Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 3 марта 2015 г. N Ф06-19973/13 по делу N А57-12470/2014

г. Казань

03 марта 2015 г.

Дело N А57-12470/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 26 февраля 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 03 марта 2015 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Баширова Э.Г.,

судей Савкиной М.А., Сафина Н.Н.,

при участии представителей:

заявителя - Зорина С.О. (доверенность от 31.12.2014), Ивашкина С.П. (доверенность от 31.12.2014),

ответчика - Логиновой Н.И. (доверенность от 10.07.2014 N 01-03/84), Радченко М.А. (доверенность от 20.01.2014 N 01-03/18),

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационные жалобы открытого акционерного общества "Роспечать" и администрации муниципального образования "Город Саратов"

на постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.12.2014 (председательствующий судья Смирников А.В., судьи Кузьмичев С.А., Цуцкова М.Г.)

по делу N А57-12470/2014

по заявлению открытого акционерного общества "Роспечать" (ОГРН 1026403346640, ИНН 6454006357), заинтересованные лица: администрация муниципального образования "Город Саратов" (ОГРН 1036405000280, ИНН 6450011003), комитет по управлению имуществом города Саратова (ОГРН 1026402195511, ИНН 6450003860), Управление развития потребительского рынка и защиты прав потребителей администрации муниципального образования "Город Саратов", г. Саратов, комитет по градостроительной политике, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования "Город Саратов" (ОГРН 1126450007155, ИНН 6450056004) о признании незаконным постановления от 17.03.2014 N 675,

УСТАНОВИЛ:

открытое акционерное общество "Роспечать" (далее - ОАО "Роспечать", общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Саратовской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании незаконным постановления администрации муниципального образования "Город Саратов" (далее - администрация, орган местного самоуправления) от 17.03.2014 N 675 "О внесении изменений в постановление администрации муниципального образования "Город Саратов" от 16.03.2011 N 516 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Саратов" на 2011-2015 годы" в следующей части: в приложении N 2 из раздела "Нестационарные торговые объекты по реализации газетно-журнальной продукции" исключить слова "13. ул. Пензенская, кадастровый номер земельного участка 64:48:02 03 14:0008"; в приложении N 4 из раздела "Нестационарные торговые объекты по реализации газетно-журнальной продукции" исключить слова "просп. им. 50 лет Октября, 73 (2-я Дачная), кадастровый номер земельного участка 64:48:04 08 28:0009; ул. им. Космодемьянской З.А., 8, кадастровый номер земельного участка 64:48:04 08 04:0003; пересечение Международного пер. и ул. Международной, д. 20, кадастровый номер земельного участка 64:48:04 08 12:0001; просп. им. 50 лет Октября, д. 120, кадастровый номер земельного участка 64:48:04 08 10:0001; пересечение ул. им. Шехурдина А.П. и ул. Бульварной, кадастровый номер земельного участка 64:48:04 0336:0001; ул. Гвардейская (6 -я Дачная), кадастровый номер земельного участка 64:48:04 07 14:0001; проспект Строителей, д. 48, кадастровый номер земельного участка 64:48:04 04 12:0004; ул. им. Чемодурова В.И., д. 9, кадастровый номер земельного участка 64:48:04 04 06:0001; ул. Одесская, стадион "Сокол", кадастровый номер земельного участка 64:48:04 08 19:0002; просп. Строителей, д. 88, кадастровый номер земельного участка 64:48:04 04 06:0002; ул. им. Чехова А.П., д. 1, кадастровый номер земельного участка 64:48:04 04 10:0001; ул. им. Академика О.К. Антонова, д. 23а (у магазина N39), кадастровый номер земельного участка 64:48:04 04 13:0001; ул. Тверская, магазин "Великан", кадастровый номер земельного участка 64:48:04 08 25:0001; пос. Елшанка, ул. им. Благодарова К.В., кадастровый номер земельного участка 64:48:04 02 30:0001; Пересечение ул. им. Тархова С.Ф. и ул. им. Батавина П.Ф., кадастровый номер земельного участка 64:48:04 04 05:0003; пл. им. Ленина В.И. (3 Дачная), кадастровый номер земельного участка 64:48:04 08 20:0012"; в приложении N5 из раздела "Нестационарные торговые объекты по реализации газетно-журнальной продукции" исключить слова "Пересечение ул. Провиантской и ул. им. Чернышевского Н.Г., кадастровый номер земельного участка 64:48:05 03 64:0006; ул. Политехническая, около магазина "Уют", кадастровый номер земельного участка 64:48:05 02 37:0015; 24; ул. Белоглинская, кадастровый номер земельного участка 64:48:05 03 67:0049"; в приложении N6 из раздела "Нестационарные торговые объекты по реализации газетно-журнальной продукции" исключить слова "3. просп. им. Кирова С.М., д. 41, кадастровый номер земельного участка 64:48:06 02 10:0059; 4. просп. им. Кирова С.М., кадастровый номер земельного участка 64:48:06 02 11:0042".

Решением Арбитражного суда Саратовской области от 03.10.2014 заявленные требования удовлетворены в полном объёме.

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.12.2014 решение суда первой инстанции отменено в части признания недействительным постановления Администрации муниципального образования "Город Саратов" от 17.03.2014 N 675 "О внесении изменений в постановление Администрации муниципального образования "Город Саратов от 16.03.2011 N 516 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Саратов" на 2011 - 2015 годы" в части:

- исключения из приложения N 4 раздела "Нестационарные торговые объекты по реализации газетно-журнальной продукции" слов: "пересечение Международного пер. и ул. Международной, 20, кадастровый номер земельного участка 64:48:04 08 12:0001; просп. Строителей, 48, кадастровый номер земельного участка 64:48:04 04 12:0004; просп. Строителей, 88, кадастровый номер земельного участка 64:48:04 04 06:0002; ул. им. Академика О.К. Антонова, 23а (у магазина N 39), кадастровый номер земельного участка 64:48:04 04 13:0001; ул. Тверская, магазин "Великан", кадастровый номер земельного участка 64:48:04 08 25:0001; пос. Елшанка, ул. им. Благодарова К.В., кадастровый номер земельного участка 64:48:04 02 30:0001";

- исключения из приложения N 5 раздела "Нестационарные торговые объекты по реализации газетно-журнальной продукции" слов: "ул. Политехническая, около магазина "Уют", кадастровый номер земельного участка 64:48:05 02 37:0015".

В удовлетворении требований ОАО "Роспечать" в указанной части отказано. В остальной части решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационной жалобе администрация просит решение суда первой инстанции в неотмененной части и постановление суда апелляционной инстанции в части оставления решения суда первой инстанции в силе отменить и принять по делу новый судебный акт, которым в удовлетворении заявленных требований ОАО "Роспечать" отказать в полном объёме.

В обосновании своих требований администрация ссылается на то, что целью утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов является не ограничение прав организаций и предпринимателей на использование земель для целей, не связанных со строительством, а необходимость обеспечения устойчивого развития территории и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов с учетов шаговой доступности.

Заявитель второй кассационной жалобы - ОАО "Роспечать" просит постановление суда апелляционной инстанции отменить, решение суда первой инстанции оставить в силе.

Отзывом ОАО "Роспечать" отклонил доводы кассационной жалобы администрации, поскольку считает, что спорные нестационарные торговые объекты, принадлежащие ОАО "Роспечать" на праве собственности эксплуатируются более 90 лет на арендуемых у администрации земельных участках. На момент утверждения схемы (внесение в нее изменений) ОАО "Роспечать" пользовалось земельным участком под спорными киосками на основании договора аренды, каких-либо доказательств незаконности размещения и нахождения нестационарных торговых объектов ОАО "Роспечать" на земельных участках на момент разработки схемы размещения администрация не представила.

Представитель администрации не согласился с доводами кассационной жалобы ОАО "Роспечать" сославшись на их необоснованность, поскольку считает, что изменения схемы размещения нестационарных торговых объектов не влияет на арендные права ОАО "Роспечать" по спорным объектам.

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом уведомленные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание представителей не направили, кассационная жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Проверив в соответствии со статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность обжалуемого судебного акта, изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, заслушав представителей сторон, суд кассационной инстанции не находит оснований для его отмены.

Как следует из материалов дела, 17.03.2014 администрацией вынесено постановление N 675 "О внесении изменений в постановление Администрации муниципального образования "Город Саратов" от 16.03.2011 N 516 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Саратов" на 2011 -2015 годы".

Указанным постановлением из схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Саратов" было исключено 29 нестационарных торговых объекта ОАО "Роспечать" из адресных ориентиров схемы нестационарных объектов муниципального образования "Город Саратов".

Не согласившись с исключением нестационарных торговых объектов из схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Саратов" на 2011 - 2015 годы, изложенным в Постановлении администрации МО "Город Саратов" от 17.03.2014 N 675 ОАО "Роспечать"обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования в полном объёме, пришел к выводу, что постановление администрации муниципального образования "Город Саратов" от 17.03.2014 N 675 "О внесении изменений в постановление администрации муниципального образования "Город Саратов" от 16.03.2011 N 516 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Саратов" на 2011 -2015 года", является несоответствующим требованиям действующего законодательства.

Суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции в части, правомерно руководствовался следующим.

Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) территории общего пользования - это территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

На земельные участки в границах территорий общего пользования действие градостроительного регламента не распространяется (пункт 2 части 4 статьи 36 ГрК РФ).

Использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (пункт 7 статьи 36 ГрК РФ).

Согласно части 1 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 381-ФЗ) размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

В соответствии с пунктом 2 части 3 статьи 17 данного Закона органы местного самоуправления в целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли разрабатывают и утверждают схемы размещения нестационарных торговых объектов с учетом нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.09.2010 N 772 утверждены Правила включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов. Данные Правила определяют порядок включения нестационарных торговых объектов в схему размещения нестационарных торговых объектов, утверждаемую органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования.

Решением Саратовской городской Думы от 27.05.2010 N 51-606 "Об использовании земельных участков, расположенных в границах территорий общего пользования муниципального образования "Город Саратов" утверждено Положение об использовании земельных участков, расположенных в границах территорий общего пользования муниципального образования "Город Саратов".

В соответствии с пунктом 1.5 названного Положения, земельные участки, расположенные в границах территорий общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, тротуарами, скверами, аллеями, пешеходными зонами, парками и другими подобными территориями, приватизации не подлежат и не могут быть использованы для размещения объектов торговли, в том числе нестационарных, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 1.7 настоящего Положения.

Согласно пункту 1.7 названного Положения, использование земельных участков, расположенных в границах территорий общего пользования, допускается также для размещения нестационарных торговых объектов, размещение которых осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов.

Из приведённых нормативных правовых актов следует, что схемой размещения нестационарных торговых объектов определяется использование земельных участков, расположенных исключительно в границах территорий общего пользования.

Судом установлено, что оспариваемым постановлением администрации муниципального образования "Город Саратов", в соответствии с Федеральным законом от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", статьей 36 Устава муниципального образования "Город Саратов", в целях упорядочения размещения нестационарных торговых объектов на территории города в постановление администрации муниципального образования "Город Саратов" от 16.03.2011 N 516 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Саратов" на 2011-2015 годы" были внесены изменения.

Земельные участки, на которых размещены нестационарные торговые объекты по реализации газетно-журнальной продукции, расположенные по адресам: пересечение Международного пер. и ул. Международной, 20, кадастровый номер земельного участка 64:48:04 08 12:0001; просп. Строителей, 48, кадастровый номер земельного участка 64:48:04 04 12:0004; просп. Строителей, 88, кадастровый номер земельного участка 64:48:04 04 06:0002; ул. им. Академика О.К. Антонова, 23а (у магазина N 39), кадастровый номер земельного участка 64:48:04 04 13:0001; ул. Тверская, магазин "Великан", кадастровый номер земельного участка 64:48:04 08 25:0001; пос. Елшанка, ул. им. Благодарова К.В., кадастровый номер земельного участка 64:48:04 02 30:0001, ул. Политехническая, около магазина "Уют", кадастровый номер земельного участка 64:48:05 02 37:0015, расположены вне территории общего пользования, а именно в зонах Ж1, Ж2, ОД2), что подтверждено фрагментами карты градостроительного зонирования.

Суд апелляционной инстанции правомерно пришел к выводу, что поскольку на указанные земельные участки распространяется действие градостроительных регламентов, такие земельные участки в силу положений статьи 1, пункта 2 части 4 статьи 36, пункта 7 статьи 36 ГрК РФ, пунктов 1.5, 1.7 Положения об использовании земельных участков, расположенных в границах территорий общего пользования муниципального образования "Город Саратов" не подлежат включению в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Саратов".

Предоставление указанных земельных участков осуществляется по правилам, установленным статьёй 34 Земельного кодекса Российской Федерации для предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством.

В силу пункта 1 статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. Для этого указанные органы обязаны: принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений. Рассмотрению подлежат все заявки, поступившие до определенного указанными процедурами срока. Не допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом; указанные органы обязаны уполномочить на управление и распоряжение земельными участками и иной недвижимостью специальный орган; обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации.

В силу указанных обстоятельств судебная коллегия соглашается с выводами суда апелляционной инстанции об отсутствии оснований у суда первой инстанции для признания недействительным постановления Администрации муниципального образования "Город Саратов" от 17.03.2014 N 675 "О внесении изменений в постановление Администрации муниципального образования "Город Саратов от 16.03.2011 N 516 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Саратов" на 2011 - 2015 годы" в части исключения из приложения N 4 раздела "Нестационарные торговые объекты по реализации газетно-журнальной продукции" слов: "пересечение Международного пер. и ул. Международной, 20, кадастровый номер земельного участка 64:48:04 08 12:0001; просп. Строителей, 48, кадастровый номер земельного участка 64:48:04 04 12:0004; просп. Строителей, 88, кадастровый номер земельного участка 64:48:04 04 06:0002; ул. им. Академика О.К. Антонова, 23а (у магазина N39), кадастровый номер земельного участка 64:48:04 04 13:0001; ул. Тверская, магазин "Великан", кадастровый номер земельного участка 64:48:04 08 25:0001; пос. Елшанка, ул. им. Благодарова К.В., кадастровый номер земельного участка 64:48:04 02 30:0001", а также исключения из приложения N 5 раздела "Нестационарные торговые объекты по реализации газетно-журнальной продукции" слов: "ул. Политехническая, около магазина "Уют", кадастровый номер земельного участка 64:48:05 02 37:0015", поскольку данные участки расположены вне территории общего пользования и не подлежат включению в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Саратов".

Более того, признавая недействительным постановление Администрации от 17.03.2014 N 675 "О внесении изменений в постановление Администрации муниципального образования "Город Саратов от 16.03.2011 N 516 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Саратов" на 2011 - 2015 годы" в части исключения из приложения N 4 раздела "Нестационарные торговые объекты по реализации газетно-журнальной продукции" слов: "ул. им. Космодемьянской З.А., 8, кадастровый номер земельного участка 64:48:04 08 04:0003; просп. им. 50 лет Октября, 120, кадастровый номер земельного участка 64:48:04 08 10:0001; пересечение ул. им. Шехурдина А.П. и ул. Бульварной, кадастровый номер земельного участка 64:48:04 03 36:0001; ул. Гвардейская (6 -я Дачная), кадастровый номер земельного участка 64:48:04 07 14:0001; ул. им. Чемодурова В.И., 9, кадастровый номер земельного участка 64:48:04 04 06:0001; ул. Одесская, стадион "Сокол", кадастровый номер земельного участка 64:48:04 08 19:0002; ул. им. Чехова А.П.,1, кадастровый номер земельного участка 64:48:04 04 10:0001; пересечение ул. им. Тархова С.Ф. и ул. им. Батавина П.Ф., кадастровый номер земельного участка 64:48:04 04 05:0003; пл.им. Ленина В.И. (3 Дачная), кадастровый номер земельного участка 64:48:04 08 20:0012", а также исключения из приложения N 5 раздела "Нестационарные торговые объекты по реализации газетно-журнальной продукции" слов: "пересечение ул. Провиантской и ул. им. Чернышевского Н.Г., кадастровый номер земельного участка 64:48:05 03 64:0006; ул. Белоглинская, кадастровый номер земельного участка 64:48:05 03 67:0049", суд первой инстанции пришел к правомерному выводу, что оспариваемое постановление в указанной части является несоответствующим требованиям действующего законодательства.

Кроме того суд установил, что у администрации муниципального образования "Город Саратов" не имелось правовых оснований для произвольного исключения оспариваемых нестационарных торговых объектов ОАО "Роспечать" из схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Саратов" в силу следующего.

В соответствии с частью 6 статьи 10 Закона N 381-ФЗ утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

Судом правильно установлено, что на момент вынесения администрацией муниципального образования "Город Саратов" оспариваемого постановления, действия договоров аренды находящихся в государственной собственности указанных земельных участков не истекли.

На момент принятия органом местного самоуправления оспариваемого ненормативного правового акта, заявитель обладал правом аренды на земельные участки, с адресными ориентирами нестационарных торговых объектов, включенных в Схему нестационарных торговых объектов муниципального образования "Город Саратов" на 2011 -2015 года.

Произвольный пересмотр схем размещения нестационарных торговых объектов, не включение в схемы размещения или исключение их них уже функционирующих объектов приводит к административному сокращению и даже прекращению бизнеса рядом хозяйствующих субъектов, что противоречит смыслу приведённых правовых актов в совокупности, из смысла которых следует, что схема размещения является инструментом систематизации размещения объектов исходя из долгосрочных планов развития территорий и создания комфортной среды для граждан, в том числе для удобства осуществления и развития торговой деятельности, а не средство для административного сокращения количества торговых объектов и ограничения предпринимательской активности (письмо Министерство промышленности и торговли Российской Федерации от 27.01.2014 N ЕВ-820/08).

В силу указанных обстоятельств судебная коллегия считает, что при вынесении обжалуемого постановления суд апелляционной инстанции всесторонне, полно и объективно исследовал все представленные доказательства, дал им надлежащую оценку и правильно применил нормы материального права, правомерно оставил в части решение суда первой инстанции в силе. В связи с этим кассационная инстанция не усматривает оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Доводы кассационных жалоб являлись предметом рассмотрения в суде апелляционной инстанции, направлены на переоценку имеющихся доказательств и установленных судом обстоятельств, оснований для переоценки в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации у суда кассационной инстанции не имеется.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.12.2014 по делу N А57-12470/2014 оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Э.Г. Баширов

Судьи

М.А. Савкина Н.Н. Сафин