Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 29 сентября 2015 г. N Ф06-8/15 по делу N А72-12457/2014

г. Казань

29 сентября 2015 г.

Дело N А72-12457/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 22 сентября 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 сентября 2015 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Савкиной М.А.,

судей Мосунова С.В., Сафина Н.Н.,

при участии представителя:

индивидуального предпринимателя Башировой Н.Л. - Назанской М.В., доверенность от 14.09.2015,

в отсутствие:

иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Башировой Н.Л.

на постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.06.2015 (председательствующий судья Корнилов А.Б., судьи Кузнецов В.В., Холодная С.Т.) по делу N А72-12457/2014

по заявлению индивидуального предпринимателя Башировой Н.Л. к администрации города Ульяновска о признании недействительными постановлений, с участием Комитета по управлению городским имуществом, земельными ресурсами, архитектуры и градостроительства администрации г. Ульяновска,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Баширова Н.Л. (далее - И.П. Баширова Н.Л.) обратилась в Арбитражный суд Ульяновской области с заявлением к Администрации города Ульяновска, в котором, с учетом принятого судом уточнения, просила признать недействительным постановление Главы города Ульяновска от 23.07.2009 N 5845 "Об утверждении проекта планировки территории центральной части г. Ульяновска" в части утверждения красных линий, пересекающих здание, расположенное на земельном участке площадью 395,6 кв. м, с кадастровым номером 73:24:041808:51, расположенном по адресу: г.Ульяновск, ул. Карла Либкнехта, дом 23.1, в связи с несоответствием его Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В качестве третьего лица к участию в деле привлечен Комитет по управлению городским имуществом, земельными ресурсами, архитектуры и градостроительства администрации г. Ульяновска.

Решением Арбитражного суда Ульяновской области от 25.03.2015 постановление Главы города Ульяновска от 23.07.2009 N 5845 "Об утверждении проекта планировки территории центральной части г. Ульяновска" в части утверждения красных линий, пересекающих здание, расположенное на земельном участке площадью 395,6 кв. м, с кадастровым номером 73:24:041808:51, расположенном по адресу: г. Ульяновск, ул. Карла Либкнехта, дом 23.1., признано недействительным. Суд обязал Администрацию г. Ульяновска устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

При этом суд первой инстанции рассмотрел заявленный спор по существу по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), усмотрев, что оспариваемый акт по своей юридической природе относится к ненормативному правовому акту.

Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.06.2015 решение Арбитражного суда Ульяновской области от 25.03.2015 отменено, производство по делу прекращено. Суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что оспариваемый акт является нормативным актом местного самоуправления, а поскольку в соответствии с Федеральным законом от 28.06.2014 N 186-ФЗ "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации" вступившим в законную силу 06.08.2014, дела о признании недействующими нормативных правовых актов не относятся к подведомственности арбитражных судов (за исключением актов в сфере патентных прав). Таким образом, на момент подачи настоящего искового заявления (15.09.2014) дело не подлежало рассмотрению в арбитражном суде, что в силу пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ является основанием для прекращения производства по делу.

В кассационной жалобе ИП Баширова Н.Л. ставит вопрос об отмене постановления Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.06.2015 как принятого при неправильном применении пункта 1.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов".

По мнению заявителя, в данном случае постановлением Главы города Ульяновска от 23.07.2009 N 5845 утвержден проект планировки территории центральной части г. Ульяновска, который обжалуется только в части установления красной линии в отношении земельного участка, принадлежащего ей на праве собственности. Таким образом, осуществляется защита права конкретного предпринимателя, а не неопределенного круга лиц. Согласно позиции сформулированной постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 N 58 оспариваемое постановление Главы города не является нормативным актом.

Законность постановления Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.06.2015 проверена в порядке статьи 286 АПК РФ кассационной инстанцией, которая приходит к выводу об его отмене, а дело направлению в Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд для рассмотрения по существу по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, ИП Баширова Н.Л. является собственником здания нежилого назначения, площадью 200,6 кв.м., с кадастровым номером 73:24:041808:78, расположенного по адресу: город Ульяновск, ул. Карла Либкнехта, дом 23.1, а также земельного участка под ним, площадью 395,6 кв.м., с кадастровым номером 73:24:041808:51.

Право собственности у предпринимателя возникло на основании договора купли-продажи недвижимого имущества от 06.08.2013, право собственности зарегистрировано 22.08.2013, запись регистрации N 73-73-01/292/2013-281 и N 73-73-01/292/2013-282, что подтверждается свидетельствами о государственной регистрации права от 22.08.2013 г.N N 73 АА 634251 и 73 АА 634252.

В июне 2014 года ИП Баширова Н.Л. обратилась в Администрацию города Ульяновска с заявлением о выдаче разрешения на реконструкцию объекта, с приложением документов, предусмотренных статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, на который последовал отказ со ссылкой на несоответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, и выхода объекта капитального строительства за границы допустимого размещения объекта.

Кроме того, постановлением мэра города Ульяновска N 1159 от 1994 года нежилые помещения площадью 206,15 кв.м. по адресу город Ульяновск, ул. Карла Либкнехта 23.1 включены в реестр муниципальной собственности города Ульяновска. 12.03.2002 право муниципальной собственности города Ульяновска на одноэтажное нежилое здание площадью 206,15 кв.м. с принадлежностями (Литеры А, а) зарегистрировано в ЕГРП, номер регистрации 73:01:20/2002:103, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права 73-АС N 223910 от 12.03.2002.

Согласно данным кадастрового паспорта, здание введено в эксплуатацию в 1982 году, имеет выход на ул. Карла Либкнехта - крыльцо, также с левой стороны здания имеется вход в подвал, а по фасаду здания и с правой его стороны возведены клумбы, которые являются "капитальными" и продолжают фундамент, то есть являются цельнолитыми с фундаментом (отражено в графической части технического паспорта).

Земельный участок под вышеописанным зданием формировался в 2006 году, после принятия Градостроительных регламентов, установленных в 2004 году, с принятием Ульяновской Городской Думой решения N 90 об утверждении Правил землепользования и застройки города Ульяновска.

При формировании участка, его границы установили таким образом, что граница участка проходит по стене входа в подвал, а фасадная часть - по границе красной линии.

Постановлением Главы города Ульяновска от 10.05.2006 N 1240 утвержден проект границ земельного участка с площадью 395,6 кв.м, согласованный представителями Управления архитектуры и градостроительства города Ульяновска, Комитета по управлению земельными ресурсами и землеустройству города Ульяновска и Заказчика - Комитета по управлению городским имуществом города Ульяновска.

23.07.2009 Главой города Ульяновска принято постановление N 5845 "Об утверждении проекта планировки территории центральной части г. Ульяновска".

Согласно данному постановлению, оспариваемая красная линия проходит по крыльцу здания.

Предприниматель, считая, что оспариваемым постановлением нарушаются её права, обратилась в суд с настоящим заявлением.

Арбитражным судом Ульяновской области дело рассмотрено по правилам главы 24 АПК РФ.

Суд кассационной инстанции соглашается с данным выводом суда первой инстанции и считает ошибочным утверждение суда апелляционной инстанции, что оспариваемый акт является нормативным актом местного самоуправления по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрКРФ) под градостроительной деятельностью понимается деятельность по развитию территории, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий и сооружений.

В силу пунктов 1, 3, 4 части 1 статьи 8 ГрКРФ к полномочиям орган местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельное относятся, в частности: подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений, утверждение правил землепользования и застройки поселений, утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования поселений документации по планировке территории, за исключение случаев, предусмотренных названным Кодексом.

Согласно частям 1, 2 статьи 41 названного Кодекса подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов. Подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий.

При подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков (часть 5 указание статьи).

Подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования застройки в соответствии с требованиями технических регламентов, нормативов градостроительного проектирования, градостроительных регламентов с учетом границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории культуры) народов Российской Федерации, границ территорий вновь выявленных объектов культурного наследия, границ и зон с особыми условиями использования территорий (часть 10 статьи 45 ГрК РФ).

На основании проектов планировки территории осуществляется подготовка проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участке (статьи 43,44 ГрК РФ).

Согласно частям 1, 2 статьи 42 ГрКРФ подготовка проекта планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры, зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию.

В соответствии с пунктом 1 части 3 той же статьи основная часть проекта планировки территории включает в себя чертеж или чертежи планировки на территории на которых отображаются, в том числе, красные линии.

Красные линии - это линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границ земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (пункт 1 статьи 1 ГрК РФ).

Проект красных линий разрабатывается, согласовывается и утверждается, как правило, в составе градостроительной документации, выполняемой на территории поселения или части поселения (генерального плана поселения совмещенного проектом детальной планировки, проекта детальной планировки) и является утверждаемой ее частью, а также на основе проектов планировки и застройки микрорайонов, площадей, улиц и других градостроительных объектов (пункт 4 Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городе Российской Федерации, утвержденной постановлением Госстроя России от 06.04.1998 N 18-30 (далее по тексту - Инструкция).

В отдельных случаях красные линии могут устанавливаться до разработка градостроительной документации, закрепляя исторически сложившуюся систем улично-дорожной сети застроенных и озелененных территорий. В этом случае чертеж и акт установления (изменения) красных линий сопровождается указанием на необходимость последующей детальной разработки (пункт 4.3 Инструкции).

При разработке проекта красных линий в качестве самостоятельного проекта разрабатывается на основе генеральных планов поселений и проектов детальной планировки и утверждается органами местного самоуправления по согласованию органами государственного контроля и надзора, другими заинтересованными службами органов местного самоуправления (пункт 4.4 Инструкции).

В пункте 5.2 Инструкции указано, что разбивочный чертеж красных линий должен содержать пояснительную записку, содержащую ссылки на градостроительную документацию, положенную в основу разбивочного чертежа, а также краткое обоснование установления (изменения, отмены) красных линий.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, если полагают, что оспариваемые акты не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативно акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд соответствующим требованием.

В силу абзаца второго пункта 1.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих публичные полномочия, об утверждении проектов планировки, проектов межевания территории, об установлении границ зон с особыми условиям использования территории (охранных, защитных зон), о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд не содержат норм права и не устанавливают правил поведения, а представляют собой акты применения к земельным участкам (землям) в границах определяемой соответствующим актом территории специального правового режима, предусмотренного законом или иным нормативным правовым актом. По своей юридической природе такие акты не являются нормативными правовыми актами и могут быть оспорены по правилам главы 24 АПК РФ.

В конкретном случае ИП Баширова Н.Л. является собственником земельного участка площадью 395,6 кв.м с кадастровым номером 73:24:041808:51 и расположенного на нем здания нежилого помещения, площадью 200,6 кв.м., с кадастровым номером 73:24:041808:78, расположенного по адресу: город Ульяновск, ул. Карла Либкнехта, дом 23.1, по крыльцу которого проходит красная линия.

Следовательно, постановление Главы города Ульяновска от 23.07.2009 N 5845 "Об утверждении проекта планировки территории центральной части г. Ульяновска" в части утверждения красных линий, пересекающих здание, расположенное на земельном участке площадью 395,6 кв.м, с кадастровым номером 73:24:041808:51, расположенном по адресу: г.Ульяновск, ул. Карла Либкнехта, дом 23.1, касается только земельного участка ИП Башировой Н.Л. по красным линиям и затрагивает только права и законные интересы предпринимателя.

Таким образом, в возникших правоотношениях сторон оспариваемый акт органа местного самоуправления в части установления красных линий не содержит норм права и не устанавливает правил поведения, а представляет собой акт применения к земельным участкам в границах определяемой соответствующим актом территории.

Следовательно, по своей юридической природе такие акты являются ненормативными правовыми актами и могут быть оспорены по правилам главы 24 АПК РФ.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно рассмотрел спор по правилам главы 24 АПК РФ, регулирующей порядок и особенности рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов.

Данная позиция подтверждается постановлением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 19.03.2015 по делу N А19-9711/2014; постановлением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 31.03.2015 по делу N А19-15951/2013 (определением Верховного Суда Российской Федерации от 29.07.2015 N302-КГ15-7926 отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации); постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 03.04.2015 по делу NА50-15731/2014; постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 08.04.2015 делу NА71-2539/2014; постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 27.11.201 по делу N А23-3074/2013 (определением Верховного Суда Российской Федерации от 13.03.2015 N310-КП5-382 отказано в передаче кассационной жалобы да рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спора Верховного Суда Российской Федерации); постановлением Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округ от 11.07.2014 по делу N А43-9612/2013 (определением Верховного Суда Российской Федерации от 21.10.2014 N301-ЭС14-2482 отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации); постановлением Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 30.06.2014 по делу N А33-1077/2013 (определением Верховного Суда Российской Федерации от 06.10.2014 N302-ЭС14-2496 отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации); постановлением Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 31.07.2014 по делу N А51-18247/2013 (определением Верховного Суда Российской Федерации от 20.11.2014 N303-КГ14-4221 отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации).

С учетом изложенного, решение суда от 25.05.2015 является законным и у суда апелляционной инстанции отсутствовали правовые основания для его отмены.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.06.2015 по делу N А72-12457/2014 отменить, дело направить в Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд для рассмотрения по существу.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

М.А. Савкина

Судьи

С.В. Мосунов Н.Н. Сафин