Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 5 июня 2015 г. N Ф06-23945/15 по делу N А12-22411/2014

г. Казань

05 июня 2015 г.

Дело N А12-22411/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 04 июня 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 05 июня 2015 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Баширова Э.Г.,

судей Сафина Н.Н., Мосунова С.В.,

при участии представителя:

истца - Гумерова Г.Р., удостоверение от 14.08.2013 N 147254/416,

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу прокуратуры Волгоградской области

на постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.02.2015 (председательствующий судья Александрова Л.Б., судьи: Акимова М.А., Луговской Н.В.)

по делу N А12-22411/2014

по заявлению прокуратуры Волгоградской области (ОГРН 1033400323560, ИНН 3444048120) к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Волгоградской области (ОГРН 1053444025920, ИНН 3444121098) об оспаривании определения Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Волгоградской области от 26.05.2014 N 124п/2014 о возвращении постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, заинтересованное лицо: ООО "КРЕО" (ОГРН 1083443005942, ИНН 3443087687),

УСТАНОВИЛ:

Прокуратура Волгоградской области (далее - прокуратура) обратилась в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании незаконным и отмене определения Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Волгоградской области (далее - Управление Роспотребнадзора, административный орган) от 26.05.2014 N 124п/2014 о возвращении постановления о возбуждении дела об административном правонарушении.

В качестве заинтересованного лица к участию в деле привлечено общество с ограниченной ответственностью "КРЕО" (далее - ООО "КРЕО", общество).

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 20.11.2014 в удовлетворении заявленного требования отказано.

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.02.2015 решение суда первой инстанции от 20.11.2014 отменено. Суд производство по делу прекратил.

Не согласившись с постановлением апелляционной инстанции, прокуратура обратилась в арбитражный суд с кассационной жалобой, в которой просит постановление суда апелляционной инстанции отменить, заявление удовлетворить.

Судебная коллегия кассационной инстанции, изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив в соответствии со статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) правильность применения судом апелляционной инстанции норм права, установила следующее.

Как усматривается из материалов дела, в ходе проведенной прокуратурой проверки соблюдения ООО "КРЕО" действующего законодательства при осуществлении долевого строительства многоквартирных домов установлено, что, в нарушение требований закона, в пунктах 4.1.2, 4.1.3 договора участия в долевом строительстве от 06.12.2013 N 176, заключенного между обществом и Белобровым Р.В., Белобровой Л.Н., предусмотрено право застройщика считать объект переданным участнику долевого строительства при наличии документов, подтверждающих отправку уведомления, что ограничивает права участников долевого строительства. Аналогичные положения выявлены в договорах участия в долевом строительстве, заключенных между ООО "КРЕО" и Чернышевой Т.А. (договор от 05.12.2013 N 159), Гридневым А.Н. (договор от 02.12.2013 N 78), Путилиным А.Е. (договор от 13.12.2013 N 67), Пономаревой О.Г. (договор от 18.12.2013 N 160).

По факту выявленных нарушений прокуратурой в отношении общества возбуждено дело об административном правонарушении по части 2 статьи 14.8 КоАП РФ (включение в договор условий, ущемляющих установленные законом права потребителя), которое направлено для рассмотрения в Управление Роспотребнадзора.

Управление Роспотребнадзора определением от 26.05.2014 N 124п/2014 возвратило прокуратуре вышеуказанное постановление для устранения недостатков, а именно: отсутствие сведений о потерпевших по делу об административном правонарушении, разъяснении им их прав и обязанностей, предусмотренных КоАП РФ.

Не согласившись с указанным определением, прокуратура обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

По мнению прокуратуры нарушения положений Федерального закона от 30.12.2004 N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" в деятельности ООО "КРЕО" выявлены в ходе общенадзорной проверки, обращения граждан в прокуратуру района не поступали, соответственно потерпевшими они не признавались, объяснения у них не отбирались.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции признал отсутствие предусмотренных частью 2 статьи 28.2 КоАП РФ сведений о потерпевших и разъяснении им их прав и обязанностей существенным недостатком постановления.

Суд апелляционной инстанции пришел к выводу о неподведомственности настоящего дела арбитражному суду.

В силу части 1 статьи 27 АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно главе 25 АПК РФ к подведомственности арбитражных судов относятся дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесенные федеральным законом к подведомственности арбитражных судов (статья 202 АПК РФ) и дела об оспаривании решений государственных органов, иных органов, должностных лиц, уполномоченных в соответствии с Федеральным законом рассматривать дела о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность (статья 207 АПК РФ).

Из положений, закрепленных в части 3 статьи 30.1 КоАП РФ и правовой позиции, изложенной в пунктах 9, 11 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" арбитражным судам подведомственны дела об административных правонарушениях, субъектами которых являются юридические лица и индивидуальные предприниматели, совершившие правонарушения, перечисленные в части 3 статьи 23.1 Кодекса, и дела об оспаривании постановлений о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении ими предпринимательской и иной экономической деятельности.

Прокуратура не указала на то, какой интерес прокуратуры в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности подлежит защите.

Возбуждая производство по делу об административном правонарушении, прокуратура руководствовалась положениями статьи 28.4 КоАП РФ, в соответствии с которой при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор также вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 28.4 КоАП РФ о возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные статьей 28.2 КоАП РФ.

Соблюдение требований к форме и содержанию протокола либо постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении направлено на соблюдение гарантий защиты прав лица, привлекаемого к ответственности.

В соответствии с частью 1 статьи 28.8 КоАП РФ, протокол об административном правонарушении, направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении, в течение трех суток с момента составления протокола (вынесения постановления) об административном правонарушении.

В силу части 1 статьи 23.49 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, ответственность за которое предусмотрена статьей 14.8 КоАП РФ, рассматривают органы, осуществляющие функции по контролю и надзору в сфере защиты прав потребителей и потребительского рынка.

Согласно статье 29.1 КоАП РФ судья, орган, должностное лицо при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении выясняют следующие вопросы: относится ли к их компетенции рассмотрение данного дела; имеются ли обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения данного дела судьей, членом коллегиального органа, должностным лицом; правильно ли составлены протокол об административном правонарушении и другие протоколы, предусмотренные настоящим Кодексом, а также правильно ли оформлены иные материалы дела; имеются ли обстоятельства, исключающие производство по делу; достаточно ли имеющихся по делу материалов для его рассмотрения по существу; имеются ли ходатайства и отводы.

Установив недостатки в оформлении постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, неполноту представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела, в силу положений пункта 4 части 1 статьи 29.4 КоАП РФ Управление Роспотребнадзора возвратило постановление о возбуждении дела об административном правонарушении прокурору.

Существенным недостатком протокола является отсутствие данных, прямо перечисленных в части 2 статьи 28.2 КоАП РФ, и иных сведений в зависимости от их значимости для данного конкретного дела об административном правонарушении.

В соответствии с частью 2 статьи 28.2 КоАП РФ в протоколе об административном правонарушении указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие, место, время совершения и событие административного правонарушения, статья настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела.

Частью 3 статьи 28.8 КоАП РФ установлен срок устранения недостатков протокола и других материалов дела об административном правонарушении лицом, уполномоченным составлять протокол. Материалы дела об административном правонарушении с внесенными в них изменениями и дополнениями возвращаются судье, органу, должностному лицу в течение суток со дня устранения соответствующих недостатков.

Между тем, из положений КоАП РФ следует, что определение органа, должностного лица, уполномоченного рассматривать дела об административном правонарушении, о возвращении протокола об административном правонарушении со ссылкой на статьи 28.8, 29.4 КоАП РФ не свидетельствует о создании препятствий к дальнейшему рассмотрению дела об административном правонарушении, так как после устранения нарушений, указанных в определении, протокол и материалы об административном правонарушении подлежат возвращению уполномоченному органу для рассмотрения дела об административном правонарушении.

Обжалуемое определение содержит ссылку на возможность устранения выявленных недостатков. После устранения недостатков в установленный пунктом 3 статьи 28.8 КоАП РФ трехдневный срок, как следует из резолютивной части определения прокуратура вправе повторно направить материалы дела об административном правонарушении в Управление Роспотребнадзора.

Таким образом, сам по себе факт возвращения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении не может нарушать права и законные интересы прокуратуры в сфере осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку оспариваемое определение носит процессуальный характер, а так же направлено, в том числе, на сбор доказательств по делу, соблюдение прав потерпевших по делу об административном правонарушении.

Оспариваемое прокуратурой определение является процессуальным документом, направленным на устранение допущенных на стадии возбуждения дела об административном правонарушении недостатков и не препятствует дальнейшему движению дела об административном правонарушении в случае восполнения необходимой информации, не содержит обязательных предписаний, распоряжений, влекущих юридические последствия для лица, привлекаемого к административной ответственности, в связи с чем такой акт не может нарушать чьих-либо прав и интересов.

Определение о возвращении протокола об административном правонарушении не является ненормативным правовым актом государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, затрагивающим права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, которое могло быть обжаловано в арбитражный суд в соответствии с главой 24 АПК РФ.

Из положений статей 198, 200, 201 АПК РФ и правовой позиции Конституционного Суда следует, что ненормативным правовым актом, который может быть оспорен в арбитражном суде, является принятый и подписанный руководителем или иным уполномоченным лицом органа, наделенного соответствующими властными полномочиями, документ (независимо от формы выражения), адресованный конкретному лицу, содержащий обязательные для этого лица правила поведения и влекущий для него правовые последствия.

В данном случае оспариваемое определение признакам ненормативного правового акта не отвечает.

Согласно пункту 4 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" определение о возвращении протокола об административном правонарушении исключает возможность дальнейшего движения дела, оно может быть обжаловано лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевшим, поскольку затрагивает право указанных лиц на судебную защиту, а также опротестовано прокурором. Вместе с тем КоАП РФ не предусматривает возможность обжалования такого определения должностным лицом, составившим протокол об административном правонарушении.

В соответствии с пунктом 3 статьи 25.11 КоАП РФ прокурор в пределах своих полномочий вправе приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом действия.

Вместе с тем прокурором в пределах своих полномочий могут быть опротестованы постановления и определения, предусмотренные статьей 29.9 КоАП РФ.

Таким образом, споры, возникающие между административными органами на стадии возбуждения дела и в процессе производства по делу об административном правонарушении, в частности об оспаривании определений о возвращении материалов административного дела органу, составившему протокол, не относятся к компетенции арбитражных судов.

В рассматриваемом случае прокуратура выступает как административный орган, возбудивший дело об административном правонарушении, что исключает возможность обжалования определения Управления Роспотребнадзора о возвращении постановления о возбуждении дела об административном правонарушении.

В силу статьи 26.1 КоАП РФ выяснению подлежат: наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; виновность лица в совершении административного правонарушения; обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность; характер и размер ущерба, причиненного административным правонарушением; обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.

В соответствии с частью 1 статьи 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Согласно части 2 указанной статьи эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Оценку доказательствам по делу об административном правонарушении дает лицо, рассматривающее дело об административном правонарушении, соответственно, и такому доказательству, как постановление прокурора о возбуждении производства по делу об административном правонарушении, в том числе на соответствие его требованиям статьи 28.2 КоАП РФ.

Согласно разъяснениями, данными в пункте 3 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе" применительно к абзацу первому части 1 статьи 52 и части 2 статьи 198 АПК РФ, прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, если полагает, что оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Если при рассмотрении заявления прокурора об оспаривании ненормативного правового акта арбитражный суд установит, что оно предъявлено в интересах конкретного лица (лиц), в отношении которого акт принят, суд со ссылкой на пункт 1 статьи 150 АПК РФ прекращает производство по делу об оспаривании ненормативного правового акта.

Принимая во внимание изложенное, выводы суда апелляционной инстанции являются правильными, соответствующими материалам дела и действующему законодательству, оснований для отмены или изменения состоявшегося по делу судебного акта кассационная инстанция не находит.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.02.2015 по делу N А12-22411/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу прокуратуры Волгоградской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Э.Г. Баширов

Судьи

Н.Н. Сафин С.В. Мосунов