Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 16 января 2015 г. N Ф06-18522/13 по делу N А57-11985/2014

г. Казань

16 января 2015 г.

Дело N А57-11985/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 13 января 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 16 января 2015 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Петрушкина В.А.,

судей Петрова А.Л., Ананьева Р.В.,

в отсутствие лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Балаковского муниципального района по Саратовской области

на решение Арбитражного суда Саратовской области от 18.07.2014 (судья Кулапов Д.С.) и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.09.2014 (председательствующий судья Кузьмичев С.А., судьи Смирников А.В., Цуцкова М.Г.)

по делу N А57-11985/2014

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Восток" (ОГРН 1096439001450) к администрации Балаковского муниципального района по Саратовской области о признании недействительным постановления от 17.03.2014 N 1199 "Об отмене постановления администрации Балаковского муниципального района от 28.04.2012 N 2121",

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Восток" (далее - ООО "Восток") обратилось в Арбитражный суд Саратовской области с заявлением о признании недействительным постановления администрации Балаковского муниципального района Саратовской области от 17.03.2014 N 1199 "Об отмене постановления администрации Балаковского муниципального района от 28.04.2012 N 2121".

В качестве заинтересованного лица к участию в деле привлечена администрация Балаковского муниципального района Саратовской области (далее - администрация).

Решением Арбитражного суда Саратовской области от 18.07.2014 заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.09.2014 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Судебные инстанции, разрешая спор, установили, что оспариваемый акт принят администрацией за пределами полномочий, предоставленных ей статьей 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", не позволяющей органу местного самоуправления отменять муниципальные правовые акты, на основании которых уже возникли гражданско-правовые отношения, кроме того, оспариваемое постановление направлено на прекращение права аренды общества, чем нарушены его права как арендатора земельного участка.

В кассационной жалобе администрации Балаковского муниципального района Саратовской области, поданной в Арбитражный суд Поволжского округа, судебные акты предлагается отменить как принятые с нарушением норм действующего законодательства.

Заявитель кассационной жалобы считает, что муниципальные правовые акты могут быть отменены в порядке самоконтроля уполномоченными органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления в случае принятия ненормативного правового акта с нарушением или в противоречие с действующим законодательством.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом уведомленные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание представителей не направили.

Проверив обоснованность доводов, содержащихся в кассационной жалобе, Арбитражный суд Поволжского округа считает, что оспариваемые судебные акты подлежат оставлению без изменения по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судебными инстанциями, постановлением администрации Балаковского муниципального района Саратовской области от 28.04.2012 N 2121 "О предоставлении в аренду ООО "Восток" земельного участка с кадастровым номером 64:40:02 04 03:99" предоставлено ООО "Восток" в аренду сроком на 5 лет земельный участок, расположенный на землях населенных пунктов по адресу: г. Балаково, ул. Минская, район д. 29, с кадастровым номером 64:40:02 04 03:99, площадью 76 кв.м, с разрешенным использованием - земельные участки, предназначенные для размещения объектов торговли.

На основании указанного постановления между Управлением по распоряжению муниципальной собственностью и земельными ресурсами Балаковского муниципального района Саратовской области и ООО "Восток" заключен договор аренды земли от 03.09.2012 N 489 сроком на 5 лет с 20.08.2012 по 19.08.2017.

Произведена государственная регистрация сделки, о чем в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП) сделана запись регистрации от 15.10.2012 за N 64-27/115/2012-187.

Впоследствии администрацией Балаковского муниципального района вынесено постановление от 17.03.2014 N 1199 "Об отмене постановления администрации Балаковского муниципального района от 28.04.2012 N 2121".

Вместе с тем до возбуждения производства по настоящему делу (06.06.2014) определением Арбитражного суда Саратовской области от 26.05.2014 по делу N А57-10449/2014 к производству было принято исковое заявление Управления по распоряжению муниципальной собственностью и земельными ресурсами администрации Балаковского муниципального района Саратовской области (далее - Управление) к ООО "Восток" о признании недействительным договора аренды земельного участка от 03.09.2012 N 489, применении последствий недействительности сделки и признании обременении земельного участка с кадастровым номером 64:40:020403:99 в виде зарегистрированного права аренды отсутствующим.

ООО "Восток" считая, что постановление администрации Балаковского муниципального района Саратовской области от 17.03.2014 N 1199 нарушает его права и законные интересы, обратилось в арбитражный суд с настоящими требованиями.

Содержащиеся в судебных актах выводы соответствуют материалам дела, действующему законодательству и существующей судебно-арбитражной практике.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При таких обстоятельствах положения названных норм определяют круг лиц или субъектов, которые вправе обратиться с требованиями об оспаривании ненормативного акта, при этом суды не вправе ограничиваться формальным установлением того, какой характер носит оспариваемый акт, а обязаны выяснить, затрагивает ли он права юридических лиц и предпринимателей (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 05.11.2001 N 319-О).

В пункте 32 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" разъяснено, что ничтожная сделка является недействительной независимо от признания ее таковой судом (пункт 1 статьи 166). Учитывая, что Гражданский кодекс Российской Федерации не исключает возможность предъявления исков о признании недействительной ничтожной сделки, споры по таким требованиям подлежат разрешению судом в общем порядке по заявлению любого заинтересованного лица. При этом следует учитывать, что такие требования могут быть предъявлены в суд в сроки, установленные пунктом 1 статьи 181.

Согласно абзацу 4 части 1 статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. Для этого указанные органы обязаны, в частности, обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации.

В соответствии с пунктом 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 48 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Таким образом, основываясь на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций, компетентный орган местного самоуправления, его должностное лицо в порядке самоконтроля вправе отменить ранее принятый данным либо другим должностным лицом органа местного самоуправления правовой акт, противоречащий законодательству. По смыслу приведенных положений Закона N 131-ФЗ в этом случае полномочный орган, должностное лицо обязано обосновать необходимость отмены правового акта, указать на несоответствие его содержания нормам права.

В оспариваемом ненормативном акте не указано, каким конкретным законам или правовым актам не соответствуют постановление от 17.03.2014 N 1199, а также на нарушение данным постановлением прав и законных интересов других лиц.

Согласно статье 1 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты.

На основании принятого по результатам административной процедуры постановления от 28.04.2012 N 2121 между Управлением и обществом заключен договор аренды земельного участка от 03.09.2012 N 489, который был зарегистрирован в ЕГРП 15.10.2012.

Поскольку принятое администрацией постановление от 28.04.2012 N 2121 являлось основанием для заключения договора аренды, соответственно, действия были направлены на возникновение гражданских прав (статья 8 ГК РФ).

При таких обстоятельствах основанием для использования земельного участка является гражданско-правовой договор, о чем правомерно отмечено судебными инстанциями.

В данном случае гражданские права могут быть оспорены только в судебном порядке, возможность решения этого вопроса в административном порядке законом не допускается.

Согласно правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении 25.02.2010 N 15951/09, учитывая, что гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, возникшие в данном случае гражданские права могут быть оспорены только в судебном порядке, возможность решения этого вопроса в административном порядке законодательством не допускается.

В связи с чем применительно к спорному случаю постановление от 28.04.2012 N 2121"О предоставлении в аренду ООО "Восток" земельного участка с кадастровым номером 64:40:02 04 03:99" принималось по заявлению ООО "Восток" с учетом действовавшего договора аренды земельного участка от 27.09.2007 N 456 и соглашения о замене стороны в обязательстве от 22.08.2009.

На основании принятого администрацией решения о предоставлении земельного участка от 28.04.2012 N 2121 между сторонами был заключен договор аренды от 03.09.2012 N 489 зарегистрированный в установленном законом порядке 15.10.2012, однако, не учитывая данный факт администрацией при осуществлении публичных функций было принято постановление от 17.03.2014 N 1199 "Об отмене постановления администрации Балаковского муниципального района от 28.04.2012 N 2121".

Однако применение взаимосвязанных положений части 4 статьи 7 и статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закона N 131-ФЗ) основанные на принципах контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций (право самоконтроля) должно осуществляться наряду с основными принципами гражданского законодательства (статья 1, пункт 1 статьи 124 ГК РФ), согласно которым муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений.

С учетом применения указанных норм отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону и не нарушать законные права субъектов гражданского оборота.

При толковании статьи 48 Закона N 131-ФЗ также необходимо учитывать, что объем предоставленных гражданам и юридическим лицам гарантий защиты, а также реализация органами местного самоуправления предоставленных законом полномочий не могут ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов, независимо от того, что закон не содержит конкретных сроков, в течение которых может быть вынесено решение об отмене ранее принятого ненормативного акта

В связи с чем доводы администрации относительно произвольного применения указанной нормы в целях устранения ранее допущенных органом местного самоуправления нарушений при принятии муниципальных актов не основаны на правильном системном толковании норм действующего законодательства.

Следует отметить, что на момент принятия определением Арбитражного суда Саратовской области от 06.06.2014 по данному делу заявления, в производстве (26.05.2014) того же суда уже находилось дело N А57-10449/2014 по иску Управления к ООО "Восток" о признании недействительным договора аренды земельного участка от 03.09.2012 N 489, применении последствий недействительности сделки и признании обременении земельного участка с кадастровым номером 64:40:020403:99 в виде зарегистрированного права аренды отсутствующим.

При таких обстоятельствах по гражданскому делу N А57-10449/2014 об оспаривании договора аренды земельного участка, рассматриваемому в общеисковом порядке, Управление вправе ссылаться на незаконность принятого постановления от 28.04.2012 N 2121 о предоставлении ООО "Восток" земельного участка сроком на 5 лет, положенного в основу заключения сделки.

В силу статьи 12 ГК РФ неприменение судом акта государственного органа или местного самоуправления противоречащего закону является способом защиты гражданских прав.

При таких обстоятельствах публичный собственник реализовал свое право на защиту интересов муниципального образования оспаривая законность предоставления земельного участка в аренду посредством иска о признании договора аренды недействительным.

В постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12.03.2013 N 14182/12, от 05.04.2011 N 15278/10 было отмечено, что целью обращения лица в суд может быть подтверждение судом факта существования правоотношений (иск о признании), к числу которых относится иск о признании недействительной сделки.

При рассмотрении иска о признании договора недействительным не могут иметь правового значения выводы суда по настоящему делу относительно незаконности принятого администрацией в порядке самоконтроля постановления от 17.03.2014 N 1199.

Спецификой спорных правоотношений является тот факт, что реализуя право, установленное пунктом 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ, орган местного самоуправления нарушил только принципы реализации юрисдикционной формы защиты прав, поскольку решение вопроса законности предоставления участков в аренду в данном случае не могло решаться в административном порядке.

Судебные инстанции обоснованно отметили, что признание недействительным постановления от 17.03.2014 N 1199 не может безусловно свидетельствовать о законности другого акта того же органа от 28.04.2012 N 2121 "О предоставлении в аренду ООО "Восток" земельного участка с кадастровым номером 64:40:02 04 03:99".

Согласно части 1 статьи 143 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд обязан приостановить производство по делу в случае невозможности рассмотрения данного дела до разрешения другого дела.

Положения названной процессуальной нормы направлены на устранение конкуренции между судебными актами по делам, пересекающимся предметом доказывания.

При оценке предметов спора по настоящему делу и по делу N А57-10449/2014, в рамках которого оспаривается действительность договора аренды земельного участка, судебная инстанция правомерно отклонила ходатайство администрации от 24.06.2014 о приостановлении производства по делу (протокольное определение от 14.07.2014).

Разрешение спора, в котором предметом доказывания являются такие обстоятельства, как законность принятия постановления от 28.04.2012 N 2121, так и действительность договора аренды от 03.09.2012 N 489, не может предопределять оценку обстоятельств исследуемых в другом деле относительно правомерности действий муниципального образования отменять в административном порядке (в порядке самоконтроля) принятые им акты относительно возникших гражданских прав в нарушение принципов равенства участников гражданского оборота.

С позиции статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды двух инстанций, руководствуясь статьей 1 ГК РФ статьей 34 Земельного кодекса Российской Федерации, статьями 7,48 Закона N 131-ФЗ, установив, что оспариваемое постановление не соответствует закону и нарушает права и законные интересы заявителя, удовлетворили требования.

Иные доводы заявителя кассационной жалобы, не касаются материально-правовой стороны дела, а связаны с оспариванием доказательственной стороны спора, однако в силу главы 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации данные вопросы не входят в компетенцию суда кассационной инстанции.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Саратовской области от 18.07.2014 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.09.2014 по делу N А57-11985/2014 оставить без изменений, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации.

Председательствующий судья

В.А. Петрушкин

Судьи

А.Л. Петров Р.В. Ананьев