - свидетельство о государственной регистрации юридического лица и учредительные документы со всеми зарегистрированными изменениями и дополнениями к нему; для граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность - свидетельство о государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя, свидетельство о постановке на налоговый учет.

УФАС по Самарской области в оспариваемом решении приходит к выводу, что из данного перечня документов заявителю необходимо представить только документ, удостоверяющий личность.

2)кадастровая выписка формы кВ1-кВ6 земельного участка, с указанием координат поворотных точек земельного участка.

3)материалы действующей (актуализированной) топографической съемки территории ранее предоставленного земельного участка, а так же территории (полосы) прилегающей по периметру к границам указанного земельного участка шириной 20 метров, в бумажном и электронном виде в М 1:500.

Указанное требование Администрации обусловлено тем, в пункте 1 Формы ГПЗУ должно быть указано, что чертеж градостроительного плана земельного участка разработан на топографической основе, выполненной конкретным кадастровым инженером. Согласно пп 7 Раздела 2 Инструкции о порядке заполнения формы градостроительного плана земельного участка, утвержденной Приказом Министерства регионального развития РФ от 11.08.2006 года N 93 "в строке "Чертеж градостроительного плана разработан на топографической основе, выполненной" указывается: дата выполнения и наименование организации, выполнившей топографическую съемку". Данные обстоятельства свидетельствуют о том, что при разработке ГПЗУ должна быть актуализированная съемка, которая выполняет сторонняя организация, и на которую идет ссылка в ГПЗУ.

Таким образом, при отсутствии указанного материала заполнить данную графу ГПЗУ не представляется возможным.

Требования Администрации о предоставлении свидетельства о государственной регистрации права собственности на земельный участок, либо договор аренды земельного участка, иной правоустанавливающий документ на земельный участок, оформленный в соответствии с требованиями действующего земельного законодательства; технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно - технического обеспечения в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13.02.2006 г. N 83 "Об утверждении правил определения и предоставления технических условий, содержатся и в Инструкции о порядке заполнения формы, градостроительного плана земельного участка, утвержденной Приказом Министерства регионального развития РФ от 11.08.2006 года N 93.

Администрация также ссылается на то, что требование: в случае, если на земельном участке, в отношении которого осуществляется подготовка градостроительного плана земельного участка в целях дальнейшего проектирования объекта объектов) капитального строительства, находятся объекты культурного наследия, необходимо представить правоустанавливающие документы на них, учетно-техническую документацию "технический паспорт объекта), а также информацию о номере объекта культурного наследия согласно чертежу градостроительного плана земельного участка; историческом назначении объекта культурного наследия и его фактическом использовании; наименовании органа государственной власти, принявшего решение о включении выявленного объекта культурного наследия в единый государственный реестр, наименовании нормативного правового акта, дата и номер его принятия; регистрационном номере и дате постановки на учет в единый государственный реестр объектов культурного наследия обусловлено тем, что в соответствии с п. 3.2. формы ГПЗУ вышеуказанные сведения об объектах культурного наследия должны быть заполнены и без указанных документов градостроительный план земельного участка не может быть полностью сформирован. И данные требования содержатся и в Инструкции о порядке заполнения формы градостроительного плана земельного участка, утвержденной Приказом Министерства регионального развития РФ от 11.08.2006 года N 93.

Суд апелляционной инстанции, соглашается с доводами заявителя, исходя из следующего.

Администрацией городского округа Сызрань 16.09.2009 года принято Постановление N 2444 от 16.09.2009 года "Об утверждении Положения о порядке подготовки, утверждения, регистрации и выдачи градостроительных планов земельных участков на территории городского округа Сызрань", поскольку частью 17 ст.46 Градостроительного кодекса РФ установлен только срок выдачи градостроительного плана земельного участка.

Указанное постановление принято в рамках полномочий Администрации городского округа Сызрань, поскольку по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу РФ (ч. 4 ст. 3 Градостроительного кодекса РФ), утверждение подготовленной на основе документов территориального планирования городских округов документации по планировке территории относятся к полномочиям органов местного самоуправления городского округа в области градостроительной деятельности (п. 4 ч. 3 ст. 8 Градостроительного кодекса РФ и п. 26 ч. 1 ст. 16 Федерального закона Российской Федерации от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Поскольку данный нормативный акт принят в соответствии с полномочиями Администрации городского округа Сызрань и не противоречит законодательству, то он подлежит применению на территории муниципального образования.

Пункт 2.6 Постановления Администрации городского округа Сызрань N 2444 от 16.09.2009 года "Об утверждении Положения о порядке подготовки, утверждения, регистрации и выдачи градостроительных планов земельных участков на территории городского округа Сызрань" содержит перечень документов, необходимых для выдачи ГПЗУ.

Данный перечень полностью совпадает с перечнем документов, указанным в п 2.6.1 Регламента.

Как правильно указал суд, п. 2.6.1 регламента не содержит обязанности заявителей предоставлять полный пакет документов. В пункте четко сказано, что для изготовления ГПЗУ необходимы определенные документы, однако из данного пункта не вытекает обязанность заявителя по их представлению.

Кроме того, согласно Федерального закона РФ от 27.07.2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" административный регламент - нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления муниципальной услуги и стандарт предоставления данной услуги.

Необходимость включения в регламент перечня необходимых документов обусловлено тем, что согласно ст. 7 Федерального закона РФ от 27.07.2010 года N 210-ФЗ орган местного самоуправления не имеет права требовать от заявителя документов, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих эти услуги. Однако заявитель вправе представить документы по собственной инициативе. Удаление из регламента перечень необходимых для изготовления ГПЗУ документов, приведет к нарушению прав заявителей на добровольную подачу имеющихся в его распоряжении документов.

Согласно ч. 2 и ч. 4 ст. 7.1 вышеуказанного закона направление межведомственного запроса допускается только в целях, связанных с предоставлением услуг. В случае направление запросов, не связанных с предоставлением услуги, должностное лицо несет ответственность. В случае отсутствия указанного перечня в Регламенте фактически будет поставлена под сомнение вся легитимность направления запросов.

Кроме того, если антимонопольный орган придет к выводу о том, что принятым правовым актом орган исполнительной власти наделяется полномочиями, осуществление которых может привести к ограничению конкуренции, он вправе оспорить такой акт, обратившись в арбитражный суд с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим.

Таким образом, выводы антимонопольного органа о нарушении Администрацией пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований являются необоснованными.

При указанных обстоятельствах, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу, что истцом подтверждено наличие оснований для удовлетворения заявленных требований, в связи с чем, оценка требований была правомерно осуществлена судом первой инстанции с учетом положений статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации о бремени доказывания, исходя из принципа состязательности, согласно которому риск наступления последствий несовершения соответствующих процессуальных действий несут лица, участвующие в деле (часть 2 статьи 9 того же Кодекса).

Принимая во внимание изложенное, арбитражный апелляционный суд считает, что обжалуемое решение принято судом первой инстанции обоснованно, в связи с чем основания для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не доказывают нарушения судом первой инстанции норм материального или процессуального права либо несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела, всем доводом в решении была дана надлежащая правовая оценка.

Иных доводов в обоснование апелляционной жалобы заявитель не представил, в связи с чем Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд не находит оснований для отмены решения Арбитражного суда Самарской области от 05 февраля 2014 года по делу N А55-22047/2013, апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь ст. ст. 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Самарской области от 05 февраля 2014 года по делу N А55-22047/2013 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий

И.С.Драгоценнова

Судьи

Е.Г.Филиппова Е.И.Захарова