Концепция 1991 года положила начало формированию правового государства в России (С. Вицин, "Российская юстиция", N 11, ноябрь 2001 г.)

Концепция 1991 года положила начало формированию
правового государства в России

На рубеже 90-х годов прошлого века резко изменился вектор исторического развития нашей страны. Выявились неизбежность радикальных перемен в ее развитии, переход к обществу и государству, основанным на политическом плюрализме, свободной экономике, приоритете прав и свобод человека. В общественном сознании стала утверждаться иерархия ценностей, принятая в современном мире, - права и свободы человека, гражданское общество, правовое государство.

Исторические особенности развития России - существование ее на протяжении почти всего XX века в условиях тоталитарного режима - предопределили характер происходящих перемен. Было очевидным, что обеспечение прав и свобод человека, формирование гражданского общества и его институтов, создание свободной рыночной экономики возможны только через становление правового государства.

Именно поэтому в этот период появился исторический документ, ныне почти забытый - Декларация о суверенитете Российской Федерации, в которой провозглашались начала государственности новой России как демократического правового государства, основанного на положениях теории разделения властей. Стала по-настоящему актуальной задача разработать политическую и правовую базу для создания в стране судебной власти. Значимость этой ветви власти определяется тем, что в правовом государстве это та реальная опора, которая обеспечивает прочность всей конструкции государственности, создает условия для устойчивого ее развития в политической, социальной, экономической сферах.

Разработка Концепции судебной реформы в Российской Федерации была осуществлена группой независимых экспертов под руководством Б. Золотухина и принятие ее Верховным Советом РСФСР стало фактически началом создания правового государства. При подготовке Концепции использовались достижения мировой правовой мысли и, естественно, российской дореволюционной правовой науки.

В постановлении Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. "О Концепции судебной реформы в РСФСР" в качестве главных ее задач указывались:

обеспечение суверенного права Российской Федерации осуществлять правосудие и уголовное преследование на своей территории в соответствии с собственным материальным и процессуальным правом;

утверждение судебной власти в государственном механизме как самостоятельной влиятельной силы, независимой в своей деятельности от властей законодательной и исполнительной;

защита и неуклонное соблюдение основных прав и свобод человека, конституционных прав граждан в судопроизводстве;

закрепление в нормах уголовного и гражданского процесса, в соответствующих законодательных актах демократических принципов организации и деятельности правоохранительных органов, положений, отвечающих рекомендациям юридической науки;

достижение уровня материально-технического обеспечения судов, органов юстиции, прокуратуры, внутренних дел, следственных подразделений, а также материального, бытового и социального обеспечения работников правоохранительных органов, соответствующего возлагаемой на эти органы и работников ответственности;

обеспечение достоверности и повышение доступности информации о деятельности правоохранительных органов, судебно-правовой статистики.

В качестве важнейших направлений реформы в постановлении названы: создание федеральной судебной системы; признание права каждого лица на разбирательство его дела судом присяжных в случаях, установленных законом; расширение возможностей обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, установление судебного контроля за законностью применения мер пресечения и других мер процессуального принуждения; организация судопроизводства на принципах состязательности, равноправия сторон, презумпции невиновности подсудимого; дифференциация форм судопроизводства; совершенствование системы гарантий независимости судей и подчинение их только закону, закрепление принципа их несменяемости.

В последующем положения Концепции вошли в Конституцию РФ, составив законодательную основу формирования и функционирования судебной власти.

Трудно, если не невозможно, однозначно оценить результаты судебной реформы, успехи и неудачи на сложном пути создания независимой судебной власти и демократического правосудия в такой огромной стране, как Россия, с тем уровнем правовой культуры (или правового бескультурья), правосознанием, традициями и нравами, далеко не всегда ориентирующимися на защиту закона и суда, т.е. всего того, что досталось нам от прошлого.

Однако неоспоримым представляется утверждение Президента РФ В. Путина на V Всероссийском съезде судей, что судебная реформа в стране состоялась и судебная власть стала реальностью.

Основным вектором судебной реформы должно было стать, как уже отмечалось, утверждение самостоятельной судебной власти, обеспечение независимости судей, формирование судоустройства, ориентированного на принцип доступности правосудия, а также всех видов судопроизводства, основанного на принципах состязательности, равноправия сторон и диспозитивности, т.е. возможностей сторон самостоятельно распоряжаться своими правами.

Особое значение имеет принцип независимости судей, провозглашенный ст.120 Конституции РФ. Именно поэтому первым и важнейшим из новых законов стал принятый в 1992 году Закон "О статусе судей в Российской Федерации". В нем впервые в послереволюционной истории нашей страны реально закреплялись положения о независимости, несменяемости, неприкосновенности судей и о создании органов судейского сообщества как независимой корпорации, обеспечивающей интересы судейского корпуса и охраняющей его права.

Сама идея независимости судей, их несменяемости и неприкосновенности не всегда воспринимается правильно общественностью и СМИ. И главное заблуждение здесь состоит в том, что указанные специфические черты судейского статуса в обыденном сознании воспринимаются просто как привилегии. Однако смысл судейской независимости и обеспечивающих ее несменяемости и неприкосновенности как раз состоит в том, чтобы обеспечивать подлинное правосудие, исключающее любую возможность манипулирования судьями. Особенности статуса судей, их особое положение - так сказать, вынужденная плата за возможность иметь подлинно независимое правосудие.

Для нашей страны это особенно важно. Не следует забывать о сложившихся и долго сохранявшихся порядках в этой сфере. Так, существовали формально установленные правила "выборов" судей, фактически же они назначались в партийных органах разного уровня в соответствии с установленной номенклатурой. В результате в почти 300-миллионной стране, самой большой в мире по территории, не было ни одного судьи, не являющегося членом КПСС, а партийные руководители всех рангов беззастенчиво пользовались так называемым "телефонным" правом, давая прямые указания судьям по конкретным делам. Отчеты судей, включая вопросы судебной практики (в том числе практики назначения наказаний, так называемой "карательной практики"), рассматривались на заседаниях партийных комитетов (райкомов, горкомов, обкомов, ЦК), в самых важных случаях суду предшествовали постановления партийных "инстанций" по определенным делам, после чего оставалось вынести соответствующие судебные решения. Всем памятен случай со столкновением на Новороссийском рейде в 1986 году двух кораблей - пассажирского и торгового, в результате чего погибло более 400 человек. По данному делу была создана "правительственная комиссия" во главе с членом Политбюро ЦК КПСС Г. Алиевым, которая пришла к выводу о виновности капитанов судов, и Верховному Суду СССР оставалось лишь вынести обвинительный приговор, назначив им максимальную меру наказания, - по 15 лет лишения свободы, хотя вины капитанов в гибели такого числа людей не было.

Сказанное не оставляет сомнений в том, что независимость судей - тот краеугольный камень, который должен был стать основой нового демократического правосудия.

Сам порядок назначения судей ("наделения судей полномочиями") на самом высоком уровне - судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда РФ - Советом Федерации Федерального Собрания, а всех других федеральных судей - Президентом РФ (при том, что они не могут снять судью с должности) - обеспечивает в основном их независимость.

Важно, что в соответствии с Законом "О статусе судей в Российской Федерации" все судьи обладают единым статусом и полным иммунитетом - они не могут быть привлечены к дисциплинарной или административной ответственности, а к уголовной ответственности их можно привлекать лишь после приостановления полномочий судьи с согласия квалификационной коллегии судей. Этот же Закон предусмотрел образование и функционирование органов судейского сообщества - Всероссийского съезда судей и советов судей, а также квалификационных коллегий судей для рассмотрения вопросов отбора кандидатов на должность судьи; приостановления или прекращения полномочий судьи; прекращения отставки судьи; обеспечения неприкосновенности судьи.

Предпринимаемые в последнее время усилия по дальнейшему развитию судебной реформы вполне понятны и оправданны, однако отступление от основополагающих принципов правосудия, прежде всего независимости судей, умаление их независимости будут разрушающе действовать на судебную систему.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что в рассматриваемых ныне в Государственной Думе проектах законов, направленных, как утверждается, на дальнейшее развитие судебной системы, основное место занимают положения, снижающие уровень судейской независимости, фактический отказ от надежного иммунитета судей от дисциплинарной, административной и уголовной ответственности.

Разумеется, речь не идет о том, чтобы судьи были абсолютно освобождены от любой ответственности, но важно обеспечить порядок их привлечения к ответственности через судейскую корпорацию - квалификационные коллегии, когда совершено преступление или административное правонарушение. Вместе с тем необоснованным представляется устанавливать для судей дисциплинарную ответственность. Если судьей совершен проступок, несовместимый со статусом судьи, то должно последовать отрешение его от должности. Трудно представить себе вершителя правосудия, обремененного дисциплинарным взысканием или взысканиями (что в реальных условиях не может быть тайной для общественности).

Конечно, организация и деятельность квалификационных коллегий нуждаются в совершенствовании. Уже высказывались предложения о включении в их состав представителей общественности с тем, чтобы уменьшить воздействие фактора корпоративности. Этого было бы достаточно, чтобы скорректировать их деятельность, обеспечить объективное рассмотрение материалов.

Включение же представителей Президента РФ во все квалификационные коллегии - от Высшей до квалификационных коллегий субъектов Федерации - вряд ли можно считать оправданным. В этом можно увидеть проявление недоверия к органам судейского сообщества, стремление поставить их под официальный контроль, как представляется, вовсе ненужный, когда одну треть в составе коллегий будут занимать представители юридической и научной общественности. Здесь можно увидеть явный регресс от принципа верховенства права (rule of law) к государственному регулированию (rule of state).

Точно так же неоправданным представляется ограничение пребывания в должности судей высших судов - Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного. Напомню, что Концепция судебной реформы предусматривала пожизненное назначение судей на должность (кроме мировых судей).

Закон "О статусе судей в Российской Федерации", конечно, должен совершенствоваться. Путями такого совершенствования является отказ от предварительного назначения судей районных (городских) судов на три года (ст.11 Закона), поскольку это правило противоречит принципу единства статуса судей (ст.2 Закона); назначение Президентом РФ федеральных судей районного (городского) и областного (и приравненного к нему) уровня не должно связываться с конкретным районом, городом, субъектом Федерации, в Указе Президента РФ должен определяться лишь уровень судьи - районный (городской), областной (и приравненный к нему), определение же места работы, равно как и вопросы перевода, должны решаться органами судейского сообщества и высшими судами.

Председатели и заместители председателей судов должны избираться самими судьями на определенный срок, т.е. не быть "судейскими начальниками", образуя бюрократический слой в судейском сообществе.

Разумеется, есть много других важных проблем и нет оснований считать судебную реформу полностью завершенной, и потому важно уточнить и конкретизировать ее дальнейшие этапы.

Вполне обоснованным представляется рассмотрение перспектив завершения судебной реформы в двух взаимосвязанных аспектах - структурном (судоустройство) и функциональном (судопроизводство).

Прежде всего следует отметить, что последовательное развитие и реализация принципа единства судебной системы должно иметь следствием устранение или минимизацию существующей ныне раздробленности, структурной расчлененности судебной власти. В соответствии со ст.10 Конституции РФ государственная власть включает судебную власть как ее самостоятельную ветвь, ст.118 Конституции РФ говорит о судебной системе по существу как единой и, наконец, в Федеральном конституционном законе "О судебной системе Российской Федерации" прямо говорится о единстве судебной системы (ст.3). Фактически же, как известно, судебная власть в нашей стране представлена тремя подсистемами - Конституционный Суд РФ, суды общей юрисдикции во главе с Верховным Судом РФ и арбитражные суды во главе Высшим Арбитражным Судом РФ. При этом не разделены четко виды судопроизводства между судами общей юрисдикции и арбитражными судами - и те, и другие рассматривают дела в порядке и гражданского и административного судопроизводства (см.: Вицин С. От формирования судебной системы к ее реформированию // Российская юстиция. 2001. N 4. С. 2-4).

Другой принципиально важной чертой рационально организованной судебной системы должна быть ее более совершенная территориальная структура. Дело в том, что в прошлом, в условиях сверхцентрализованной системы партийно-государственного руководства всей страной, всеми отраслями народного хозяйства, всеми направлениями социально-культурной и духовной жизни была выстроена строго организованная, единая иерархическая структура партийных, государственных (советских), правоохранительных органов, судов, общественных организаций и т.д. Ведущей идеей при этом было обеспечить строгую подчиненность и тотальный контроль вышестоящих органов за деятельностью нижестоящих.

В новых исторических условиях, после принятия Конституции РФ 1993 года, все ветви государственной власти - законодательная, исполнительная и судебная - повторили прежний вариант их построения в соответствии со сложившимся административно-территориальным делением страны. Если для законодательной и исполнительной ветвей власти это было достаточно оправданным и соответствовало существующим государственно-политическим и управленческим критериям, то для построения структуры судебной власти, судоустройства такой подход явно неприемлем.

Поэтому в Концепции судебной реформы отмечалось, что принципиально важным является несовпадение структуры судебной системы с административно-территориальным и национально государственным делением Российской Федерации. Во-первых, система судов должна строиться исходя из интересов реализации принципа доступности правосудия, обеспечения конституционного права на судебную защиту и потому должна быть как можно ближе к населению; во-вторых, совпадение административно-территориального деления и построения судов являет собой вполне определенную угрозу независимости судебной власти, поползновений со стороны представителей исполнительной власти диктовать суду, находящемуся на "его территории", оказывать суду в различной форме материально-финансовую помощь в нарушение правила финансирования судов "только из федерального бюджета" (ст.124 Конституции РФ).

Приведенная особенность оказывается особенно значимой в условиях, когда во главе исполнительной власти многих регионов находятся бывшие представители старой партийной номенклатуры, привычно рассматривающие "свою" территорию в виде подобия удельного княжества. Именно поэтому Концепция судебной реформы предусматривала введение структуры судебной системы исходя прежде всего из численности населения, в виде судебных участков (мировые судьи), судебных районов, судебных округов, образуемых независимо от существующего административно-территориального деления.

Говоря далее о проблемах судопроизводства, отмечу, что положение здесь еще более сложное. До сих пор нет ни Уголовно-процессуального (по крайней мере на момент сдачи данной статьи в печать), ни Гражданского процессуального кодексов, нет и Административно-процессуального кодекса. В то же время основные предпосылки для подготовки законов о судопроизводстве имеются. Их направленность и содержание в главных чертах предопределены рамками, очерченными общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации, Конституции РФ, решениями Конституционного Суда РФ.

Особую, весьма сложную проблему представляет собой создание по существу нового вида судопроизводства - административного, имея в виду не привычное, неверное по существу понимание административного права как отрасли права, имеющей дело с административными нарушениями (например, мелкое хулиганство, нарушение правил дорожного движения), а как вида судопроизводства, в рамках которого гражданин привлекает к ответственности через суд органы государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц в соответствии со ст.46 Конституции РФ о судебной защите прав и свобод человека и гражданина.

Сегодня исключительно важно определить приоритетные направления дальнейшего совершенствования судебной системы России. Но они, конечно, должны находиться в русле Концепции судебной реформы.

С. Вицин,

заместитель председателя Совета при Президенте РФ

по вопросам совершенствования правосудия,

доктор юридических наук, профессор

"Российская юстиция", N 11, ноябрь 2001 г.