На очереди - обеспечение доступности и повышение качества правосудия (В. Яковлев, "Российская юстиция", N 11, ноябрь 2001 г.)

На очереди - обеспечение доступности
и повышение качества правосудия

В последнее время активно обсуждаются проблемы судебной реформы в России и принимаются конкретные меры по ее осуществлению, в том числе путем внесения в Государственную Думу Президентом РФ и ее высшими судебными органами соответствующих законопроектов.

Между тем судебная реформа в новейшее время началась в России не сегодня. Она фактически осуществляется с конца 80-90-х годов прошлого столетия. В связи с этим уместно поставить вопрос - является ли нынешний этап судебной реформы продолжением того, что было начато в 1991-1992 гг., или это действительно новая судебная реформа, предусматривающая иные задачи и покоящаяся на иных подходах. Этот вопрос тем более естественен, что 24 октября 1991 г. Верховным Советом РСФСР была одобрена представленная Президентом РСФСР Концепция судебной реформы, которая и легла в основу того, что было сделано по утверждению правосудия в последующие годы.

Для того чтобы ответить на этот вопрос, необходимо выяснить, что относилось к главным задачам судебной реформы в соответствии с Концепцией 1991 года. В числе таких задач были:

утверждение судебной власти в государственном механизме как самостоятельной влиятельной силы, независимой в своей деятельности от властей законодательной и исполнительной;

защита и неуклонное соблюдение основных прав и свобод человека, конституционных прав граждан в судопроизводстве;

закрепление в нормах уголовного и гражданского процесса, в соответствующих законодательных актах демократических принципов организации и деятельности правоохранительных органов;

достижение уровня материально-технического обеспечения судов, органов юстиции, прокуратуры, внутренних дел, следственных подразделений, а также материального, бытового и социального обеспечения работников правоохранительных органов, соответствующего возлагаемой на эти органы и их работников ответственности.

Нетрудно заметить, что эти задачи продолжают сохранять актуальность и в настоящее время. Это обстоятельство не означает, что Концепция судебной реформы оказалась нереализованной. Напротив, была проведена огромная работа по ее выполнению, в результате которой создана современная система правосудия, в целом отвечающая мировым стандартам. И тем не менее реформа продолжается и сегодня. Спрос на судебную защиту прав и интересов граждан оказался настолько велик и количество дел, поступающих на рассмотрение судов, столь велико, что действующая судебная система не в полной мере справляется с объемами работы. Это порождает в обществе неудовлетворенность деятельностью судов.

Появляются и новые факторы, диктующие необходимость проведения судебной реформы, например такие, как вступление России в Совет Европы, что потребовало приведения всей правовой и судебной системы в соответствие с европейскими стандартами. Однако главная причина необходимости продолжения судебной реформы состоит в том, что Концепция 1991 года реализована далеко не до конца. Намеченная ею реформа не может считаться завершенной. И чрезвычайно важно, чтобы на новом этапе судебной реформы не было отката назад, не произошло слома и коренной перестройки того, что уже создано на первом этапе. Она должна проводиться последовательно на основе преемственности с сохранением исходных принципов и положений, содержащихся в Концепции 1991 года.

Действительно, представляет значительную ценность все то, что создано на основе Концепции и существует сегодня. Основные положения Концепции, такие, как самостоятельность судебной власти, независимость, несменяемость, неприкосновенность судей, закреплены в Конституции 1993 года и стали конституционными основами правосудия. В соответствии с Концепцией приняты федеральные конституционные законы "О судебной системе Российской Федерации", "О Конституционном Суде Российской Федерации", "Об арбитражных судах Российской Федерации" и другие, реализована идея Концепции о создании конституционного правосудия, о существовании наряду с судами общей юрисдикции специализированных судов, в том числе арбитражных, о создании суда присяжных, мировой юстиции, грядет создание административных судов. В соответствии с Концепцией в системе арбитражных судов образованы судебные округа.

Реализованы многие идеи Концепции в области процессуального законодательства. Так, судопроизводство строится на началах состязательности, равноправия сторон, презумпции невиновности подсудимого. В системе арбитражных судов функционирует апелляционный и кассационный порядок обжалования и пересмотра судебных решений. В рассматриваемых в настоящее время Государственной Думой проектах кодексов - Гражданского процессуального, Уголовно-процессуального, Арбитражного процессуального также реализованы идеи Концепции, в том числе предложение о дифференциации судебных процедур и упрощении ряда из них.

В предшествующий период осуществления судебной реформы особенно много сделано для утверждения гарантий независимости судей, подчинения их только закону, закрепления принципа их несменяемости.

Порядок назначения судей с участием органов судейского сообщества, пожизненное назначение судей, прекращение их полномочий лишь по основаниям, установленным законом, и в том порядке, как это определено законом, - все это обеспечивает действительно высокий статус судьи и, следовательно, подлинно независимое правосудие. Приходится, однако, констатировать, что одновременно наблюдался некоторый откат назад и утрата ряда позиций высокого статуса судьи. Так, в начале 90-х годов было установлено, что председатели высших судов России по уровню заработной платы приравнены к лицам, занимающим высшие государственные посты: Президента РФ, главы Правительства, председателей палат парламента страны. А заработная плата всех остальных судей исчисляется в процентном отношении от зарплаты председателей высших судов. К сожалению, в последующем принцип равенства оплаты труда лиц, занимающих высшие государственные посты, был утрачен. Вносятся многочисленные предложения об отмене ранее установленных для судей льгот без их компенсации, что, по существу, означает снижение оплаты труда судей в нарушение запрета, установленного Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации".

Однако если не принимать во внимание этих досадных, будем считать, недоразумений, то в целом намеченный и осуществляемый на нынешнем этапе курс судебной реформы соответствует Концепции и направлен на ее осуществление. Поэтому есть надежда, что судебная реформа будет не только энергично и успешно осуществляться, но и завершится в ближайшие годы. Несомненно, что ее основными задачами являются, во-первых, обеспечение доступности правосудия и, во-вторых, повышение его качества.

О доступности правосудия. Главным препятствием при решении этой задачи является невероятная перегрузка судов и судей количеством дел. Так, в арбитражных судах за последние 5 лет количество разрешаемых дел увеличилось вдвое. Эти темпы роста (15-20% в год) имеют тенденцию к сохранению и на будущее время. Совершенно очевидно, что возрастание объемов работы требует значительного увеличения числа судей и специалистов. Решению этой задачи препятствует отсутствие нормативов загрузки судей, утверждение которых было предусмотрено еще Концепцией 1991 года. С учетом уже наработанных специалистами предложений для обеспечения нормальной работы, например арбитражных судов, требуется увеличение в ближайшие 5 лет числа судей в 3,5 раза, а специалистов - в 6 раз. Однако к подобным вопросам надо подходить реалистически. И хотя такой рост является объективно необходимым, фактически он едва ли произойдет в ближайшее время. Темпы увеличения числа дел будут, по-видимому, и впредь опережать темпы увеличения численности судей и специалистов. Поэтому следует искать другие способы обеспечения доступности правосудия. Необходимо, в частности, путем совершенствования законодательства избавить суды от рассмотрения бесспорных вопросов, связанных, например, с ликвидацией юридических лиц - "мертвых душ", взысканием недоимок и штрафов, выплаты которых никем не оспариваются, и т.д. Суды не следует превращать в придаток к административным органам. Их задача - разрешение споров. Другое дело, что оспаривание актов и действий органов исполнительной власти в судебном порядке должно обязательно сохраняться и служить гарантией утверждения законности в деятельности органов исполнительной власти.

Суды могли бы быть также разгружены за счет дифференциации процесса, упрощения ряда процедур, единоличного рассмотрения судьей многих дел, более широкого использования альтернативных методов разрешения споров, например третейскими судами, внедрения посреднических примирительных процедур и т.п. Немаловажное значение имело бы введение в законодательство мер по пресечению злоупотреблений той или иной стороной процессуальными гарантиями и правами, вследствие чего судебное разбирательство искусственно затягивается.

Судьи и специалисты могли бы быть значительно разгружены при надлежащем техническом оснащении судов средствами аудио- и видеозаписи, автоматическими системами информационного обеспечения и т.д.

В России в настоящее время отсутствует Кодекс административного судопроизводства. Дела рассматриваются по правилам гражданского судопроизводства, что также усиливает перегрузку судов. Значительная часть споров административно-правового характера могла бы вполне эффективно разрешаться органами по разрешению конфликтов, созданными в самой системе исполнительной власти. В этом случае суды лишь осуществляли бы надзор за законностью выносимых этими органами решений в случае их обжалования.

Немаловажное значение для обеспечения доступности правосудия имело бы более четкое разграничение подведомственности дел судам общей юрисдикции и арбитражным судам, например по спорам, связанным с деятельностью хозяйственных обществ, а также спорам с участием иностранных компаний и предпринимателей.

Повышение качества правосудия. Качественный уровень правосудия в решающей степени зависит от кадрового состава судей, их профессиональной подготовки, добросовестности и ответственности. Нельзя утверждать, что для того, чтобы повысить ответственность судей за качество правосудия, следует отказаться от принципа их несменяемости и восстановить его лишь тогда, когда в России появятся надлежаще подготовленные кадры. Представляется, что все должно происходить как раз наоборот. Кадры судей, которые будут в состоянии обеспечить высокий уровень правосудия, появятся лишь постольку, поскольку будет утвержден высокий статус судьи со всеми его элементами, такими, как независимость судьи, его несменяемость, неприкосновенность, а также высокий уровень материального и социально-бытового обеспечения. Другое дело, что статус должен также включать в себя и высокую ответственность судьи за качество его работы. Только в этом случае достигается обязательная предпосылка подлинного правосудия - беспристрастность суда.

Представляется, что многие из тех предложений, которые содержатся в законопроектах, касающихся статуса судей и внесенных Президентом РФ в Государственную Думу, соответствуют задаче повышения ответственности судей. Вполне обоснованными являются предложения о том, чтобы сделать работу квалификационных коллегий судей более прозрачной, ввести в их состав наряду с судьями представителей юридической и научной общественности. Следует согласиться с тем, чтобы впервые назначаемые судьи назначались сроком на три года, и лишь по истечении его - без ограничения полномочий каким-либо сроком. Обоснованным является предложение о том, чтобы разделить назначения в качестве судьи и в качестве председателя суда с ограничением полномочий председателя определенным сроком. Не вызывает возражений предложение о прекращении полномочий судьи с достижением определенного возраста. Однако нельзя, на мой взгляд, придавать этой норме обратную силу, ухудшая конституционный статус ранее назначенных судей.

Концепция 1991 года не исключала возможности дисциплинарной ответственности судей. Она лишь ориентировала на то, чтобы эту ответственность судьи несли перед судейским сообществом. Представляется поэтому, что предложения о введении дисциплинарной и даже административной ответственности судей едва ли могут оспариваться хотя бы потому, что судья как гражданин не должен находиться вне правового поля. Другое дело, что и порядок ответственности, и особенно характер применяемой меры должны сочетаться со статусом судьи. Поэтому едва ли приемлемы такие меры, как предупреждение о служебном несоответствии или выговор. Но вполне допустимы такие меры, как предупреждение, порицание, а в крайнем случае - прекращение полномочий.

Статус судьи является главным фактором повышения уровня правосудия, в том числе и привлечения наиболее подготовленной талантливой молодежи к судейской работе. Но одного этого мало. Необходимо налаживание государственной системы подготовки кандидатов на должности судей. Следует использовать зарубежный опыт, существующий, например, в Голландии, Франции, длительной, в течение 3-6 лет, послевузовской подготовки кандидатов в судьи. Такая подготовка должна включать в себя теоретическое и практическое обучение. Для этой цели следовало бы использовать должности помощников судей в сочетании с обучением их в Российской академии правосудия.

Важным способом повышения качества правосудия служит, на мой взгляд, специализация судов, судей, а также заседателей. Хорошим примером в этом отношении может служить Патентный суд в Германии, в котором сложнейшие споры в области патентного, авторского права, а также других исключительных прав рассматривает суд, состоящий из юриста, специализирующегося на вопросах права интеллектуальной собственности, и двух так называемых технических судей, являющихся специалистами в области разрешаемого спора, т.е. специалистами в области химии, физики, биологии и т.д.

Уровень правосудия зависит также от состояния законодательства, на основе которого суд разрешает спор. Если в России действует на сегодняшний день весьма несовершенное законодательство о банкротстве, то не приходится удивляться, что и сам Закон о банкротстве, и возбуждаемые процессы о банкротстве используются не столько по их прямому назначению, сколько для бесконечного передела собственности на объекты, представляющие повышенный интерес для сторон.

Качество правосудия в значительной степени зависит от степени его открытости. Следует добиваться общедоступности выносимых судебных решений, в частности путем их публикации.

И все же самое слабое звено в осуществлении Концепции 1991 года - это уровень организационного, финансового, материально-технического обеспечения судов. В стране все еще не созданы необходимые материально-технические предпосылки для отправления правосудия на достойном уровне. Поэтому одно из главных направлений судебной реформы на современном этапе - это утверждение и последовательное осуществление государственной целевой программы развития судебной системы, в которую были бы заложены все необходимые элементы обеспечения правосудия.

В. Яковлев,

Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ,

доктор юридических наук, профессор

"Российская юстиция", N 11, ноябрь 2001 г.