Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 17 июня 2016 г. N Ф06-8910/16 по делу N А55-11638/2015

г. Казань

17 июня 2016 г.

Дело N А55-11638/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 14 июня 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 17 июня 2016 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Баширова Э.Г.,

судей Савкиной М.А., Закировой И.Ш.,

при участии представителей до перерыва в судебном заседании:

государственного унитарного предприятия Самарской области "Самарская областная имущественная казна" - Афанасьевой Л.В., доверенность от 29.12.2015, Коныжевой Н.В., доверенность от 29.12.2015,

Счетной палаты Самарской области - Андрианова С.В., доверенность от 03.10.2015 N 41, Буравовой Е.В., доверенность от 02.06.2016 N 24,

Король Михаила Анатольевича - лично,

при участии представителей после перерыва в судебном заседании:

государственного унитарного предприятия Самарской области "Самарская областная имущественная казна" - Афанасьевой Л.В., доверенность от 29.12.2015,

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационные жалобы Король Михаила Анатольевича и государственного унитарного предприятия Самарской области "Самарская областная имущественная казна"

на постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.02.2016 (председательствующий судья Холодная С.Т., судьи Кувшинов В.Е., Корнилов А.Б.)

по делу N А55-11638/2015

по заявлению государственного унитарного предприятия Самарской области "Самарская областная имущественная казна" к Счетной палате Самарской области, с участием третьих лиц: общества с ограниченной ответственностью "Строитель", общества с ограниченной ответственностью "Самстрой", общества с ограниченной ответственностью "АСКО", межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы России N 18 по Самарской области, министерства имущественных отношений Самарской области, общества с ограниченной ответственностью "Кадастр", акционерного общества "Самарская региональная энергетическая корпорация", Епишова Виктора Ивановича, Говердовской Ирины Семеновны, Говердовской Марины Анатольевны, Говердовского Александра Алексеевича, Башмакова Александра Николаевича, Гусевой Марины Николаевны, Король Михаила Анатольевича, Сиверской Елены Николаевны, о признании незаконными действий и представления.

УСТАНОВИЛ:

государственное унитарное предприятие Самарской области "Самарская областная имущественная казна" (далее - заявитель, Предприятие) обратилось в арбитражный суд Самарской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) о признании незаконными действий счетной палаты Самарской области (далее - административный орган, Счетная палата), о признании незаконным представления об устранении нарушений от 31.03.2015 N 02.01/718.

От заявителя поступило ходатайство об отказе от части требований - признания незаконными действий Счетной палаты Самарской области по принятию распоряжения о проведении контрольного мероприятия "проверка отдельных финансово-хозяйственных операций и анализ эффективности деятельности ГУП Самарской области "Самарская областная имущественная казна", которое удовлетворено судом и в данной части производство по заявленным требованиям прекращено.

Решением Арбитражного суда Самарской области от 06.11.2015 признано недействительным представление Счетной палаты Самарской области от 31.03.2015 N 02.01/718 в части предложения ГУП Самарской области "Самарская областная имущественная казна" в целях устранения искажений финансовых результатов хозяйственной деятельности предприятия произвести корректирующие записи в бухгалтерском и налоговом учете; принять меры по исполнению обязательств перед бюджетом, в том числе по перечислению в областной бюджет части прибыли, оставшейся в распоряжении предприятия после уплаты налогов и иных обязательных платежей в сумме 8 662 тысяч рублей, по результатам деятельности за 2011-2013 годы; в целях устранения нарушений в части, неправомерно оплаченных (зачтенных в счет погашения арендной платы) фактически невыполненных работ по текущему и капитальному ремонту имущества Самарской области на общую сумму 39 581 тысяч рублей, принять меры к ООО "Строитель", ООО "Самстрой", ООО "АСКО" по выполнению договорных обязательств в соответствии с законодательством, в том числе судебном порядке, и обязал Счетную палату Самарской области по вступлении настоящего решения в законную силу устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.02.2016 производство по делу прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ, поскольку данное дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

ГУП Самарской области "Самарская областная имущественная казна", не согласившись с принятым по делу постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.02.2016, обратилось в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит его отменить как несоответствующие нормам процессуального права, и направить дело на рассмотрение в Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд.

По мнению заявителя кассационной жалобы, суд апелляционной инстанции безосновательно прекратил производство по делу, так как данный спор подлежит рассмотрению в арбитражном суде. Представление Счетной палаты является основанием для возникновения прав и обязанностей у предприятия и содержит властные распоряжения обязательные к исполнению, принято по результатам проведенной проверки в качестве меры принуждения, и его неисполнение влечет за собой наступление ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). Следовательно, оспариваемое представление по своему содержанию отвечает признакам ненормативного правового акта и может быть оспорено в арбитражном суде по правилам главы 24 АПК РФ.

Также указывает, что возможность оспаривания представления по правилам главы 24 АПК РФ следует из определений Верховного суда Российской Федерации от 28.07.2015 N 301-КГ15-7891, от 09.09.2015 N 308-КГ15-10367, от 09.02.2016 N 310-КГ15-19735.

В кассационной жалобе Король Михаил Анатольевич не согласен с принятым постановлением суда апелляционной инстанции от 20.02.2016 как противоречащим нормам статей 268.1 и 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), Судебной практики Верховного суда Российской Федерации, изложенной в определениях от 02.10.2015 N 307-КГ15-11717, от 14.01.2016 N 307-КГ15-17833, и дело направить на рассмотрение в Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд.

В судебном заседании 09.06.2016 был объявлен перерыв до 15 часов 00 минут 14.06.2016 в порядке, предусмотренном статьей 163 АПК РФ, после окончания которого судебное заседание было продолжено в том же судебном составе.

Законность постановления Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.02.2016 проверена в порядке статьи 286 АПК РФ кассационной инстанцией, которая приходит к выводу о его отмене, а дело направлению в Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд для рассмотрения по существу заявленных требований в силу следующего.

Как следует из материалов дела, в период с 09.10.2014 по 30.03.2015 Счетной палатой в отношении ГУП "Самарская областная имущественная казна" проведено контрольное мероприятие "проверка отдельных финансово-хозяйственных операций и анализ эффективности деятельности предприятия в 2011-2013 годах и истекшем периоде 2014 года", по итогам которой составлен акт контрольного мероприятия от 05.03.2015, 30.03.2015 принят отчет о результатах контрольного мероприятия N 300, и вынесено представление от 31.03.2015 N 02.01/718.

Исходя из акта проверки, Счетной палатой установлено, что в результате неправомерных расходов, повлекших искажение финансового результата деятельности предприятия и занижение налогооблагаемой базы по налогу на прибыль, объем неисполненных обязательств перед бюджетом оценивается в сумме 18 085 тысяч рублей, в том числе: в виде неуплаты налога на прибыль - 9 423 тысяч рублей (из них в областной бюджет 8 481 тысяч рублей); транспортного налога - 113 тысяч рублей; в виде части чистой прибыли, оставшейся в распоряжении предприятия после уплаты налогов и иных обязательных платежей - 8 662 тысяч рублей.

По результатам проверки Счетной палатой выявлены факты нарушения бюджетного законодательства, которые отражены в представлении от 31.03.2015 N 02.01/718. Представлением заявителю предлагалось устранить выявленные нарушения, в том числе, произвести корректирующие записи в бухгалтерском и налоговом учете; принять меры по исполнению обязательств перед бюджетом, в том числе по перечислению в областной бюджет части прибыли, оставшейся в распоряжении предприятия после уплаты налогов и иных обязательных платежей в сумме 8 662 тысяч рублей, принять меры к ООО "Строитель", ООО "Самстрой", ООО "АСКО" по выполнению договорных обязательств.

О результатах рассмотрения настоящего представления и принятых мерах заявителю необходимо было уведомить Счетную палату Самарской области в письменной форме не позднее одного месяца со дня получения информации.

Не согласившись с вынесенным представлением, посчитав его незаконным и нарушающим его права и интересы в сфере экономической деятельности, ГУП "Самарская областная имущественная казна" обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании данного представления незаконным.

Арбитражным судом Самарской области дело рассмотрено по существу заявленных требований по правилам главы 24 АПК РФ.

Постановлением апелляционной инстанции апелляционный суд прекратил производство по делу на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ указав, что оспариваемое представление не обладает силой принудительного исполнения, не влечет для заявителя правовых последствий в случае его не исполнения, данный документ как не отвечающий критериям ненормативного правового акта не может быть оспорен в арбитражном суде в порядке главы 24 АПК РФ.

Между тем, принимая оспариваемый судебный акт, суд апелляционной инстанции не учел следующее.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

В соответствии с частью 1 статьи 29 АПК РФ к подведомственности арбитражных судов отнесены, в том числе, дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом под ненормативным актом, подлежащим обжалованию в арбитражный суд, понимается документ, содержащий обязательные предписания, распоряжения, влекущие для конкретного лица определенные юридические последствия.

Положения о праве контрольно-счетных органов на вынесение представления и предписания по результатам проведения контрольных мероприятий предусмотрены статьей 16 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Федеральный закон N 6-ФЗ), устанавливающего общие принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований.

Понятия "представления" и "предписания" также даны в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 270.2 БК РФ в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.

Согласно части 2 статьи 270.2 БК РФ под представлением в целях данного Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

В соответствии с частью 3 статьи 270.2 БК РФ под предписанием в целях данного Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

Анализ вышеуказанных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также норм статьи 16 Федерального закона N 6-ФЗ, свидетельствует о том, что представление также как и предписание являются властными актами, содержащими в себе требования к определенному лицу совершить указанные в них действия.

Отличием представления от предписания является то, что предписание выносится в случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, а также в случае воспрепятствования лицом проведению контрольных мероприятий, а также и то, что неисполнение предписания в силу части 4 статьи 270.2 БК РФ является основанием для обращения уполномоченного органа в суд с исковым заявлением о возмещении ущерба.

Неисполнение или ненадлежащее исполнение как предписания, так и представления влечет за собой привлечение лица, не исполнившего (ненадлежащим образом исполнившего) предписание или представление к предусмотренной законом ответственности.

Так, пунктом 7 статьи 16 Федерального закона N 6-ФЗ предусмотрено, что неисполнение или ненадлежащее исполнение предписания контрольно-счетного органа влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации и (или) законодательством субъекта Российской Федерации.

Данная норма является отсылочной и не содержит указания как на конкретную санкцию, так и на наступление ответственности за неисполнение (ненадлежащее исполнение) представления контрольно-счетного органа.

Между тем, в соответствии с частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль, об устранении нарушений законодательства влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трехсот до пятисот рублей; на должностных лиц - от одной тысячи до двух тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.

Таким образом, указанной нормой предусмотрена административная ответственность как за неисполнение предписания, так и за неисполнение постановления, представления или решения органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль.

В связи с чем, представление Счетной палаты Самарской области от 31.03.2015 N 02.01/718 является основанием для возникновения прав и обязанностей у учреждения и содержит властные распоряжения, обязательные к исполнению последним, оно принято по результатам проведенной проверки в качестве меры принуждения, и его неисполнение влечет за собой наступление ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ.

Следовательно, оспариваемое представление Счетной палаты обладает признаками ненормативного правового акта, порождает для заявителя правовые последствия, обязывает его к действенным и ощутимым мерам, направленным на восстановление правопорядка в бюджетной сфере, создает очевидные препятствия для осуществления экономической деятельности, затрагивает сферу его имущественных прав и законных интересов, в связи с чем может быть оспорено согласно статье 198 АПК РФ в судебном порядке в арбитражном суде.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно рассмотрел спор по правилам главы 24 АПК РФ, регулирующей порядок и особенности рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов.

Также возможность оспаривания подобных представлений по правилам главы 24 АПК РФ подтверждается судебной практикой Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в определениях от 28.07.2015 N 301-КГ15-7891, от 09.09.2015 N 308КГ15-10367, от 02.10.2015 N 307-КГ15-11717, от 14.01.2016 N 307-КГ15-17833, от 09.02.2016 N 310-КГ15-19735.

С учетом вышеизложенного у суда апелляционной инстанции отсутствовали правовые основания для прекращения производства по настоящему делу.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, статьями 286, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.02.2016 по делу N А55-11638/2015 отменить, дело направить в Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд для рассмотрения по существу.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Э.Г. Баширов

Судьи

М.А. Савкина И.Ш. Закирова