Попытка инвентаризации
Концепция судебной реформы 1991 года остается актуальным документом. Это признал и Президент РФ В. Путин на V Всероссийском съезде судей: "Необходимо ускорение судебной реформы. Более того, мы должны наконец ее завершить. Но только в тех параметрах, в которых она была изложена ранее" (Российская юстиция. 2001. N 1. С.4).
Центр содействия правосудию при общественном региональном фонде ИНДЕМ подготовил доклад "Судебная реформа: от Концепции 1991 года до сегодняшнего дня (попытка инвентаризации)" (полностью с докладом можно ознакомиться на сайте фонда ИНДЕМ www.indem.ru). Он имеет три цели.
Во-первых, напомнить общественности, что же, собственно говоря, планировалось в сфере защиты и восстановления прав и законных интересов граждан. Но напомнить в новой форме. Сама Концепция - довольно объемный документ, содержащий к тому же много объяснений, почему требуются те или иные изменения. Поэтому мы вычленили все более или менее конкретные задачи.
Во-вторых, провести инвентаризацию реализованного и нереализованного в сфере юстиции; выяснить, насколько велик объем нереализованных положений; объяснить, почему были предприняты отступления от Концепции, почему остались невыполненными какие-то ее положения и стоит ли некоторые из них отстаивать в дальнейшем.
В-третьих, облегчить возможность оценки нынешних и будущих законодательных инициатив в сфере организации и функционирования судебной власти.
Анализ проведен в форме таблиц (они в данной публикации не приводятся, ознакомиться с ними можно на указанном выше сайте. - Ред.), названия которых повторяют названия глав важнейшего раздела IV Концепции "Основные идеи и мероприятия судебной реформы". Сами положения Концепции, содержащиеся в первом столбце, даются либо дословно, либо очень близко к тексту этого документа. Второй столбец посвящен анализу конституционных положений о правовой системе. В третьем столбце инвентаризируется российское законодательство - в чем оно учло (реализовало) Концепцию, а что осталось за бортом (сознательно или по недосмотру - в данном случае неважно). Наконец, четвертый столбец претендует на роль краткого обзора практической реализации положений Концепции и комментариев к ее отдельным положениям. Собственно говоря, именно он - поле для дискуссий.
Всего было отобрано 160 позиций Концепции. Заметим, что в первых вариантах их было более двухсот. Дело в том, что, как уже говорилось, весьма сложно из текста Концепции вычленить положения, поддающиеся формализованной оценке. Поэтому в процессе работы над докладом, в том числе после обсуждений с некоторыми авторами Концепции (Б. Золотухиным, С. Вициным, Т. Морщаковой) и другими специалистами, по разным причинам пришлось отказаться от упоминания ряда позиций: и для того, чтобы избежать повторов, и для того, чтобы отсеять слишком общие положения или, наоборот, положения сугубо частные, непринципиальные. Разумеется, и оставшийся набор положений довольно условен и субъективен. Тем не менее он способен стать основой для оценки степени реализованности реформы, чтобы увидеть ее достижения и промахи.
За таблицами следуют промежуточные выводы, представленные в виде перечисления полностью не реализованных положений Концепции и частично не реализованных. Под последними понимается либо то, что положения не нашли своего отражения в законодательстве, но были скорректированы решениями Конституционного Суда РФ, либо то, что практика не соответствует даже действующим законодательным нормам.
Всего в проанализированном Разделе IV Концепции содержатся 12 подразделов: "Реформа законодательства", "Назначение суда и его место в системе правоохранительных органов", "Статус судей и работников правоохранительных органов", "Судебная система", "Прокуратура", "Организация следственного аппарата", "Адвокатура и оказание юридической помощи", "Министерство юстиции", "Материально-техническое обеспечение юстиции", "Судебно-правовая статистика", "Уголовный процесс", "Гражданский процесс". Однако, учитывая ограниченный объем статьи, здесь приводятся промежуточные выводы лишь по некоторым подразделам.
Назначение суда и его место в системе
правоохранительных органов
Нереализованные положения
Законодательно не реализовано требование Концепции о санкционировании судом следственных действий, связанных с возможностью ограничения конституционных прав и свобод граждан. Конституция РФ в ст.ст.23 и 25 предусматривает такие гарантии (хотя в отношении неприкосновенности жилища предусмотрена не только судебная санкция). Однако УПК в этой части пока не соответствует конституционным требованиям, так как требует не судебную санкцию для производства действий, связанных с ограничением конституционных прав, а санкцию прокурора.
Частично не реализованные положения
1. Не реализовано в УПК такое принципиальное положение, как проверка судом законности и обоснованности действий и решений органов расследования, ограничивающих конституционные права граждан. Здесь, однако, как и по другим важнейшим положениям судебной реформы, свою позицию не раз выражал Конституционный Суд РФ. В частности, им признаны неконституционными нормы УПК об обжаловании решения о прекращении дела лишь прокурору; об исключении в ходе предварительного расследования возможности судебного обжалования действий и решений органа дознания, следователя или прокурора, связанных с производством обыска, наложением ареста на имущество, приостановлением производства по уголовному делу и продлением срока предварительного расследования; о невозможности судебного обжалования постановления прокурора, следователя или органа дознания об отказе в возбуждении уголовного дела.
2. Не до конца проведено в жизнь требование об освобождении суда от всех рудиментов функции уголовного преследования. Во всяком случае в УПК многие такие рудименты сохранены. Возложение на суд функций возбуждения уголовного дела, предъявления обвинения, направления по собственной инициативе на дополнительное расследование, продолжение разбирательства при отказе прокурора от обвинения - все это как раз и есть проявления функции уголовного преследования со стороны суда и одновременно нарушение принципа состязательности в суде. В то же время Конституционный Суд РФ признал неконституционными ряд норм УПК, сохраняющих за судом право уголовного преследования. В частности, его полномочие возбуждать уголовное дело по подготовленным в протокольной форме материалам о преступлении или отказывать в его возбуждении, а также обязанность судьи изложить в постановлении о возбуждении уголовного дела формулировку обвинения и др.
Cтатус судей и работников
правоохранительных органов
Вначале отметим одно положение данного подраздела Концепции, которое сегодня нельзя признать полностью оправданным. Речь идет о том, что "представление кандидатур судей на должности председателей судов и другие судебные должности, возбуждение дисциплинарного производства, постановка вопроса об освобождении судей от должности и их перемещении должны быть прерогативой судейской корпорации". Понятно, что это положение было сформулировано в качестве одной из гарантий независимости судей. Однако проявилась другая крайность. Судейское сообщество пока не смогло самостоятельно справиться с задачами повышения нравственных и профессиональных стандартов в собственной среде. Поэтому необходимо отказаться от монополии судейской корпорации в данной сфере. К тому же сегодня велико значение председателей судов, что делает судей фактически зависимыми от "судейского начальства". К сожалению, внесенные в мае 2001 г. законопроекты не устраняют, а даже увеличивают эту зависимость, предусматривая, в частности, возбуждение уголовного дела против судьи вышестоящим судом, иерархический порядок назначения председателей судов и т.п.
Нереализованные положения
В Концепции говорится: "Что касается института народных заседателей, то он в достаточной мере продемонстрировал свою несостоятельность, чтобы возвращаться к его критике" . Однако этот институт полностью сохранился в разных законах - и в УПК, и в Законе "О судоустройстве Российской Федерации". Он пока существует и на практике.
Частично не реализованные положения
1. Нельзя утверждать, что полностью реализован принцип несменяемости судей, поскольку впервые назначаемые судьи назначаются на три года, после чего они могут быть и не назначены без ограничения срока. Таким образом, эта категория судей, во-первых, находится в неравном положении с другими судьями, а во-вторых, такие судьи оказываются в зависимости от председателей судов и вышестоящих судов. Правда, Конституционный Суд РФ истолковал норму о первом - трехгодичном - сроке пребывания в судейской должности как испытательный срок (определение Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1999 г.). Это принципиально меняет положение, так как при отказе судье после испытательного срока требуется обоснование причин такого решения, что можно обжаловать в суде общей юрисдикции.
2. В категорию частично не реализованных положений попадает требование Концепции об избрании мировых судей на пять лет. Тут к тому же налицо противоречие двух законов - "О статусе судей в Российской Федерации" и "О мировых судьях в Российской Федерации". В первом установлено только избрание судей, во втором допускается как избрание, так и назначение. Определение порядка закреплено за субъектами Федерации. На практике последние везде установили назначение мировых судей.
3. Частично не реализованным остается и положение о назначении судей Президентом РФ с учетом заключений соответствующих постоянных комиссий палат и комитетов . Неполнота реализации здесь связана с тем, что не обеспечены гласность и участие общественности при обсуждении кандидатов в судьи. К сожалению, практике известны случаи, когда при таком, сугубо аппаратном порядке в качестве кандидатов на должность судьи представляются люди, далекие от идеального образа судьи (недобросовестные, корыстолюбивые и проч.).
4. Одно из требований Концепции гласит: "Обеспечить судей форменной одеждой (мантиями), усилить торжественность ритуала судопроизводства (приведение свидетелей к присяге, форменная одежда сторон и т.п.)". Мантии у судей появились. О торжественности же ритуала в облезлых, крохотных комнатушках большинства наших судов говорить не приходится.
5. Не полностью реализовано требование об объективных показателях при присвоении квалификационных классов судьям. К сожалению, Закон "О статусе судей в Российской Федерации" предусматривает не только объективные показатели, но и возможность учета "иных", которые, однако, не предусмотрены в самом Законе. Это - один из способов сужения гарантий независимости судей .
6. Авторам Концепции рисовалось прекрасное будущее судей, в том числе в виде наличия в судах комнат отдыха и психологической разгрузки. Но на практике зачастую нет даже нормальных залов судебных заседаний, не то что комнат отдыха.
7. К пункту о материальных гарантиях независимости суда и уважения к нему со стороны государства в целом относится также пункт о социальных гарантиях судей и сотрудников правоохранительных органов, в частности о централизованном порядке предоставления им жилплощади . Законодательно такие гарантии установлены. Однако сохраняется фактическая зависимость от региональных и местных властей, поскольку слабо действуют нормы о денежном покрытии жилищных нужд судей и работников правоохранительных органов.
Судебная система
В этом подразделе некоторые положения Концепции сегодня могли бы быть уже скорректированы. Речь идет о следующем.
Во-первых, о том, чтобы отказаться от самого понятия "протест" . Должно существовать только обжалование судебных решений, причем с равным правом и для прокуроров, и для обычных граждан.
Во-вторых, о том, что акты Верховного Суда окончательны и обжалованию не подлежат . В 1996 году Конституционный Суд РФ признал не соответствующим Конституции РФ положение ст.384 УПК, которое ограничивает круг оснований к возобновлению уголовного дела лишь обстоятельствами, "неизвестными суду при постановлении приговора или определения", и в силу этого препятствует в случаях исчерпания возможностей судебного надзора исправлению судебных ошибок, нарушающих права и свободы человека и гражданина. Другими словами, даже решение Президиума Верховного Суда не может быть окончательным и не подлежать обжалованию .
В-третьих, требует пересмотра положение Концепции и действующего законодательства о том, что разъяснения по вопросам применения законодательства Верховного Суда РФ приобретают фактически обязательную силу для нижестоящих судов. Это противоречит идее судейского усмотрения.
Нереализованные положения
1. Не реализовано требование о несовпадении судебных округов с административно-территориальным и национально-государственным делением Российской Федерации. Для судов общей юрисдикции окружной принцип не установлен. Нежелание системы общих судов переходить к окружной системе не позволяет разрушить определенную зависимость судебной власти от местного влияния.
2. Не реализовано требование о специализации структуры первой судебной инстанции (коллегии по семейным, трудовым и т.д. делам). Одна из причин - нехватка финансирования, что сдерживает увеличение численности судей.
3. Не выполнено требование Концепции об образовании кассационных и апелляционных инстанций в окружных судах и в Верховном Суде РФ . В судах общей юрисдикции апелляционная инстанция есть только в районных судах для пересмотра приговоров мировых судей. А окружных судов общей юрисдикции вообще не создано. В то же время необходимо разделение апелляционных и кассационных инстанций. Однако апелляции нет и в проекте нового УПК, что является нарушением ч.3 ст.50 Конституции РФ в смысле, корреспондирующем европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
4. В Концепции предусматривалось разграничение компетенции по уровням судов. В том числе - для федеральных окружных судов . Но таких судов, как уже сказано, попросту не существует.
Общие выводы
Числовое распределение положений Концепции в результате инвентаризации выглядит следующим образом.
В подразделе "Реформа законодательства" из 21 позиции не реализовано (в том числе частично) - 7. В подразделе "Назначение суда и его место в системе правоохранительных органов" из 3 позиций не реализовано (в том числе частично) - все 3. В подразделе "Статус судей и работников правоохранительных органов" из 16 позиций не реализовано (в том числе частично) - 8. В подразделе "Судебная система" из 14 позиций не реализовано (в том числе частично) - 4. В подразделе "Прокуратура" из 13 позиций не реализовано (в том числе частично) - 12. В подразделе "Организация следственного аппарата" из 4 позиций не реализовано (в том числе частично) - 3. В подразделе "Адвокатура и оказание юридической помощи" из 9 позиций не реализовано (в том числе частично) - 2. В подразделе "Министерство юстиции" из 12 позиций не реализовано (в том числе частично) - 5. В подразделе "Материально-техническое обеспечение юстиции" из 13 позиций не реализовано (в том числе частично) - 7. В подразделе "Судебно-правовая статистика" из 5 позиций не реализовано (в том числе частично) - все 5. В подразделе "Уголовный процесс" из 41 позиции не реализовано (в том числе частично) - 33. В подразделе "Гражданский процесс" из 9 позиций не реализовано (в том числе частично) - 6.
Таким образом, из 160 позиций, поддающихся более или менее конкретной оценке, на сегодняшний день не реализовано или реализовано не полностью 95. Разумеется, это не дает повода утверждать, что Концепция судебной реформы выполнена на 41%. Во-первых, как уже говорилось, положение спасают многие решения Конституционного Суда РФ, которые направляют судебную и следственную практику в русло, соответствующее духу и букве Конституции РФ, вобравшей в себя дух Концепции судебной реформы. А во-вторых, "бухгалтерский" способ оценки в данном случае неприменим (мы приводим результаты подсчета лишь для общей ориентации). Дело в том, что в Концепции содержатся как положения сущностного, фундаментального свойства, так и положения, призванные лишь обеспечить преобразования. Поэтому и нам стоит оценивать реализацию именно такого рода положений, опираясь на акценты (приоритеты) судебной реформы. Напомним, это: тотальный судебный контроль; обеспечение доступности правосудия и юридической помощи; независимость судей как залог их объективности; гарантии состязательности судебного процесса и равноправия сторон; изменение правового сознания судейского корпуса; изменение образа полицейской деятельности. К сожалению, нельзя констатировать, что хотя бы по одному из этих приоритетов достигнут впечатляющий успех .
На это могут возразить: уж что-что, но с независимостью судей все в порядке . К сожалению, нет, хотя, безусловно, эта часть судебной реформы оказалась наиболее продвинутой. Однако стоит напомнить классическую формулу судейской независимости, воспринятую и нашей Конституцией: "Судьи независимы... и подчиняются только закону". Вот со второй частью формулы большие сомнения. Даже если оставить в стороне подозрения в коррумпированности большой части судейского корпуса (в конце концов, это лишь мнение многих адвокатов, прокурорских работников, подсудимых или сторон в гражданском процессе), все равно вопрос о независимости остается актуальным, поскольку даже в законодательстве и в государственной практике обнаруживаются большие основания, чтобы утверждать, что судьи не могут считаться полностью независимыми ни от собственного судейского начальства (председателей судов, руководителей вышестоящих судов), ни от властей.
Причины неполной реализованности Концепции
Важно, не только констатировать достигнутое спустя 10 лет, но и попытаться понять причины неполной реализованности Концепции судебной реформы.
Причина первая (политическая). Не стоит забывать, в какое время была одобрена Концепция (октябрь 1991 г.). Это период "демократической эйфории", вызванной победой над ГКЧП, последней попыткой коммунистического реванша. Многим тогда казалось, что советская власть не только институционально, но и идеологически повержена. На самом деле основная борьба за модернизацию только начиналась. И это требовало продуманного плана. Однако большинство людей в самом демократическом лагере полагали: теперь, без власти КПСС все само собой образуется. Поэтому какой-то стратегии перехода от тоталитаризма к демократии так и не было выработано. Результаты не замедлили сказаться.
Начался ползучий реванш, для чего коммунисты вполне эффективно использовали законодательный орган - Съезд народных депутатов и Верховный Совет, играя на неудовлетворенных амбициях его руководителей. Постепенно этот орган превратился в штаб антиреформаторского направления внутри государственной власти. Можно утверждать, что если бы пришлось одобрять Концепцию судебной реформы где-нибудь в конце 1992 года, она бы не прошла через законодательный орган, во всяком случае в том виде, в каком существует.
Мы хотим этим подчеркнуть специфику политических условий, в которых пришлось начинать судебную реформу. Фактически руководству страны было не до нее, поскольку основным вопросом тогда был главный вопрос любой революции - вопрос о власти.
Но и после разрешения политического кризиса в 1993 году, т.е. после принятия демократической Конституции России, политическое внимание отнюдь не сосредоточилось на судебной реформе. Хотя ей и отводилось немалое место в официальных документах, прежде всего посланиях Президента РФ Федеральному Собранию, но парламент и Правительство смотрели на это как на дежурные призывы.
Почему? В первую очередь потому, что экономический блок проблем стал довлеть над блоком государственного строительства, в том числе судебной проблематикой, которая представлялась "капризом" романтически настроенных "демократов" в отличие от зримых, ощутимых финансово-хозяйственных вопросов. Нельзя сбрасывать со счетов и такой фактор, как наличие могущественных лоббистов.
