Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 6 июля 2016 г. N Ф06-10049/16 по делу N А65-19367/2015

г. Казань

06 июля 2016 г.

Дело N А65-19367/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 30 июня 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 06 июля 2016 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Ольховикова А.Н.,

судей Егоровой М.В., Логинова О.В.,

при участии представителей:

заявителя - Семеновой Ю.Е., доверенность от 08.04.2016 N 01-09/1467, Гарипова И.М., доверенность от 08.04.2016 N 01-09/1468,

третьего лица - Исполнительного комитета Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан - Сагадеева И.И., доверенность от 03.06.2016 N 03-2/2231ДСП,

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан, г. Казань,

на решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 07.12.2015 (судья Сальманова Р.Р.) и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.03.2016 (председательствующий судья Рогалева Е.М., судьи Бажан П.В., Корнилов А.Б.)

по делу N А65-19367/2015

по заявлению Министерства транспорта и дорожного хозяйства по Республике Татарстан, г. Казань, к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан, г. Казань, с привлечением третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований: Исполнительный комитет Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан, ООО "Экспресс", Управление государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности, о признании недействительным решения от 20.07.2015 по делу N 06-90/2015,

УСТАНОВИЛ:

Министерство транспорта и дорожного хозяйства по Республике Татарстан (далее - заявитель, Министерство) обратилось к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан (далее - УФАС по РТ, Управление, антимонопольный орган) с заявлением о признании недействительным решения от 20.07.2015 по делу N 06-90/2015.

Решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 07.12.2015, оставленным без изменения постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.03.2016, заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с принятыми судебными актами, УФАС по РТ обратилось в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 07.12.2015 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.03.2016 отменить, кассационную жалобу антимонопольного органа удовлетворить.

Представители ответчика, третьих лиц - ООО "Экспресс", Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного разбирательства надлежащим образом извещены.

В соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), жалоба рассматривается в отсутствие неявившихся лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, отзыв на кассационную жалобу, проверив в соответствии со статьей 286 АПК РФ законность обжалуемых судебных актов, считает жалобу необоснованной и не подлежащей удовлетворению.

Как следует из материалов дела, по обращению граждан по факту нарушения организации деятельности Зеленодольского автовокзала о ненадлежащей организации деятельности автовокзала и несоответствия требованиям нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность объектов транспортной инфраструктуры, ответчиком возбуждено дело в отношении Министерства по признакам нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), в ходе проверки периода деятельности автовокзала с 2013 по 2015 годы установлено, что вместо остановочных платформ на территории автовокзала построены торговые площади, кинотеатр, рестораны.

До 01.01.2014 Министерством не заключался договор с хозяйствующим субъектом, ООО "Экспресс" осуществляло деятельность до 01.01.2014 в отсутствие законных оснований. Общество не было обременено обязанностями, ответственностью перед заказчиком пассажирских перевозок и по обеспечению безопасности пассажирских перевозок, не имело информации о базовых услугах предоставляемых на бесплатной основе пассажирам.

В ходе проверки заявителем не представлены в антимонопольный орган документы и информация об осуществлении контрольных мероприятий за деятельностью автовокзала по исполнению договора, заключенному между заказчиком (Министерство) и автовокзалом по обслуживанию пассажиров. Ответчик пришел к выводу, что Министерством представлены ООО "Экспресс" преимущества, которые обеспечивают ему более выгодные условия деятельности перед другими участниками рынка услуг автовокзалов, что является нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

УФАС по РТ вынесено решение от 20.07.2015 по делу N 06-90/2015, а также предписание об устранении нарушений.

Считая указанные решение и предписание незаконными, Министерство обратилось в арбитражный суд с данным заявлением.

При принятии решения об удовлетворении заявленных требований суды первой и апелляционной инстанций правомерно исходили из следующих обстоятельств.

В соответствии со статьей 22 Закона о защите конкуренции Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим, в том числе, функции по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства и предупреждению монополистической деятельности.

В соответствии с частью 1 Закона Республики Татарстан от 13.11.2006 N 70-ЗРТ "Об организации пассажирских перевозок, осуществляемых автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования на территории Республики Татарстан" (далее - Закон об организации пассажирских перевозок), Закон регулирует отношения в сфере организации пассажирских перевозок, осуществляемых в том числе, автомобильным транспортом общего пользования по транспортному обслуживанию населения по регулярным межмуниципальным и муниципальным маршрутам.

Статья 6 Закона об организации пассажирских перевозок предусматривает, что государственное управление в сфере организации пассажирских перевозок осуществляют Кабинет Министров Республики Татарстан и уполномоченный орган исполнительной власти Республики Татарстан в сфере организации пассажирских перевозок.

Судами установлено, что основанием для обращения заявителя в суд явились выводы антимонопольного органа в решении от 20.07.2015 по делу N 06-90/2015, признавшего Министерство нарушившим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в части отсутствия контроля за деятельностью автовокзала.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Решением Управления от 20.07.2015 по делу N 06-90/2015 установлено, что на территории г. Зеленодольска Республики Татарстан действует один автовокзал четвертой категории по адресу: г. Зеленодольск, ул. Королёва, д. 1А, принадлежащий на праве собственности ООО "Торговый Двор", предоставленный по договору аренды - ООО "Экспресс".

Министерство, являясь уполномоченным органом исполнительной власти Республики Татарстан в сфере организации пассажирских перевозок и как заказчик пассажирских перевозок по регулярным межмуниципальным маршрутам на территории Республики Татарстан, должно обеспечивать организацию и контроль деятельности автовокзалов на межмуниципальных маршрутах.

Антимонопольным органом в оспариваемом решении указано, что в соответствии со статьей 10 Закона об организации пассажирских перевозок, заказчик пассажирских перевозок заключает договоры с автовокзалами, определяющие условия пользования услугами автовокзалов всеми перевозчиками к выполнению регулярных маршрутных перевозок.

В ходе проверки также установлено, что "автовокзал не предоставляет в нарушение пункта 21 Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утв. Постановлением Правительства от 14.02.2009 N 112 базовые услуги, в том числе, информирование пассажиров о перечне базовых услуг, санитарно-гигиенических услуг, предполагающих бесплатное пользование залом ожидания, туалетами.

Поскольку Министерством в ходе проверки не представлена информация и документы об осуществлении контрольных мероприятий по исполнению функций по контролю за работой автовокзала и заключению соответствующих договоров, антимонопольный орган пришел к выводу о предоставлении преимущества ООО "Экспресс", которое обеспечивает ему более выгодные условия деятельности перед другими, потенциальными участниками рынка услуг автовокзалов, что является нарушением пункта 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Судами правильно указано на то, что ответчиком в решении не приведены нормы действующего законодательства Российской Федерации, регулирующих отношения, возникающие при оказании услуг автомобильным транспортом (кроме Правил перевозок пассажиров), ответчик свои выводы обосновал лишь на нормах Закона об организации пассажирских перевозок.

Согласно статьям 2 и 8 Закона об организации пассажирских перевозок заказчиком пассажирских перевозок по регулярным межмуниципальным маршрутам на территории Республики Татарстан является уполномоченный орган исполнительной власти Республики Татарстан.

В соответствии со статьей 8 Закона об организации пассажирских перевозок уполномоченный орган исполнительной власти Республики Татарстан в сфере организации пассажирских перевозок определяет в порядке, установленном законодательством, организатора пассажирских перевозок на межмуниципальных маршрутах на территории Республики Татарстан, осуществляет контроль его деятельности; определяет и утверждает состав автовокзалов, пассажирских автостанций на межмуниципальных маршрутах.

Согласно статье 10 Закона об организации пассажирских перевозок, заказчик пассажирских перевозок заключает договоры с автовокзалами, определяющие условия пользования услугами автовокзалов всеми перевозчиками к выполнению регулярных маршрутных перевозок.

Таким образом, выводы антимонопольного органа в оспариваемом решении основаны на нормах Закона об организации пассажирских перевозок, предметом регулирования которого является организация пассажирских перевозок, осуществляемых автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования по транспортному обслуживанию населения по регулярным межмуниципальным и муниципальным маршрутам.

Приказом Минтранса РФ от 09.07.2012 N 204 утвержден Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере транспорта исполнения государственной функции по контролю (надзору) за соблюдением юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями законодательства Российской Федерации в сфере автомобильного транспорта.

К отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора в области автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных частями 3 - 7 настоящей статьи.

Приказом Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 07.10.2013 N АК-1070фс утверждено Положение об Управлении государственного автодорожного надзора по Республике Татарстан Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, которое является территориальным органом регионального уровня федерального органа исполнительной власти - Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, осуществляющим функции по контролю и надзору в области автомобильного транспорта, городского наземного электрического транспорта (кроме вопросов безопасности дорожного движения) и дорожного хозяйства на территории Республики Татарстан.

Органом, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка, а также технических регламентов является Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Татарстан (Татарстан), которое является Территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, действующим на основании Положения об Управлении Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Татарстан, утв. Приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 09.07.2012 N 685.

Таким образом, законодателем конкретно определены органы, осуществляющие контроль автомобильного транспорта, дорожного хозяйства и транспортной инфраструктуры.

Судами верно отмечено, что согласно договору, заключенному в 2014 году между заказчиком пассажирских межмуниципальных перевозок (Министерство) и ООО "Экспресс" (автовокзал), предметом которого является обеспечение обслуживания пассажиров на регулярных межмуниципальных маршрутах с предоставлением базовых услуг, предусмотрено право заказчика - Министерства транспорта и дорожного хозяйства по РТ по осуществлению контроля.

Однако, указанный договор не является основанием для осуществления государственного контроля и надзора за соблюдением ООО "Экспресс" (автовокзал) законодательства Российской Федерации в сфере автомобильного транспорта, а также в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка, поскольку указанные функции возложены на иные органы.

Судами правильно указано на то, что вопросы организации маршрутных пассажирских перевозок, в том числе, правоотношения между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, выступающими в качестве заказчиков пассажирских перевозок, и перевозчиками, вопросы обеспечения безопасности пассажирских перевозок Гражданским кодексом Российской Федерации не регулируются.

Соответственно, во исполнение требований Закона об организации пассажирских перевозок, Министерство, осуществляя контроль за деятельностью пассажирских перевозчиков и автовокзалами, вправе инициировать проверки уполномоченными органами по контролю и надзору в сфере транспорта и в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Однако данные факты ответчиком не выяснялись, в решении не отражены.

Антимонопольным органом не приведены доказательства, что в отсутствие контроля со стороны Министерства за деятельностью автовокзала нарушены основы конкурентной борьбы хозяйствующих субъектов, в связи с чем судебные инстанции пришли к правильному выводу о недоказанности наличия в действиях Министерства нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, что является основанием для признания решения Управления от 20.07.2015 по делу N 06-90/2015 недействительным, а поскольку судами не установлено нарушение Министерством части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, соответственно, предписание антимонопольного органа также правомерно признано недействительным.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ безусловными основаниями для отмены принятых судебных актов, кассационным судом не установлено.

По результатам рассмотрения кассационной жалобы судебная коллегия приходит к выводу о том, что обжалуемые решение и постановление основаны на полном и всестороннем исследовании имеющихся в деле доказательств, приняты с соблюдением норм материального и процессуального права, в связи с чем на основании пункта 1 части 1 статьи 287 АПК РФ подлежат оставлению без изменения.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 07.12.2015 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.03.2016 по делу N А65-19367/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

А.Н. Ольховиков

Судьи

М.В. Егорова О.В. Логинов