Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 28 апреля 2016 г. N Ф06-7665/16 по делу N А12-39450/2015

г. Казань

28 апреля 2016 г.

Дело N А12-39450/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 21 апреля 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 28 апреля 2016 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Ольховикова А.Н.,

судей Егоровой М.В., Хабибуллина Л.Ф.,

в отсутствие лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Комитета природных ресурсов и экологии Волгоградской области

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 26.10.2015 (судья Кулик И.В.) и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.01.2016 (председательствующий судья Веряскина С.Г., судьи Акимова М.А., Луговской Н.В.)

по делу N А12-39450/2015

по заявлению Комитета природных ресурсов и экологии Волгоградской области (ИНН 3442103030, ОГРН 1093459000557), г. Волгоград, заинтересованные лица: Управление Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (ИНН 344051210, ОГРН 1023403460596), г. Волгоград, Волгоградская межрайонная природоохранная прокуратура, г. Волгоград, Администрация Ленинского муниципального района Волгоградской области, г. Волгоград, Администрация Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области, Волгоградская область, Среднеахтубинский район, р.п. Средняя Ахтуба, общество с ограниченной ответственностью "Чистый город", Волгоградская область, г. Волжский, общество с ограниченной ответственностью "Волга-Бизнес", Волгоградская область, г. Волжский, об оспаривании решения и предписания,

УСТАНОВИЛ:

Комитет природных ресурсов и экологии Волгоградской области (далее - заявитель, Комитет) обратился в арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (далее - УФАС по Волгоградской области, Управление, антимонопольный орган) от 04.06.2015 по делу N 15-01-15-03/187.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены: Администрация Ленинского муниципального района Волгоградской области, Администрация Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области, общество с ограниченной ответственностью "Чистый город", общество с ограниченной ответственностью "Волга-Бизнес", а также Волгоградская межрайонная природоохранная прокуратура.

Решением арбитражного суда Волгоградской области от 26.10.2015 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.01.2016 решение Арбитражного суда Волгоградской области от 26.10.2015 оставлено без изменения.

Не согласившись с принятыми судебными актами, Комитет обратился в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит решение Арбитражного суда Волгоградской области от 26.10.2015 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.01.2016 отменить, принять по делу новый судебный акт.

Представители сторон в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного разбирательства надлежащим образом извещены.

В соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), жалоба рассматривается в отсутствие неявившихся лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, отзыв на кассационную жалобу, проверив в соответствии со статьей 286 АПК РФ законность обжалуемых судебных актов, считает жалобу не подлежащей удовлетворению.

Как следует из материалов дела, УФАС по Волгоградской области по результатам проверки обращения Волгоградской межрайонной природоохранной прокуратуры принято решение, которым в действиях Комитета природных ресурсов и экологии Волгоградской области, выразившихся в проведении 31.07.2014 совещания по созданию мусоросортировочных мощностей на территории городского округа город Волжский, рабочей встречи от 07.10.2014, указании Администрациям Среднеахтубинского и Ленинского муниципальных районов по размещению ТБО на полигоне ООО "Волга-Бизнес", установлены нарушения пункт 5 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Антимонопольным органом выдано Комитету предписание от 04.06.2015 N 15-01-15-03/187 информировать Администрации Среднеахтубинского и Ленинского муниципальных районов (путем направления письма, либо проведения совещания, либо иными способами) о том, что при исполнении "дорожной карты" (плана мероприятий) по организации сбора и вывоза ТБО и КГО они самостоятельно принимают решения в рамках полномочий, установленных законом.

Не согласившись с принятыми антимонопольным органом решением и предписанием, Комитет обратился в арбитражный суд с указанными выше требованиями.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды пришли к выводу о наличии в действиях Комитета признаков нарушения антимонопольного законодательства (часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции).

Оснований не согласиться с такими выводами судов у кассационной инстанции не имеется.

В соответствии с Законом о защите конкуренции одним из основных принципов защиты конкуренции является обеспечение равного доступа на рынок для хозяйствующих субъектов.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары (пункт 5).

Статья 4 Закона о защите конкуренции определяет конкуренцию как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условиях обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Товаром является объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот (пункт 1 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Исходя из пункта 4 статьи 4 Закона о защите конкуренции товарный рынок представляет собой сферу обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами.

Признаки ограничения конкуренции приведены в пункте 17 статьи 4 названного закона, к числу которых относится сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Субъектами правонарушения, предусмотренного пунктом 5 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, являются федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, организации, участвующие в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации.

В рассматриваемом случае антимонопольным органом в качестве нарушения пункта 5 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции Комитету природных ресурсов и экологии Волгоградской области вменяется проведение 31.07.2014 совещания по созданию мусоросортировочных мощностей на территории городского округа город Волжский, рабочей встречи от 07.10.2014, на которых Администрациям Среднеахтубинского и Ленинского муниципальных районов были даны указания по размещению ТБО на полигон ООО "Волга-Бизнес".

Установленные статьей 15 Закона о защите конкуренции запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

При этом, достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Объективную сторону образуют акты (действия), направленные на установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, предоставляющих такие товары, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В рассматриваемом случае товаром является услуга по размещению твердых бытовых отходов, предоставляемая специализированными организациями. Товарным рынком является рынок по размещению твердых бытовых отходов на территории Волгоградской области.

Действия Комитета порождают негативные последствия не только для Администраций как приобретателей определенной услуги, но и для рынка размещения ТБО в целом. Последствия для Администраций выражаются в виде лишения права на выбор хозяйствующего субъекта по своему усмотрению на условиях, которые будут выгодны Администрациям.

Для товарного рынка последствия действий Комитета заключаются в ограничении доступа на товарный рынок или устранение хозяйствующих субъектов, оказывающих аналогичные услуги (рынок становится закрытым), а как следует из Приложения к Приказу Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 25.09.2014 N 592 "Объекты размещения отходов, включенные в государственный реестр объектов размещения отходов", Приложения к Приказу Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 25.09.2014 N 592 "Объекты размещения отходов, включенные в государственный реестр объектов размещения отходов" от 01.08.2014 N 479 на территории Волгоградской области помимо ООО "Волга-Бизнес", расположенного на территории г. Волжского, деятельность по размещению твердых бытовых отходов также осуществляют ООО "Спецавтотранс" (адрес полигона: Волгоградская область, г. Камышин), ООО "ЭкоМастер" (адрес полигона: Волгоградская область, Городищенский район, х. Овражный), ООО "КОМУС" (Волгоградская область, Светлоярский район, п. Кирова), ООО "Еврохим-ВолгаКалий" (Волгоградская область, Котельниковский район, Пимено-Чернянское сельское поселение), ОАО "Каустик" (адрес полигона: г. Волгоград); раздел товарного рынка по территории между определенными хозяйствующими субъектами, что противоречит принципам защиты конкуренции.

При рассмотрении спора судами установлено, что Постановлением Правительства Волгоградской области от 04.12.2013 N 686-п утверждена государственная программа Волгоградской области "Охрана окружающей среды на территории Волгоградской области" на 2014 - 2020 годы. В состав данной государственной программы входит подпрограмма "Обращение с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами на территории Волгоградской области", задачами которой являются строительство (модернизация), дооснащение межмуниципальных объектов инфраструктуры обращения с ТБО на территории Волгоградской области (межмуниципальных полигонов ТКО, межмуниципальных мусоросортировочных комплексов, межмуниципальных мусороперегрузочных станций), соответствующих требованиям законодательства; создание условий для развития производств по использованию вторичных ресурсов на территории Волгоградской области (пункт 3 Подпрограммы "Обращение с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами на территории Волгоградской области").

Согласно указанной Программе ответственным исполнителем программы является Комитет природных ресурсов и экологии Волгоградской области.

Совещание по созданию мусоросортировочных мощностей на территории городского округа город Волжский и рабочая встреча проведены органом исполнительной власти Волгоградской области - Министерством природных ресурсов и экологии Волгоградской области во исполнение целей и задач программы "Охрана окружающей среды на территории Волгоградской области" и подпрограммы "Обращение с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами на территории Волгоградской области", исполнителем по которой является Комитет природных ресурсов.

Таким образом, совещание и рабочая встреча проведены Министерством- ответственным исполнителем программы и подпрограммы, соответственно Комитет (ранее - Министерство) является надлежащим субъектом правонарушения пункта 5 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Судами обоснованно отклонены доводы Комитета о том, что совещания и рабочие встречи носили исключительно рекомендательный характер.

Согласно пункту 1.1. Положения о министерстве природных ресурсов и экологии Волгоградской области, утвержденного Постановлением Правительства Волгоградской области от 19.11.2013 N 646-п (далее - Положение), Министерство природных ресурсов и экологии Волгоградской области является органом исполнительной власти Волгоградской области, уполномоченным в сфере обращения с отходами производства и потребления.

В соответствии с пунктом 2.3 Положения, Министерство осуществляет следующие полномочия в сфере обращения с отходами: участвует в проведении государственной политики в области обращения с отходами на территории Волгоградской области; участвует в пределах своей компетенции в проведении мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возникших при осуществлении обращения с отходами, утилизации запрещенных, пришедших в негодность (или с истекшими сроками хранения) пестицидов и агрохимикатов; осуществляет ведение регионального кадастра отходов; согласует в пределах своей компетенции порядок осуществления производственного контроля при обращении с отходами; участвует в организации обеспечения населения информацией в области обращения с отходами; осуществляет государственный надзор в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих региональному государственному экологическому надзору.

Тексты протокола совещания от 31.07.2014 и протокола рабочей встречи от 07.10.2014 имеют характер властного волеизъявления, породившего правовые последствия для Администраций Среднеахтубинского и Ленинского муниципальных районов как потребителей услуг, ограничив их право выбора контрагента, а также для ООО "Волга-Бизнес" в виде предоставления ему преимущества по сравнению с иными действующими полигонами, для иных хозяйствующих субъектов в виде лишения их права на участие в товарном рынке на равных условиях.

В силу статуса Комитета данные указания были восприняты органом местного самоуправления как обязательные для исполнения; в них отсутствовало указание на рекомендательный характер исполнения.

Как следует из материалов дела, во исполнение решений Комитета Администрации сельских (городских) поселений Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области приняли постановления о запрете размещения ТБО на площадках, расположенных в сельских (городских) поселениях, и определи место размещения ТБО - Межмуниципальный объект приема и размещения отходов ООО "Волга-Бизнес" г. Волжский. Принятые постановления впоследствии были отменены администрациями на основании протестов Волгоградской межрайонной природоохранной прокуратуры.

Кроме того, протоколом совещания от 31.07.2014 и протоколом рабочей встречи от 07.10.2014 установлены сроки для исполнения решений, принятых на совещании и рабочей встрече. Следовательно, им определены обязанности Администраций Среднеахтубинского и Ленинского муниципальных районов, в них содержатся положения, которым субъекты правоотношения (Администрации) обязаны неукоснительно следовать, не имея возможности изменять их.

Ссылки заявителя на нормы Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", Постановления Правительства РФ от 10.02.1997 N 155 "Об утверждении Правил предоставления услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов", согласно которым полномочия по сбору и вывозу твердых бытовых отходов осуществляют органы местного самоуправления и что данные органы свободны в выборе организаций, оказывающих услуги по сбору и вывозу бытовых отходов, верно отклонены судами, поскольку на совещании, рабочей встрече указывалось на размещение твердых бытовых отходов в Среднеахтубинском и Ленинском муниципальных районах именно на полигоне ООО "Волга-Бизнес".

Указанные заявителем нормативные акты к компетенции органов местного самоуправления относят сбор и вывоз твердых бытовых отходов. Однако, в рамках антимонопольного дела N 15-01-15-03/187 рассматривался иной товарный рынок - размещения отходов.

Исходя из норм Закона о защите конкуренции антимонопольный орган устанавливает наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства в поступивших заявлениях и материалах.

Антимонопольный орган не ограничивается сведениями, указанными в заявлениях и материалах, а исследует обстоятельства и информацию, которые могут прямо либо косвенно указывать на признаки нарушения антимонопольного законодательства. С учетом изложенного, обоснованно отклонен довод о том, что антимонопольный орган в ходе проверки мог оценивать лишь материалы, поступившие из Волгоградской межрайонной природоохранной прокуратуры.

Антимонопольный орган по результатам проверки пришел к правомерному выводу о том, что у Комитета природных ресурсов и экологии не имелось полномочий по регулированию порядка определения Администрациями муниципальных районов Волгоградской области полигона для размещения твердых бытовых отходов.

Действия Комитета нарушают пункт 5 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку совершены при отсутствии полномочий на их совершение, содержат возможность наступления последствий в виде ограничения, недопущения, устранения конкуренции.

Осуществив вмешательство в существовавшие рыночные условия обращения указанных услуг, Комитет создал необоснованное преимущество конкретному хозяйствующему субъекту перед его конкурентами, выразившееся в получении ООО "Волга-Бизнес" возможности расширить перечень приобретателей услуг и увеличить получаемый доход.

Согласно положениям части 1 статьи 39, части 1 статьи 50 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения по делу выдает предписание ответчику по делу.

Выданное на основании решения по делу от 04.06.2015 N 15-01-15-03/187 предписание соответствует пункту 3 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции, смыслу выявленного нарушения, характеру правоотношений, содержит верное указание на подлежащее применению правовое регулирование и указывает на допустимые законом варианты действий, является исполнимым.

При рассмотрении спора судами установлено, что предписание исполнено путем направления в адрес Администраций Среднеахтубинского и Ленинского муниципальных районов писем от 25.06.2015 N 10-08-06/6821, от 25.06.2015 N 10-08-06/6818.

При таких обстоятельствах суды двух инстанций правильно указали на наличие у антимонопольного органа достаточных правовых оснований для признания Комитета нарушившим пункт 5 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, и, как следствие, для принятия оспариваемых решения и предписания.

Исходя из изложенного, суды обоснованно отказали в удовлетворении заявленных требований.

Доводы заявителя кассационной жалобы не подтверждают неправильного применения судами норм материального и процессуального права и основаны на неверном толковании приведенных в жалобе норм действующего законодательства.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ безусловным основанием для отмены судебных актов, не выявлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 26.10.2015 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.01.2016 по делу N А12-39450/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

А.Н. Ольховиков

Судьи

М.В. Егорова Л.Ф. Хабибуллин