Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 29 июня 2016 г. N Ф06-9413/16 по делу N А12-44392/2015

Требование: о взыскании убытков

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда апелляционной истанции оставлено в силе, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Казань

29 июня 2016 г.

Дело N А12-44392/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 28 июня 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 июня 2016 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Сабирова М.М.,

судей Гильмановой Э.Г., Желаевой М.З.,

при участии представителя:

истца - Андреевой С.А. (доверенность от 30.03.2016 N 394-Д),

в отсутствие:

ответчика - извещен надлежащим образом,

третьих лиц - извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Комитета финансов Волгоградской области, г. Волгоград,

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 28.01.2016 (судья Дашкова Н.В.) и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.04.2016 (председательствующий судья Никитин А.Ю., судьи Жаткина С.А., Антонова О.И.)

по делу N А12-44392/2015

по исковому заявлению администрации городского округа - г. Волжский Волгоградской области, Волгоградская область. г. Волжский, к Волгоградской области в лице Комитета финансов Волгоградской области, г. Волгоград, о взыскании убытков, с участием в деле в качестве третьих лиц: Министерства финансов Российской Федерации, г. Москва, в лице Управления Федерального казначейства по Волгоградской области. г. Волгоград, Комитета строительства Волгоградской области, г. Волгоград, Министерства регионального развития Российской Федерации, г. Москва, Управления финансами администрации городского округа г. Волжский Волгоградской области, Волгоградская область, г. Волжский,

УСТАНОВИЛ:

администрация городского округа - г. Волжский Волгоградской области (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Волгоградской области с исковым заявлением к Волгоградской области в лице Комитета финансов Волгоградской области (далее - Комитет финансов) о взыскании 4 800 000 руб. убытков.

Исковое заявление мотивировано наличием у субъекта федерации обязанности по компенсации Администрации расходов, связанных с предоставлением жилых помещений из муниципального жилого фонда на основании решений суда общей юрисдикции, предоставление жилых помещений относится к расходным обязательства субъекта федерации, сумма убытков определена исходя из рыночной стоимости предоставленных квартир на основании отчёта независимого оценщика.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования на предмет спора, Администрацией определены: Российская Федерация в лице Министерства финансов Российской Федерации, Комитет строительства Волгоградской области, Министерства регионального развития Российской Федерации.

Комитет финансов в отзыве на исковое заявление просил отказать в удовлетворении требований, поскольку муниципальному образованию были предоставлены дотации из областного бюджета, помимо дотаций муниципальному образованию выделялись межбюджетные трансферты, по части требований Администрацией пропущен срок исковой давности.

Министерство финансов Российской Федерации в отзыве на исковое заявление указало, что предъявленные Администрацией расходы относятся к расходным обязательствам субъекта федерации.

Определением от 21.12.2015 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования на предмет спора, привлечено Управление финансами администрации городского округа г. Волжский Волгоградской области.

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 28.01.2016 исковые требования удовлетворены частично. С Волгоградской области в лице Комитета финансов за счёт средств казны в пользу муниципального образования взыскано 3 710 000 руб. убытков, в остальной части иска отказано.

Решение суда первой инстанции мотивировано доказанностью материалами дела наличия у субъекта федерации обязанности по компенсации муниципальному образованию расходов, связанных с исполнением государственных полномочий в области предоставления квартир нуждающимся в установленном законодательством порядке. Квартиры выбыли из муниципального жилого фонда, сумма убытков определена на основании заключений независимой экспертизы, предоставленные субъектом федерации трансферты не покрыли расходы муниципального образования, по требованиям, связанным с предоставлением квартиры Павлову В.А. Администрацией пропущен срок исковой давности.

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.04.2016 решение суда первой инстанции от 28.01.2016 оставлено без изменения.

В обоснование принятого по делу судебного акта апелляционный суд указал на правомерность выводов суда первой инстанции.

Не согласившись с выводами судебных инстанций, Комитет финансов обратился в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит состоявшиеся судебные акты отменить в части взыскания убытков.

В обоснование поданной по делу кассационной жалобы Комитет финансов ссылается на неправильное применение судебными инстанциями норм материального права. Судебными инстанциями, по мнению заявителя кассационной жалобы, не учтено следующее: удовлетворение иска противоречит принципам бюджетной системы, муниципальным образованием получены межбюджетные трансферты, квартиры предоставлены на основании ненормативного акта муниципального образования, материалами дела не доказана совокупность оснований для привлечения субъекта федерации к гражданско-правовой ответственности.

В соответствии со статьями 156, 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена судебной коллегией в отсутствие представителей Комитета финансов и третьих лиц, извещённых надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела.

В судебном заседании представитель Администрации просила оставить судебные акты без изменения, поскольку судами правомерно удовлетворены исковые требования, поступавшие из областного бюджета денежные средства имели целевое назначение, судебными инстанциями установлено отсутствие достаточного финансирования из областного бюджета, Администрация неоднократно обращалась за выделением дополнительных средств, в части отказа в удовлетворении иска судебные акты не оспариваются.

Проверив законность принятых по делу судебных актов, правильность применения норм материального и процессуального права в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обсудив доводы кассационной жалобы Комитета финансов, заслушав представителя Администрации, судебная коллегия суда округа не находит правовых оснований для удовлетворения поданной по делу кассационной жалобы.

Из представленных в материалы дела доказательств усматривается следующее.

Решением Волжского городского суда Волгоградской области от 20.07.2011 по делу N 2-2787/2011, удовлетворены исковые требования Павлова В.А. к Администрации об обязании предоставить Павлову В.А. однокомнатную квартиру, составом семьи 1 человек.

Во исполнение судебного акта, постановлением Администрации от 13.07.2012 N 4729 Павлову В.А. на состав семьи 1 человек предоставлена однокомнатная квартира, расположенная по адресу: г. Волжский, пр. Ленина, д. 60, кв. 43 жилой площадью 16,8 кв. м, общей площадью 29,4 кв. м.

Решением Волжского городского суда Волгоградской области от 05.12.2013 по делу N 2-5732/2013 удовлетворены исковые требования Понкратовой Е.А. к Администрации об обязании предоставить Понкратововй Е.А. на состав семьи 3 человека жилое помещение муниципального жилищного фонда по договору социального найма - двухкомнатную квартиру.

Во исполнение судебного акта, постановлением Администрации от 16.05.2014 N 3116 Понкратовой Е.А. на состав семьи 3 человека (она, мать - Понкратова О.А., брат - Королёв Б.А.) предоставлена двухкомнатная квартира, расположенная по адресу: г. Волжский, пл. Труда, д. 7, кв. 60, жилой площадью 27,5 кв. м, общей площадью 44,0 кв. м.

Решением Волжского городского суда Волгоградской области от 05.07.2013 по делу N 2-3005/2013 удовлетворены исковые требования Паливоды В.С. к Администрации об обязании предоставить Паливоде B.C. благоустроенное жилое помещение вне очереди в г. Волжском Волгоградской области не ниже установленных социальных норм по договору социального найма, с учётом права на дополнительную жилую площадь.

Во исполнение судебного акта, постановлением Администрации от 12.01.2015 N 27 Паливоде В.С. на состав семьи 1 человек предоставлена однокомнатная квартира, расположенная по адресу: г. Волжский, ул. Дружбы, д. 82, кв. 29, жилой площадью 15,0 кв. м, общей площадью 28,9 кв.м.

Решением Волжского городского суда Волгоградской области от 06.06.2013 по делу N 2-2590/2013 удовлетворены исковые требования Седиковой Л.А. к Администрации об обязании предоставить Седиковой Л.А. вне очередное жилое помещение по договору социального найма, жилое помещение на одного человека по норме предоставления с учётом права на дополнительную площадь в виде благоустроенного изолированного жилого помещения в черте городского округа - город Волжский Волгоградской области.

Во исполнение судебного акта, постановлением Администрации от 02.04.2015 N 2934 Седиковой Л.А. на состав семьи 1 человек предоставлена однокомнатная квартира, расположенная по адресу: г. Волжский, ул. Н.Нариманова, д. 11, кв. 73, жилой площадью 15,4 кв. м, общей площадью 28, кв.м.

В указанных выше решениях суда общей юрисдикции установлено, что Павлов В.А. и Паливода Л.C. (страдающие заболеванием, подпадающим под действие Постановления Правительства Российской Федерации от 16.06.2006 N 378 "Об утверждении перечня тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно проживание граждан в одной квартире"), Понкратова Е.А. и Седикова Л.А. (страдающие заболеванием, подпадающим под действие Постановления Правительства Российской Федерации от 16.06.2006 N 378 "Об утверждении перечня тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно проживание граждан в одной квартире", и от 21.12.2004 N 817 "Об утверждении перечня заболеваний, дающих право инвалидам, страдающим ими, на дополнительную жилую площадь"), признаны нуждающимися в предоставлении жилья и поставлены на соответствующий учёт после 01.01.2005.

Исполнение Администрацией обязанности по предоставлению жилых помещений подтверждено материалами дела и не оспаривается участвующими в деле лицами.

Рыночная стоимость предоставленных Администрацией четырёх квартир определена на основании отчётов независимого оценщика и составляет 4 800 000 руб.

Полагая, что расходы органа местного самоуправления по обеспечению жильём инвалидов и приравненных к ним категорий граждан, подпадающих под действие указанных выше нормативных актов, являются расходными обязательствами субъекта Российской Федерации (Волгоградской области), Администрация обратилась в суд с требованиями по настоящему делу.

Судебная коллегия суда округа находит правомерными выводы судебных инстанций.

Специальное регулирование обеспечения жилыми помещениями инвалидов, принятых на учёт в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий до 01.01.2005, предусмотрено положениями статьи 17 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Закон N 181-ФЗ).

В отношении инвалидов, принятых на учёт в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий после 01.01.2005, указанной статьёй предусмотрено обеспечение жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.

Пунктом 4 части 1 статьи 51, пунктом 3 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации, постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2006 N 378 "Об утверждении перечня тяжёлых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире" лица, страдающие заболеваниями из утверждённого перечня, отнесены к числу лиц, которым жилые помещения из государственного или муниципального жилищного фонда предоставляются вне очереди.

В силу части 3 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации гражданам, состоящим на учёте в качестве нуждающихся в жилых помещениях, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются на основании решений органа местного самоуправления.

Отсутствие порядка финансирования полномочий, направленных на обеспечение жилыми помещениями инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учёт после 01.01.2005, не может служить основанием к отказу в выполнении государством взятых на себя публично-правовых обязательств.

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 10.10.2002 N 258-О осуществление государством конституционной обязанности по установлению гарантий социальной защиты предполагает учет особенностей положения определенной категории граждан (детей-сирот, нетрудоспособных, малообеспеченных и др.), для которых государственная поддержка является необходимым источником средств к существованию. Правовые основания предоставления социальной помощи, круг лиц, на которых она распространяется, её виды и размеры устанавливаются законом (часть 2 статьи 39 Конституции Российской Федерации), в том числе исходя из имеющихся у государства на данном этапе социально-экономического развития финансовых и иных средств и возможностей.

Конституция Российской Федерации, закрепляя в статье 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти обязанность по созданию условий для осуществления данного права (часть 2); при этом малоимущим, иным, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (часть 3).

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу подпункта 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 16.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.

Осуществление указанных полномочий может дополнительно финансироваться за счёт средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами, но исключительно в порядке и в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Согласно преамбуле Закона N 181-ФЗ предусмотренные им меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Статьёй 17 Закона N 181-ФЗ предусмотрено, что инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учёт и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учёт после 01.01.2005, обеспечиваются жилым помещением в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 17.12.2009 N 1563-О-О указал, что в силу статей 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признаётся и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; органы местного самоуправления, в частности, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

Положениями Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" (статьи 14, 50) (далее - Закон N 131-ФЗ), а также положениями Жилищного кодекса Российской Федерации (статьи 14, 19) предусмотрено осуществление органами местного самоуправления полномочий по учёту граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставление таким гражданам в установленном порядке жилых помещений по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда.

Источник финансирования затрат, связанных с предоставлением после 01.01.2005 жилья инвалидам и приравненным к ним категориям граждан, определён статьями 49, 52 Жилищного кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", статьей 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

При этом в целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 135-138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункт 5 части 1 статьи 55, статьи 60 и 61 Закона N 131-ФЗ).

Доводам Комитета финансов о предоставлении межбюджетных трансфертов из бюджета Волгоградской области дана надлежащая оценка судебными инстанциями.

При рассмотрении дела судом первой инстанции исследовался вопрос о предоставлении в 2013 и 2014 годах межбюджетных трансфертов.

Как установлено судебными инстанциями, межбюджетные трансферты в форме дотаций предоставлялись с целевым назначением на основании нормативных правовых актов - постановлений Администрации Волгоградской области.

В 2013 году муниципальным образованием получены целевые дотации в размере 112 368 000 руб., в 2014 году - в размере 163 967 000 руб.

Исходя из целевой направленности дотаций, они не могли быть израсходованы для обеспечения жилыми помещениями инвалидов, поставленных на учёт после 01.01.2005.

Межбюджетные трансферты также предоставлялись в форме дотаций путём замены дополнительными нормативами отчислений от доходов от налога на доходы физических лиц. Дополнительный норматив отчислений от НДФЛ в 2013 году поступил в доход бюджета муниципального образования в размере 94,84% от расчётного объёма, в 2014 году - в размере 101,9%.

Из сводных отчётов структуры расходов бюджета муниципального образования по состоянию на 31.12.2013 и на 31.12.1014 судами установлено, что расходование произведено на социально значимые цели. При этом дефицит бюджета в 2013 году составил 4,47%, а 2014 году 9,34%.

Доказательства того, что дополнительный норматив отчислений, полученных муниципальным образованием в 2013-1014 годах достаточен для финансового обеспечения мер социальной поддержки инвалидов, в материалы дела не представлены.

При этом исполнение Администрацией решения суда о предоставлении жилых помещений не может быть отнесено к категории реализация решений органов государственной власти, приведших к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетов других уровней, по смыслу статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Из системного толкования вышеприведенных норм права следует, что обеспечение жильём инвалидов и их семей, вставших на учёт после 01.01.2005, подлежит финансированию за счёт субъектов Российской Федерации.

Согласно положений статей 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации вред, причинённый гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежит возмещению за счёт казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

В силу части 3 статьи 158 Бюджетного кодекса российской Федерации (в редакции Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ) главный распорядитель средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета муниципального образования выступает в суде соответственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в качестве представителя ответчика по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

Согласно правовой позиции, изложенной в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", рассматривая иски, предъявленные согласно статьям 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, судам необходимо иметь в виду, что должником в обязательстве по возмещению вреда, причинённого в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, также является публично-правовое образование, а не его органы либо должностные лица этих органов.

С учётом изложенного, судебные инстанции пришли к обоснованному выводу о частичному удовлетворении исковых требований и взыскании с Волгоградской области в лице Комитета финансов за счёт средств казны Волгоградской области в пользу муниципального образования 3 710 000 руб. убытков, возникших в связи с предоставлением жилого помещения Седиковой Л.А., Паливоде В.С. и Понкратовой Е.А.

При этом судебные инстанции обоснованно сослались на то обстоятельство, что Волгоградской областью на законодательном уровне не определён порядок предоставлении жилых помещений по договорам социального найма, что не свидетельствует о наличии оснований для освобождения субъекта федерации от гражданско-правовой ответственности.

В рамках настоящего дела муниципальное образование исполнило обязанности, связанные с реализацией государственных полномочий по социальной поддержке инвалидов.

Бездействие Волгоградской области, выразившееся в неразрешении вопроса о порядке предоставления в Волгоградской области жилых помещений по договорам социального найма, не должно влечь ущемления прав муниципальных образований при исполнении последними государственных полномочий.

Доводы Комитета финансов о противоречии предъявления требований к субъекту федерации принципам функционирования бюджетной системы являются ошибочными, поскольку предметом судебного разбирательства является не рассмотрение разногласий по межбюджетным отношениям между муниципальным образованием и субъектом федерации, а возмещение муниципальному образованию расходов, понесённых последним при исполнении государственных полномочий, не обеспеченных достаточным финансированием из областного бюджета.

Ссылка на предоставление жилых помещений на основании ненормативного акта муниципального образования не может свидетельствовать о возникновении расходных обязательств у муниципального образования, поскольку ненормативный акт положенный в основание предоставления жилого помещения издавался во исполнении решения суда общей юрисдикции. Кроме того, обязанность по предоставлению жилого помещения не устанавливалась органом местного самоуправления.

Фактически доводы Комитета финансов, изложенные в кассационной жалобе, не свидетельствуют о неправильном применении судебными инстанциями норм права, повторяют доводы, изложенные в отзыве на исковое заявление и апелляционной жалобе, основаны иной оценке доказательств и переоценке выводов судебных инстанций, что не отнесено процессуальным законодательством к полномочиям суда кассационной инстанции.

При изложенных выше обстоятельствах выводы судебных инстанций соответствуют нормам права и материалам дела, в связи с чем судебной коллегией суда округа правовые основания к отмене обжалованных судебных актов не установлены.

Поскольку судебные акты в части отказа в удовлетворении требований о взыскании 1 090 000 руб. убытков в связи с истечением срока исковой давности в порядке кассационного производства фактически не оспорены, судебная коллегия оценку законности выводов судебных инстанций в данной части не даёт.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 28.01.2016 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.04.2016 по делу N А12-44392/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные статьями 291.1., 291.2. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

М.М. Сабиров

Судьи

Э.Г. Гильманова М.З. Желаева