Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 3 марта 2016 г. N Ф06-6242/16 по делу N А55-30472/2014

г. Казань

03 марта 2016 г.

Дело N А55-30472/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 25 февраля 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 03 марта 2016 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Баширова Э.Г.,

судей Мосунова С.В., Савкиной М.А.,

при участии представителей:

заявителя - Гуляевой К.С. (доверенность от 22.04.2015, б/н),

ответчика - Савиновой А.М. (доверенность от 20.04.2015, б/н),

в отсутствие представителей иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации муниципального района Шигонский Самарской области

на решение Арбитражного суда Самарской области от 07.09.2015 (судья Филатов М.В.) и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.12.2015 (председательствующий судья Драгоценнова И.С., судьи Филиппова Е.Г., Холодная С.Т.)

по делу N А55-30472/2014

по заявлению администрации муниципального района Шигонский Самарской области к Счетной палате Самарской области о признании недействительным и отмене пункта 5.2.2 представления Счетной палаты Самарской области от 13.11.2014 N 02.02/1571, с участием в деле третьих лиц: Управления федерального казначейства по Самарской области, Государственной инспекции строительного надзора Самарской области, общества с ограниченной ответственностью "Строй К", Министерства строительства Самарской области, Правительства Самарской области, Управления по строительству, архитектуре, жилищно-коммунальному и дорожному хозяйству администрации муниципального района Шигонский (УСАЖКДХ АМР Шигонский), закрытого акционерного общества "Сызраньпроект", ГБОУ СОШ с. Новодевичье,

УСТАНОВИЛ:

Администрация муниципального района Шигонский Самарской области (далее - заявитель) обратилась в Арбитражный суд Самарской области с заявлением к Счетной палате Самарской области (далее - ответчик), с участием третьих лиц - Управления федерального казначейства по Самарской области, Государственной инспекции строительного надзора Самарской области, общества с ограниченной ответственностью "Строй К", Министерства строительства Самарской области, Правительства Самарской области, Управления по строительству, архитектуре, жилищно-коммунальному и дорожному хозяйству администрации муниципального района Шигонский (далее - УСАЖКДХ АМР Шигонский), закрытого акционерного общества "Сызраньпроект", БОУ СОШ с. Новодевичье (далее - третьи лица), о признании недействительным и отмене пункта 5.2.2 представления Счетной палаты Самарской области.

Решением Арбитражного суда Самарской области от 07.09.2015, оставленным без изменения постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.12.2015, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Администрация муниципального района Шигонский Самарской области, не согласившись с принятыми судебными актами, обратилась в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит обжалуемые судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт, которым требования администрации муниципального района Шигонский Самарской области о признании недействительным пункта 5.2.2 представления Счетной палаты Самарской области удовлетворить. Заявитель кассационной жалобы указал на неправильное применение судами первой и апелляционной инстанций норм материального права, а также несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела. Кроме того, заявитель в своей кассационной жалобе также отметил, что все виды работ были необходимы для целей завершения строительства, сдачи объекта и надлежащей его эксплуатации. Свои доводы заявитель кассационной жалобы поддержал в судебном заседании.

В предоставленном отзыве на кассационную жалобу Счетная палата Самарской области указывает, что доводы кассационной жалобы являются необоснованными и не подлежащими удовлетворению, в связи с чем просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения. Более подробно свои возражения на кассационную жалобу ответчик изложил в судебном заседании.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства уведомлены, явку представителей в судебное заседание не обеспечили, что в силу статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием к рассмотрению кассационной жалобы.

Судебная коллегия, изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и проверив в соответствии со статьей 286 АПК РФ правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, пришла к следующему.

Как следует из материалов дела и установлено судами, в период с 06.08.2014 по 06.11.2014 по распоряжению председателя Счетной палаты Самарской области проведено контрольное мероприятие "Комплексная проверка муниципального района Шигонский Самарской области, а также поселений, находящихся на территории района, за 2013 год и истекший период 2014 года", объектами проверки являлись администрация муниципального района Шигонский, администрации сельских поселений м.р. Шигонский, а также организации и учреждения, получавшие и расходовавшие средства областного бюджета.

Выявленные в ходе проверки нарушения отражены в акте проверки от 21.10.2014, в адрес заявителя вынесено Представление от 13.11.2014 N 02.0271571.

В ходе контрольных мероприятий было выявлено, что Управлением по строительству, архитектуре, жилищно-коммунальному и дорожному хозяйству администрации м.р. Шигонский Самарской области допущено нецелевое использование средств областного бюджета, которое выразилось в следующем.

На основании проведенных торгов в июле 2012 года УСАЖКДХ был заключен муниципальный контракт с ООО "Строй К" от 31.07.2012 N 28-0102191-01 (далее - МК N 28) на выполнение работ стоимостью - 94 816,847 тыс. руб. (в ред. доп. Соглашения от 26.10.2012) по строительству и вводу в эксплуатацию второй очереди - Школы в с. Новодевичье.

При проверке актов приемки выполненных работ формы КС-2 по МК N 28 установлено неправомерное, по мнению ответчика, включение в состав строительства объекта работ, не предусмотренных пунктом 13 Перечня мероприятий Подпрограммы 1 к программе "Строительство объектов образования на территории Самарской области" до 2016 года, утвержденной постановлением Правительства Самарской области от 29.11.2013, пунктом 1.1 Соглашения N 1361 от 05.05.2013 (далее -Соглашение N 1361) между Министерством строительства и администрацией м.р. Шигонский, а также муниципальной целевой программой, утвержденной постановлением администрацией м.р. Шигонский от 22.01.2013 N 61, в ред. Постановлений от 14.06.2013 N 594, от 28.08.2013 N 858 (п. 2.1 Перечня мероприятий). "Ремонтные работы", а также "Работы по реконструкции" не входят в предмет МК N 28. Выполнение данных работ подтверждается актами о приемке выполненных работ формы N КС-2.

Более того, в актах применены нормативы накладных расходов по видам строительных и монтажных работ, на работы по реконструкции зданий и сооружений, тем самым, подтверждая работы, выполнение которых не было предусмотрено Соглашением N 2 в ред. доп. соглашения N 1 и муниципальным контрактом МК N 28.

Всего было выявлено нецелевого, по мнению заинтересованного лица, использования бюджетных средств на сумму 3 230, 109 тыс. руб.

Заявитель, полагая, что пункт 5.2.2 оспариваемого представления является незаконным и нарушает его права, обратился в суд с рассматриваемыми требованиями.

Суд кассационной инстанции, ознакомившись с материалами дела и доводами кассационной жалобы, не находит оснований для удовлетворения кассационной жалобы и отмены состоявшихся по делу судебных актов в силу следующего.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту; нарушение прав и законных интересов заявителя.

Таким образом, в порядке главы 24 АПК РФ могут быть рассмотрены и признаны судом незаконными такие действия и решения государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, должностных лиц, которые совершены в связи с реализацией названными участниками правоотношений своих властных полномочий, и повлекли нарушение, как действующего законодательства, так и прав и свобод граждан и организаций или создали препятствия к их осуществлению.

Согласно правовой позиции, отраженной в пункте 20.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практики при рассмотрении дел об административных правонарушениях" представление административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль) об устранении нарушений законодательства (ответственность за невыполнение которых предусмотрена частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях), могут быть оспорены в арбитражном суде в случаях и в порядке, определенных главой 24 АПК РФ.

Частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства.

Согласно части 1 статьи 3 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и образуется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 10 указанного Закона внешний государственный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий.

Статьей 17 Закона Самарской области от 30.09.2011 N 86-ГД "О Счетной палате Самарской области и отдельных вопросах деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований, расположенных на территории Самарской области" (далее - Закон о Счетной палате) предусмотрено, что счетная палата по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти Самарской области и государственные органы Самарской области, орган управления государственным внебюджетным фондом, органы местного самоуправления и муниципальные органы муниципальных образований в Самарской области, организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба Самарской области, муниципальному образованию в Самарской области или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений (часть 1 названной статьи).

Согласно части 2 статьи 17 вышеуказанного Закона данное представление должно содержать указание на конкретные допущенные нарушения и недостатки, выявленные в результате проведения контрольного мероприятия, конкретные основания вынесения представления с указанием нормативного правового акта, положения которого были нарушены, указания по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба Самарской области или возмещению причиненного вреда, указание на должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях и привлекаемых к ответственности, срок исполнения требования об устранении нарушения и недостатков, а также меры, направленные на пресечение и предупреждение нарушений.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 8 Закона о Счетной палате к полномочиям Счетной палаты, в том числе, относится организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств областного бюджета, средств бюджета территориального государственного внебюджетного фонда и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Согласно статье 268.1 Бюджетного Кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) к полномочиям органов внешнего государственного финансового контроля по осуществлению внешнего государственного финансового контроля относятся контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета; контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета, а также контроль в других сферах, установленных Федеральным законом.

В силу пункта 3 части 1 статьи 8 Закона о Счетной палате к полномочиям Счетной палаты, в том числе, относится организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств областного бюджета.

Как видно из материалов дела, при проверке актов приемки выполненных работ формы КС-2 по муниципальному контракту с ООО "Строй К" от 31.07.2012 N 28-0102191-01 (МК N 28) Счетной палатой выявлено включение в состав работ по строительству Объекта работ, не предусмотренных МК N 28.

Так, в частности, по актам о приемке выполненных работ, не относящихся к строительным работам по Объекту:

- по акту КС-2 N 34 от 15.08.2013 было оплачено 785,402 тыс. руб., платежное поручение от 30.09.2013 N 381 с отметкой о списании от 18.10.2013 и платежное поручение от 17.10.2013 N 427 с отметкой о списании 17.10.2013 (из них 746, 131 тыс. руб. средства областного бюджета по условиям п. 1.1 Соглашения N 1361). Были произведены работы по расширению дверных проемов и укладке перемычек, выполненных в 2008 году. Данный вид работ относится к ремонтным работам. Также демонтаж ранее установленных оконных блоков и заделка оконных проемов являются ремонтными работами. Средства областного бюджета в 2013 году были выделены на строительство объекта. По акту КС-2 N34 от 15.08.2013 на сумму 78 402,38 руб.: при монтаже дверных блоков из ПВХ выявлено, что дверные проемы не соответствуют размерам дверных коробок, так как в проектно-сметной документации (далее - ПСД), прошедшей экспертизу, были предусмотрены дверные проемы для деревянных дверных блоков. Акт проверки Государственной инспекции строительного надзора Самарской области, на который ссылается заявитель, не может быть основанием для оплаты работ, не включенных в ПСД, прошедшую госэкспертизу.

По Акту ГИСН от 27.03.2014 N 03-22/062 произведена корректировка проектной документации на основании муниципального контракта N19 от 08.12.2014, что подтверждается выпиской с сайта zakupki.gov.ru о контракте N 0342300053514000013.

- по акту КС-2 N 70 от 28.11.2013 было оплачено 178, 776 тыс. руб., платежное поручение от 18.12.2013 N 575 с отметкой о списании от 19.12.2013 (из них 169,837 средства областного бюджета по условиям п. 1.1 Соглашения N 1361). Исходя из пояснений заявителя, до 2012 года работ по обустройству системы отопления не производилось. По муниципальному контракту N 28 с ООО "Строй К" на начало 2013 года система отопления была запущена и в январе 2013 года произошло размораживание системы отопления и ее порыв.

- по акту от 26.11.2013 КС-2 N 70 были выполнены работы по разборке ранее смонтированного трубопровода системы отопления, а также монтаж трубопровода, врезка и гидравлическое испытание трубопроводов систем отопления. Данные виды работ являются ремонтными работами, а выделенные средства из областного бюджета выделялись на строительство объекта. Соответственно, УСАЖКДХ допущено нецелевое использование средств областного бюджета.

- по акту КС-2 N 72 от 05.12.2013 было оплачено 373,024 тыс. руб., платежное поручение от 30.12.2013 N 593 с отметкой о списании от 30.12.2013 (из них 354,372 средства областного бюджета по условиям п. 1.1 Соглашения N1361). Исходя из пояснений заявителя - были выполнены работы по разборке покрытия кровли из рулонных материалов, а затем произведено устройство кровли плоской из рулонных кровельных материалов. Данные виды работ были ранее произведены в 2008 году.

Таким образом, поскольку в 2013 году данные виды работ являются ремонтными, УСАЖКДХ допущено нецелевое использование средств областного бюджета.

Фактически по акту N 72 от 05.12.2013 повторно выполнено покрытие мягкой кровли. Частичное покрытие кровли при строительстве здания недопустимо. Следовательно, как верно указано проверяющими, работы, произведенные в 2013 году, являются ремонтными.

- по актам КС 2 N 57, N 58, N 62 от 07.11.2013 оплачено 422,052 тыс. руб., платежное поручение от 31,12.2013 N 567 с отметкой о списании от 31.12.2013 (из них 400, 948 средства областного бюджета по условиям п. 1.1 Соглашения N 1361).

По акту от 07.11.2013 КС-2 N 57 были выполнены работы по разработке грунта, очистка непроходных каналов от сухого ила и грязи, а также замена ранее уложенных плит перекрытия тепловой трассы с устройством гидроизоляции. Данные работы являются ремонтными. Соответственно, УСАЖКДХ допущено в 2013 году нецелевое использование средств областного бюджета, так как бюджетные средства представлялись на строительство, а использованы на ремонт.

- по акту от 07.11.2013 КС-2 N 58 были выполнены работы по ремонту кровли плоской из рулонных кровельных материалов и являются ремонтными. Соответствующие виды работ были выполнены в 2008 году. Средства областного бюджета в 2013 году были выделены на строительство объекта. Организованный водосток включает в себя обустройство желоба с воронками для водосточных труб и сами водосточные трубы. При этом не представляется возможным выполнение рулонного ковра мягкой кровли без обустройства желобов водостока и воронок, так как они являются взаимосвязанными работами. Кроме того, заявитель фактически подтверждает выполнение указанных работ в предыдущие периоды.

- по акту N 62 от 07.11.2013 заявитель поясняет, что из-за некачественного выполнения работ в 2008 году по устройству оконных блоков, в 2013 году им пришлось повторно производить работы по герметизации оконных блоков, что фактически относится к ремонтным работам (произведены работы по восстановлению разрушенного слоя монтажной пены). Ответственность за разрушение слоя монтажной пены несет Подрядчик либо Застройщик (в зависимости от условий контракта), а значит, восстановление разрушений должно производится за их счет, но не за счет областных средств, выделенных на строительство объекта.

- по акту от 07.11.2013 КС-2 N 62 был выполнен демонтаж ранее выполненных в 2008 году работ по заполнению зазора между рамой и стеной монтажной пеной. Затем в 2013 году выполнены работы по заполнению зазора между рамой и стеной монтажной пеной. Данные виды работ являются ремонтными, а средства областного бюджета в 2013 году были выделены на строительство объекта.

- по актам КС-2 N 81, N 85 от 21.04.2014 было оплачено 906,034 тыс. руб., платежное поручение от 30.04.2014 N 168 с отметкой о списании от 30.04.2014 (из них 812,983 средства областного бюджета по условиям п. 1.1 Соглашения N 2).

- по акту N 81 от 21.04.2014 были выполнены работы по разборке бетонных конструкций, уплотнение грунта щебнем и устройство стяжек цементных из-за просадки бетонной подготовки, выполненной в 2008 году вследствие отсутствия отмостки. Просадка грунта является следствием некачественного выполнения работ по уплотнению грунта. А невыполнение отмостки является нарушением технологического процесса. Возникновение внешних вод говорит о некачественном выполнении работ по обслуживанию территории строительной площадки. Суд, соглашаясь с позицией ответчика, верно указал, что в данном случае ответственность за разрушение конструкций от паводка несет Подрядчик либо Застройщик (в зависимости от условий контракта), а значит, обустройство пола является ремонтными работами и должно производиться за их счет, но не за счет областных средств, выделенных на строительство объекта.

- акт N 85 от 21.04.2014 по пояснениям заявителя является актом на выполнение новых работ (ранее не выполненных работ) по врезке в существующие сети канализации. Однако, исходя из содержания КС-2 N 85 от 21.04.2014, было выполнено: разборка трубопроводов из чугунных канализационных труб д равно 50 мм и устройством трубопровода из полиэтиленовых труб д равно 32, прокладка трубопроводов водоснабжения, врезка в канализацию и водопровод д равно 50, пробивка в цементных конструкциях полов, выполнение стяжки. Таким образом, фактически выполнялись работы по демонтажу старой системы и установке новой, то есть ремонтные работы.

- по актам КС-2 N 93, N 94 от 15.05.2014 было оплачено 564,821 тыс. руб., платежное поручение 03.06.2014 N 200 с отметкой о списании от 04.06.2014(из них 506,813 тыс. руб. средства областного бюджета по условиям п. 1.1 Соглашения N 2).

- по акту от 15.05.2014 КС-2 N 93 были проведены работы по повторной врезке (переврезке) и прокладке трубопровода водоснабжения. Ранее работы выполнены в 2008 году. Данные виды работ являются ремонтными работами, а средства из областного бюджета выделялись на строительство. Соответственно, УСАЖКДХ и руководителем УСАЖКДХ допущено нецелевое использование средств областного бюджета.

- по акту от 15.05.2014 КС-2 N 94 были произведены работы по разборке трубопровода системы отопления, демонтажу радиаторов ранее смонтированных в 2008 году, также врезка в сети трубопроводов отопления и проверка на прогрев отопительных приборов, с прочисткой и промывкой радиаторов. Данные виды работ являются ремонтными работами. Акт КС-2 N 94 от 15.05.2014 по устройству полов в раздевалках спортзала. Застройщик указывает, что была занижена разводка системы отопления в 2008 году, в связи с чем оплата работ не производилась. Для устранения недостатков в выполненных работах были произведены ремонтные работы, которые оплачены Застройщиком из средств областного бюджета, выделенных на строительство объекта.

С учетом вышеизложенного следует, что в данном случае нарушением прав администрации в указанном представлении являются выводы о нецелевом использовании денежных средств, которые в последующем послужили основанием для вынесения приказа Министерства управления финансами Самарской области от 26.01.2015 N 01-07/5 "О применении бюджетной меры принуждения в виде бесспорного взыскания суммы средств, представленных из областного бюджета бюджету муниципального района Шигонский Самарской области".

Статьей 38 БК РФ установлен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, согласно которому бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

В силу пункта 1 статьи 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Таким образом, оспариваемое представление обладает признаками ненормативного правового акта, порождает соответствующие гражданские права и обязанности, носит властный характер, за неисполнение которого предусмотрена административная ответственность, затрагивает права и интересы заявителя в экономической сфере.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия кассационной инстанции соглашается с выводами судов нижестоящих инстанций и считает, что они основаны на полном и всестороннем исследовании фактических обстоятельств дела.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, полно и всесторонне исследованы судебной коллегией, но в соответствии со статьями 286, 287 АПК РФ подлежат отклонению, поскольку основаны на ошибочном толковании закона, не опровергают обстоятельств, установленных судами при рассмотрении настоящего дела, не влияют на законность обжалуемых судебных актов, не подтверждены надлежащими доказательствами и направлены на переоценку доказательств, что не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Самарской области от 07.09.2015 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.12.2015 по делу N А55-30472/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Э.Г. Баширов

Судьи

С.В. Мосунов М.А. Савкина