Разделение властей. К вопросу о компетенции судов по разрешению административных споров (B. Ершов, "Российская юстиция", N 11, ноябрь 2001 г.)

Разделение властей. К вопросу о компетенции судов
по разрешению административных споров

Мировой, советский и российский опыт защиты в судах прав и свобод человека и гражданина по административным спорам о соответствии законов, иных нормативных и индивидуальных правовых актов законодательных и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций, а также действий (бездействия) должностных лиц, связанных с осуществлением ими властных полномочий, общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам и конституциям крайне противоречив.

Идея разграничения деятельности государственных органов в самом общем виде высказывалась еще античными мыслителями - Платоном, Аристотелем, Полибием и др. Так, Платон писал о законодательстве, управлении и правосудии как о формах государственной деятельности, которые "направлены на один и тот же предмет, но вместе с тем и отличны друг от друга" (Платон. Горгий. Соч. в 3 томах. T.1. M., 1968. С.280).

Аристотель уже выделял "три элемента" всякого политического устройства, считая, что от их организации зависит как благосостояние общества, так и саморазличие отдельных форм государственного строя (История политических и правовых учений. Древний мир / Отв. ред. В.С. Нерсесянц. М., 1985. С.253-255). Определяя государство как сложное целое, состоящее из специфически различных неподобных частей, Аристотель выделял, во-первых, "законосовещательный" орган, во-вторых, административный или правительственный орган, в-третьих, судебные органы. По его мнению, основополагающим элементом в государстве должен быть "законосовещательный" орган (Аристотель. Политика. Соч. в 4 томах. Т.4. М., 1983. С.514, 481). Поэтому Аристотель не исследовал взаимоотношения государственных органов между собой, проблемы их взаимодействия и контроля.

Полибий одним из первых считал необходимым разграничение власти между консулом, сенатом и народным собранием, которые должны, с одной стороны, оказывать друг другу взаимную поддержку и содействие, с другой - сдерживать власть другого (Полибий. Всеобщая история в 40 книгах. T. I. M., 1890. С.40).

По мнению Полибия, Ликург отдавал предпочтение форме правления не простой и не единообразной, соединив в ней вместе "все преимущества наилучших форм правления, дабы ни одна из них не развивалась сверх меры и через то не извращалась в родственную ей обратную форму, дабы все они сдерживались в проявлении свойств взаимным противодействием или одна не тянула бы в свою сторону, не перевешивала бы прочих, дабы таким образом государство неизменно пребывало бы в состоянии равномерного колебания и равновесия" (Полибий. Всеобщая история... Т. VI. М., 1890-1899. С.6-7).

В юридической литературе редко отмечается роль Д. Лильберна (1614-1657) в становлении теории разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную с целью гарантии законности и предупреждения возможных злоупотреблений органов государственной власти и должностных лиц. Лишь в том случае, справедливо полагал он, когда эти власти будут осуществляться различными органами и лицами, можно уничтожить их произвол и обеспечить прочность правления (Лильберн Д. Памфлеты. М., 1937. С. 110). Необходимо подчеркнуть, что разделение властей у Лильберна направлено не на разделение власти между различными классами, а на обеспечение народовластия и предотвращение узурпации власти каким-либо одним учреждением или отдельным лицом (Зорькин В.Д. Политические взгляды Джона Лильберна // Вестник Московского ун-та. Серия 11. Право. 1969. N 3. С.28).

Большинство исследователей основоположниками "классического" варианта теории разделения властей, полагаю, без достаточно убедительных аргументов, называют Джона Локка и Шарля Монтескье (см., например: Барнашов A.M. Теория разделения властей: становление, развитие, применение. Томск, 1988. С.23). Вместе с тем, по Локку, "все подчиняется законодательной власти", поскольку "тот выше, кто может предписывать законы" (Локк Д. О государстве. СПб., 1902. С.46). Локк отдельно не выделял судебную власть, полагая ее составным элементом исполнительной власти.

В отличие от Локка Монтескье выделял в системе органов власти и судебную власть, которая может быть доверена не какому-либо специальному органу, а выборным лицам из народа, привлекаемым к отправлению правосудия лишь на определенное время. "Таким образом, - полагал он, - судебная власть, столь страшная для людей, не будет связана ни с известной профессией, ни с известным положением; она станет... невидимой и как бы не существующей" (Монтескье Ш.Л. Избранные произведения. М., 1995. С.292). Отсюда Монтескье делает по-своему обоснованный вывод: судебная власть в известном смысле как бы совсем не власть (Монтескье Ш.Л. О духе законов. СПб., 1900. С.160); из трех властей... власть судебная некоторым образом есть ничто. Остаются только две (Монтескье Ш.Л. О разуме законов. СПб., 1801. С.266). При таком подходе закономерно следующее заключение Монтескье: "Судьи суть... не что иное, как уста, произносящие слова закона" (Там же. С.271). Действительной заслугой Монтескье является разработка идей равновесия и системы "сдержек и противовесов" лишь законодательных и исполнительных органов государственной власти.

Ж.-Ж. Руссо с позиции неотчуждаемого, единого и неделимого народного суверенитета критиковал идею Монтескье о разделении властей, одним из первых признал необходимым разделение только государственных функций. Равновесие всех государственных органов, считал Руссо, может быть достигнуто благодаря преобразованию верховной законодательной власти, воплощающей суверенитет народа (Руссо Ж.-Ж. Трактаты. М., 1969. С. 168-169, 378-379).

Якобинцы считали равновесие властей "химерой" (Робеспьер М. Избранные произведения. Т.2. М., 1965. С.315, 325-328.). Конвент являлся как законодательным, так и исполнительным органом власти, а в якобинской Конституции 1793 года прямо отрицался принцип разделения властей. В то же время победившая буржуазия в Конституции Франции 1795 года определила разделение властей как "первое условие свободного правления", "вечный закон", без которого "общественный порядок не может быть характеризован".

При создании американского конституционного механизма первоначально за основу был взят вариант разделения властей, предложенный Локком. Симптоматично, что спустя непродолжительное время "все полномочия управления - законодательные, исполнительные и судебные, - подчеркивал И. Джефферсон, - оказались у законодательного корпуса... Сто семьдесят три деспота, безусловно, являются такими же угнетателями, как и один" (см.: Federalist. Papers. N.Y., 1976. P.114). В связи с отторжением американской практикой локковской модели разделения властей отцами американской конституции была взята за основу усовершенствованная схема Монтескье. Ее основополагающим принципом стало не только горизонтальное, но и вертикальное разделение власти (федерация - штаты). В детально разработанную систему "сдержек и противовесов" были заложены следующие основополагающие принципы: различные источники формирования органов государственной власти, разный срок их полномочий, создание продуманного механизма "снятия" диктаторских поползновений властей.

Чрезвычайно жесткие рамки абсолютной монархии длительное время не способствовали теоретическому восприятию и практическому воплощению русскими учеными идеи разделения властей, особенно ее наиболее радикальных положений о равновесии и сдерживании, вынуждали исследователей занимать компромиссную позицию (Барнашов A.M. Указ. соч., С.49-62). Характерным является высказывание Н.М. Коркунова: "Русские дореволюционные юристы обратили внимание на невозможность употребления понятия "делимость" власти... говоря о распределении отдельных функций государственной власти"(Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т.2. СПб., 1912. С.159). Аналогичную позицию занимал и И.Я. Фойницкий: "общий закон разделения труда с разделением культуры отражается и на государстве, вызывая разделение этих функций... В этом и состоит принцип разделения государственной власти", поскольку она "не совокупность властей, а единая власть" (Фойницкий И.Я. Курс уголовного судопроизводства. СПб., 1912. С.159). Вместе с тем в Основных положениях судопроизводства 1862 года в России впервые законодательно закреплена идея именно разделения властей: "власть судебная отделяется от исполнительной, административной и законодательной".

Продолжительное время подавляющее большинство советских ученых вслед за русскими юристами отрицали необходимость разделения властей, сводили ее вновь лишь к разделению функций государственных органов.

Не оспаривая необходимость исследования функций государственных органов, думаю, нельзя как в теоретическом, так и в практическом плане рассматривать в качестве тождественных самостоятельные проблемы разделения функций и власти государственных органов. Такой вывод подтверждается даже с позиции языкового толкования. Действительно, "функция" - это обязанность, круг деятельности, назначение, роль, тогда как "власть" - это право и возможность распоряжаться кем-/чем-нибудь, подчинять своей воле (Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1973. С.789, 80).

В современной специальной литературе выделяют две основные модели разделения властей: "гибкую" и "жесткую". Первая из них прежде всего основывается на идеях Локка о тесном сотрудничестве и взаимодействии властей при верховенстве законодательных органов власти. "Гибкая" модель характерна для стран с парламентарной формой правления (яркий пример - Великобритания). Вторая модель опирается главным образом на теоретические и практические выводы Д. Лильберна, И. Джефферсона и их последователей о равновесии, независимости и взаимном сдерживании (контроле) органов государственной власти. Практика реализации "гибкой" модели разделения властей во многих государствах и во все времена доказывает: сосредоточение "всей власти" в каком-то одном органе в конечном итоге приводит к установлению тоталитарных режимов.

С позиции теории систем анализ функций каждого органа в отдельности, в том числе проблем их разделения, является важным, но недостаточным для исследования всех граней взаимовлияния элементов целого. Как представляется, применение категорий системного анализа вызывает необходимость исследования органов государственной власти в их системе, как элементов, ее составляющих, так и их взаимоотношения, взаимосвязи и взаимовлияния. При таком философском подходе к исследованию разделения государственной власти в Российской Федерации уже нельзя ограничиваться только проблемами собственно разделения функций органов государственной власти и даже разделения власти, а с необходимостью, как в теоретическом, так и в практическом плане, следует акцентировать внимание на анализе системы законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти, изучении проблем взаимного сдерживания и контроля (Блауберг И.В., Юдин И.Г. Становление и сущность системного подхода. М., 1973. С.39).

В этой связи представляется исторически, теоретически, философски и практически обоснованным вывод о необходимости судебного контроля за деятельностью всех без исключения законодательных и исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления, а также организаций и должностных лиц, связанных с осуществлением ими властных полномочий.

При таком подходе полагаю необходимым в теоретическом, правотворческом и правоприменительном плане разграничить компетенцию Конституционного Суда РФ, судов общей юрисдикции и арбитражных судов по рассмотрению административных споров.

Согласно ст.125 Конституции РФ Конституционный Суд разрешает дела о соответствии ей лишь федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов.

Арбитражные суды являются специализированными судами и рассматривают административные споры по делам, отнесенным к их компетенции федеральными законами.

При таком законодательном решении все остальные административные споры в силу ст.ст.46 и 126 Конституции РФ необходимо отнести к компетенции судов общей юрисдикции.

Признавая приоритетными для России вопросы соблюдения и защиты судом прав и свобод человека и гражданина, хорошо понимая всю дискуссионность любого понятия, предлагаю следующее рабочее определение административного дела: "административным делом является спор о соответствии законов, иных нормативных и индивидуальных правовых актов законодательных и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций, а также действий (бездействия) должностных лиц, связанных с осуществлением ими властных полномочий, Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации. Судам общей юрисдикции не подсудны административные дела, разрешение которых Конституцией РФ и федеральными законами отнесено к компетенции Конституционного Суда РФ и арбитражных судов".

На что хотелось бы прежде всего обратить внимание в данном определении "административного дела". Во-первых, при таком подходе реализуется идея о судебном контроле с позиции Конституции РФ, общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров Российской Федерации и федеральных законов за всеми без исключения действиями (бездействием) должностных лиц, нормативными правовыми и индивидуальными актами органов государственной власти, местного самоуправления и организаций. Во-вторых, разграничивается подсудность по рассмотрению административных дел между Конституционным Судом РФ, судами общей юрисдикции и арбитражными судами. В-третьих, данное определение "административного дела" позволяет уйти от его традиционно недостаточного понимания, обычно связанного с рассмотрением судами общей юрисдикции и иными уполномоченными органами дел в соответствии с КоАП РСФСР.

Представляется целесообразным распределить собственную компетенцию судов общей юрисдикции, их специализированных федеральных административных судов и мировых судей следующим образом. Прежде всего в процессе многочисленных обсуждений проекта федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации" больше всего возражений высказано по поводу возможного затруднения реального доступа граждан к правосудию в результате передачи административных дел из компетенции судов районного и областного уровня в межрайонные и федеральные окружные административные суды. "Снять" подобные опасения возможно посредством отнесения к компетенции мировых судей дел об обжаловании решений государственных органов и должностных лиц о наложении наказаний за мелкие административные правонарушения - споры недостаточно обоснованно относимые к административным делам. Решения мировых судей могут быть обжалованы в районный суд в апелляционном порядке.

С целью обеспечения реального доступа граждан к правосудию полагаю необходимым также, во-первых, ввести участковую систему рассмотрения дел межрайонными федеральными административными судами, во-вторых, отнести к подсудности межрайонных федеральных административных судов рассмотрение таких наиболее распространенных административных дел, как обжалование нормативных и индивидуальных правовых актов органов местного самоуправления, действий (бездействия) муниципальных служащих и т.д.

Для максимально возможного избежания предполагаемого давления на данные суды со стороны соответствующих органов и должностных лиц принципиальное значение имеет предложение о создании федеральных окружных административных судов, не связанных с существующим административно-территориальным делением России.

В силу особой значимости некоторых категорий административных дел значения выносимых по ним решений для неопределенного круга лиц, необходимости максимального исключения возможного давления на суд со стороны заинтересованных органов и лиц только отдельные категории административных дел, в общей их массе составляющие незначительный процент, предлагается отнести к компетенции федеральных окружных административных судов. Среди них следует назвать споры об оспаривании нормативных правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации, нормативных правовых актов высших должностных лиц субъектов Федерации, нормативных правовых актов высших исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, входящих в судебный округ; споры между органами государственной власти субъектов Федерации, входящих в судебный округ.

И, наконец, только некоторые наиболее сложные категории административных дел можно отнести к подсудности Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ, например об оспаривании нормативных правовых и индивидуальных актов федеральных органов исполнительной власти и должностных лиц.

Законодательное закрепление и воплощение на практике судебного контроля за нормативными правовыми и индивидуальными актами органов государственной власти и местного самоуправления, организаций, действиями (бездействием) должностных лиц, осуществляющих властные полномочия, позволит обеспечить выполнение основополагающих конституционных положений о разделении государственной власти в Российской Федерации на законодательную, исполнительную и судебную и о действительном признании, соблюдении и защите судом прав и свобод человека и гражданина, являющихся высшей ценностью.

B. Ершов,

доктор юридических наук, профессор (г. Москва)

"Российская юстиция", N 11, ноябрь 2001 г.