Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 5 декабря 2016 г. N Ф06-15053/16 по делу N А06-808/2016

Требование: о привлечении к административной ответственности, о признании незаконным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда апелляционной истанции оставлено в силе, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Казань

05 декабря 2016 г.

Дело N А06-808/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 01 декабря 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 05 декабря 2016 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Баширова Э.Г.,

судей Савкиной М.А., Мосунова С.В.,

в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Нижне - Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

на решение Арбитражного суда Астраханской области от 01.06.016 (судья Плеханова Г.А.) и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.08.2016 (председательствующий судья Акимова М.А., судьи Александрова Л.Б., Веряскина С.Г.)

по делу N А06-808/2016

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Газпром добыча Астрахань" (ИНН 3006006420, ОГРН 1023001538460) к Нижне-Волжскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ИНН 3444046034, ОГРН 1023403462488), о признании незаконным и об отмене постановления Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 19.01.2015 N 18-14/16 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в виде штрафа в размере 230 000 рублей,

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Астраханской области обратилось общество с ограниченной ответственностью "Газпром добыча Астрахань" (далее - ООО "Газпром добыча Астрахань", общество) с заявлением о признании незаконным и об отмене постановления Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - административный орган, Управление) от 19.01.2015 N 18-14/16 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в виде штрафа в размере 230 000 рублей.

Решением Арбитражного суда Астраханской области от 01.06.2016, оставленным без изменения постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.08.2016, заявленные требования удовлетворены, оспариваемое постановление административного органа признано незаконным и отменено.

Административный орган, не согласившись с принятыми судебными актами, обратился в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований общества.

Заявитель кассационной жалобы указал на неправильное применение судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, а также несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела. По мнению Управления, административным органом были соблюдены все процессуальные действия и основания для проведения проверочного мероприятия 13.01.2016 в рамках постоянного надзора на опасном производственном объекте 1 класса опасности "Площадка производства N 3" (газоперерабатывающий завод) рег. N А38-00528-0003.

В соответствии со статьями 156, 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) кассационная жалоба рассмотрена судебной коллегией в отсутствие представителей участвующих в деле лиц, извещённых надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела.

Судебная коллегия, изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и проверив в соответствии со статьей 286 АПК РФ правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, приходит к следующему.

Как следует из материалов дела и установлено судами, в соответствии с приказом от 17.09.2015 N 53дсп главным государственным инспектором отдела по надзору за нефтегазодобычей и общепромышленному надзору по Астраханской области управления Мотяковым А.В. в отношении общества проведена внеплановая выездная проверка, результаты которой зафиксированы в акте от 13.01.2016 N 01- 18/4.

В процессе осуществления проверочного мероприятия Мотяковым А.В. во исполнение подпункта "д" пункта 5 Положения о режиме постоянного государственного надзора на опасных производственных объектах и гидротехнических сооружениях, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 05.05.2012 N 455 (далее - Положение), представителям общества, участвующим в проверке (Галушкину Борису Викторовичу, заместителю начальника службы промышленной безопасности АГПЗ, Охлобыстину Андрею Олеговичу, заместителю начальника производства N 3 АГПЗ по технологии), заявлено о необходимости обеспечения доступа к организационно-распорядительной, технической, разрешительной, учётной и иной документации, наличие которой на объекте повышенной опасности предусмотрено обязательными требованиями промышленной безопасности, технического регулирования, для её анализа и оценки её соответствия требованиям промышленной безопасности и законодательству.

Заместитель начальника службы промышленной безопасности АГПЗ Галушкин Б.В. пояснил, что доступ к указанным документам будет организован по адресу: Красноярский район, пос. Аксарайский, административный корпус Астраханского газоперерабатывающего завода (АГПЗ), каб. 504.

Однако по данному адресу начальник службы промышленной безопасности Гавриленко Е.Л. воспрепятствовал уполномоченному на осуществление постоянного надзора должностному лицу (Мотякову А.В.) в доступе к испрашиваемым документам, аргументировав, что доступ к ним возможен исключительно по письменному запросу, который необходимо направить юридическому лицу ООО "Газпром добыча Астрахань".

Указанные обстоятельства, по мнению административного органа, свидетельствуют о нарушении заявителем пункта 1 статьи 9 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Федеральный закон N 116-ФЗ), части 3 статьи 13.1 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ), пунктов 5, 11 Положения.

Управление квалифицировало допущенные нарушения по части 1 статьи 9.1 КоАП РФ.

15.01.2016 административным органом составлен протокол N 18- 04/16 об административном правонарушении.

19.01.2016 в отношении ООО "Газпром добыча Астрахань" вынесено постановление N 18-04/16 о привлечении к ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ, и назначении наказания в виде штрафа в размере 230 000 рублей.

Данные обстоятельства послужили основанием для обращения общества в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суды нижестоящих инстанций исходили из допущенных административным органом нарушений требований Федерального закона N 294-ФЗ, а также из нарушения административным органом процедуры привлечения заявителя к административной ответственности.

Суд кассационной инстанции также не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы в связи со следующим.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулируются Федеральным законом N 294-ФЗ.

Статьей 10 Федерального закона N 294-ФЗ регламентирован предмет, а также порядок организации и проведения внеплановых проверок.

Основания проведения внеплановой проверки установлены в части 2 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 10 Федерального закона N 294- ФЗ к таким основаниям относится, в том числе, поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

- возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).

В соответствии с частью 1 статьи 14 Федерального закона N 294-ФЗ проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Из материалов дела следует, что проверка проведена на основании приказа руководителя Управления от 17.09.2015 N 53дсп "О назначении должностного лица, уполномоченного осуществлять постоянный государственный надзор", других оснований для проведения внеплановой проверки заявителя в материалы дела не представлено.

В ходе судебного разбирательства административный орган пояснил, что отдельного приказа на проведение проверки не было, фактически проверка проведена в рамках осуществления постоянного надзора за объектами повышенной опасности.

Согласно пункту 7 Положения Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору утверждает график проведения мероприятий по контролю, предусмотренных пунктом 5 Положения, в отношении конкретного объекта повышенной опасности. Приказ об утверждении графика содержит:

- наименование органа надзора, уполномоченного осуществлять постоянный государственный надзор на конкретном объекте повышенной опасности;

- сведения об организации, владеющей объектом повышенной опасности, в отношении которого установлен режим постоянного государственного надзора (наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, основной государственный регистрационный номер юридического лица или индивидуального предпринимателя, индивидуальный номер налогоплательщика юридического лица или индивидуального предпринимателя, местонахождение юридического лица или место жительства индивидуального предпринимателя);

- сведения об объекте повышенной опасности, в отношении которого установлен режим постоянного государственного надзора (наименование, местонахождение объекта повышенной опасности, номер государственной регистрации в государственном реестре опасных производственных объектов (для опасных производственных объектов), регистрационный код в Российском регистре гидротехнических сооружений (для гидротехнических сооружений)).

Однако, как установлено судами, административным органом не представлено графика проведения мероприятий по контролю, предусмотренных пунктом 5 Положения.

Согласно части 1 статьи 28.2 КоАП РФ, о совершении административного правонарушения составляется протокол.

Законному представителю юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении. Указанное лицо вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые к нему прилагаются. Протокол об административном правонарушении подписывается законным представителем юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении.

В пункте 24 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" предусмотрено, что при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьёй 28.2 КоАП РФ.

С учетом вышеизложенного следует, что нарушение порядка составления протокола следует рассматривать как нарушение порядка привлечения к административной ответственности. Лицо, не извещённое надлежащим образом о месте и времени составления протокола, лишено предоставленных КоАП РФ гарантий защиты, поскольку не может квалифицированно возражать и давать объяснения по существу предъявленных обвинений, а также воспользоваться помощью защитника в момент возбуждения дела об административном правонарушении.

Правовые нормы лица, привлекаемого к административной ответственности, призваны обеспечить процессуальные гарантии данного лица. Без предоставления лицу возможности воспользоваться своими процессуальными правами дело об административном правонарушении не может быть рассмотрено всесторонне, полно и объективно. Именно на административном органе лежит обязанность не только уведомить лицо о времени и месте совершения процессуальных действий, но и убедиться в том, что это лицо извещено о проведении этих процессуальных действий заблаговременно, то есть располагает соответствующей информацией и имеет возможность подготовиться к участию в данном процессуальном действии.

Как следует из материалов дела и установлено судами, 13.01.2016 Управлением составлено уведомление N 01-18/4П о времени и месте составления протокола об административном правонарушении, которое, согласно имеющейся на нём надписи, направлено заявителю письмом.

Однако Управлением не представлено доказательств направления указанного уведомления по юридическому адресу ООО "Газпром добыча Астрахань", как и других уведомлений.

Судами обеих инстанций установлено, что ООО "Газпром добыча Астрахань" о составлении протокола об административном правонарушении 15.01.2016, о рассмотрении материалов дела об административном правонарушении 19.01.2016 не уведомлено.

Доказательств обратного в материалы дела не представлено.

Протокол N 18-04/16 об административном правонарушении в отношении общества составлен при участии представителя по доверенности Гавриленко Е.Л.

Судами установлено, что данная доверенность является общей, сведения о том, в рамках какого административного дела Гавриленко Е.Л. имеет право представлять интересы ООО "Газпром добыча Астрахань", в ней не содержатся.

Согласно части 2 статьи 25.4 КоАП РФ указано, что законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица.

Указанный перечень является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.

В пункте 24 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле.

Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

Доверенность на участие в конкретном административном деле Гавриленко Е.Л. ООО "Газпром добыча Астрахань" не выдана, в материалы дела не представлена.

Управлением в материалы дела не представлено доказательств, позволяющих сделать вывод о том, что им приняты все меры по извещению юридического лица о времени и месте составления протокола об административном правонарушении, рассмотрения дела об административном правонарушении.

Административный орган указал, что в адрес заявителя нарочно 14.01.2016 в 14 часов 35 минут было доставлено уведомление от 13.01.2016 N 01-18/4П, что свидетельствует о принятии им мер для заблаговременного извещения заявителя о времени и месте составления протокола об административном правонарушении 15.01.2016.

Между тем, данному обстоятельству согласно статьи 71 АПК РФ судом апелляционной инстанции уже дана соответствующая правовая оценка. Переоценка выводов судов, основанных на исследовании обстоятельств и оценке доказательств по делу, согласно статье 286 АПК РФ, не относится к компетенции суда кассационной инстанции.

В соответствии с разъяснениями Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенными в пункте 10 постановления от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

При таких обстоятельствах, суды нижестоящих инстанций пришли к правомерному выводу о том, что допущенные процессуальные нарушения являются существенными, поскольку лишили ООО "Газпром добыча Астрахань" возможности воспользоваться процессуальными правами, предоставленными частью 1 статьи 25.1 КоАП РФ.

Иные доводы заявителя кассационной жалобы не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судебными инстанциями при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебных актов либо опровергали выводы суда первой и апелляционной инстанций, в связи с чем, признаются судом кассационной инстанции несостоятельными, не влекущими отмену оспариваемых судебных актов.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Астраханской области от 01.06.016 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.08.2016 по делу N А06-808/2016 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Э.Г. Баширов

Судьи

М.А. Савкина С.В. Мосунов