Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 9 декабря 2016 г. N Ф06-15642/16 по делу N А57-26375/2015

Требование: о признании незаконным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда апелляционной истанции оставлено в силе, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Казань

09 декабря 2016 г.

Дело N А57-26375/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 06 декабря 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 09 декабря 2016 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Ольховикова А.Н.,

судей Егоровой М.В., Логинова О.В.,

при участии представителей:

Администрации Балаковского муниципального района Саратовской области - Клочковой Ю.С., доверенность от 28.11.2016 N 01-20/5990,

Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области - Петряшиной К.Е., доверенность от 02.12.2016 N 02/2-7696,

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Администрации Балаковского муниципального района Саратовской области,

на решение арбитражного суда Саратовской области от 20.06.2016 (судья Бобунова Е.В.) и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.08.2016 (председательствующий судья Веряскина С.Г., судьи Александрова Л.Б., Луговской Н.В.)

по делу N А57-26375/2015

по заявлению Администрации Балаковского муниципального района Саратовской области, г. Балаково Саратовской области, Муниципального казенного учреждения Балаковского муниципального района "Управление дорожного хозяйства и благоустройства", г. Балаково Саратовской области, заинтересованные лица: Управление Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области, г. Саратов, Муниципальное бюджетное учреждение муниципального образования город Балаково "БалАвтоДор", г. Балаково Саратовской области, общество с ограниченной ответственностью "Энерготопливная компания" о признании незаконным решения,

УСТАНОВИЛ:

в арбитражный суд Саратовской области обратилась Администрация Балаковского муниципального района Саратовской области (далее - Администрация) с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области (далее - УФАС по Саратовской области, Управление, антимонопольный орган) от 07.08.2015 N 9-82/ов. С аналогичным заявление в суд первой инстанции обратилось Муниципальное казенное учреждение Балаковского муниципального района "Управление дорожного хозяйства и благоустройства" (далее - МКУ "УДХБ").

Определением арбитражного суда от 28.12.2015 заявленное ходатайство Администрации удовлетворено, объединены в одно производство дело N А57-26375/2015 и дело N А57-29337/2015 с присвоением номера дела N А57-26375/2015.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечено Муниципальное бюджетное учреждение муниципального образования город Балаково "БалАвтоДор", ООО "Энерготопливная компания".

Решением арбитражного суда Саратовской области от 20.06.2016, оставленным без изменения постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.08.2016, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятыми судебными актами, Администрация обратилась в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит решение арбитражного суда Саратовской области от 20.06.2016 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.08.2016 отменить, вынести по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Представители муниципального казенного учреждения Балаковского муниципального района "Управление дорожного хозяйства и благоустройства", муниципального бюджетного учреждения муниципального образования город Балаково "БалАвтоДор", общества с ограниченной ответственностью "Энерготопливная компания" в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного разбирательства надлежащим образом извещены.

В соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), жалоба рассматривается в отсутствие неявившихся лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, заслушав объяснения представителей сторон, проверив в соответствии со статьей 286 АПК РФ законность обжалуемых судебных актов, считает жалобу не подлежащей удовлетворению.

Как следует из материалов дела, 16.12.2014 ООО "Энерготопливная компания" обратилось в УФАС по Саратовской области с жалобой о нарушениях Администрации при утверждении Порядка категорий и критериев отбора юридических лиц (за исключением муниципальных учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ и услуг, которые имеют право получать субсидии, создании хозяйствующим субъектам неравные условия для получения субсидий.

По результатам рассмотрения жалобы антимонопольным органом принято решение от 07.08.2015 N 9-82/ов, которым Администрация признана нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) в связи с установлением в пункт 2.1.2 Порядка критериев отбора юридических лиц, имеющих право на получение субсидии, а также конкретного получателя - муниципального бюджетного учреждения муниципального образования город Балаково "БалАвтоДор". Данным решением МКУ "УДХБ" признано нарушившим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в связи с действиями по возмещению муниципальному бюджетному учреждению муниципального образования город Балаково "БалАвтоДор" затрат на исполнение муниципального заказа за счет субсидий в соответствии с указанным порядком.

Не согласившись с указанным решением, Администрация и МКУ "УДХБ" обратились в арбитражный суд указанными требованиями.

Суды предыдущих инстанций, отказывая в удовлетворении заявленных требований, пришли к выводу о доказанности антимонопольным органом в действиях заявителей нарушений антимонопольного законодательства.

Кассационная инстанция считает выводы судов законными и обоснованными, соответствующими обстоятельствам дела и не находит оснований для отмены принятых судебных актов.

Статьей 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В соответствии со статьей 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении) к вопросам местного значения поселения дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно решениям Совета муниципального образования город Балаково от 29.11.2012 N 441 "О передаче осуществления части полномочий по решению вопросов местного значения поселения органов местного самоуправления муниципального образования город Балаково органам местного самоуправления Балаковского муниципального района", от 25.12.2012 N 447 "О передаче осуществления части полномочий по решению вопросов местного значения органами местного самоуправления муниципального образования город Балаково органам местного самоуправления Балаковского муниципального района" с 01.02.2013 отдельные полномочия по решению вопросов местного значения органов местного самоуправления муниципального образования город Балаково, в частности формирование местного бюджета поселения, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением, в пределах, установленных бюджетным законодательством Российской Федерации, а также дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации были переданы органам местного самоуправления Балаковского муниципального района.

В соответствии с частью 2 статьи 18 Закона о местном самоуправлении финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации).

Согласно подпункту 3 пункта 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) из местного бюджета субсидии предоставляются в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации.

Как следует из материалов дела, 05.05.2014 Администрацией принято постановление N 2108, утвердившее порядок предоставления субсидий на возмещение затрат, связанных с удалением сточных вод и содержанием автомобильных дорог местного значения на территории Балаковского муниципального района, а также осуществлением иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации (далее - Порядок).

При рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства было установлено, что перечисленной в пункте 2.1.2 Порядка автомобильной техникой обладает муниципальное бюджетное учреждение муниципального образования город Балаково "БалАвтоДор" (письмо от 12.05.2015 N 490/15).

При расчете техники и оборудования, необходимых для предоставления субсидий в соответствии с пунктом 2.1.2 Порядка, Администрация использовала Методические рекомендации по ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования, принятые и введенные в действие письмом Министерства транспорта Российской Федерации от 17.03.2004 N ОС-28/1270-ис. Данные рекомендации включают в себя комплекс мероприятий по содержанию и ремонту улично-дорожной сети муниципального образования г. Балаково. Таким образом, перечень автомобильной техники, указанный в пункте 2.1.2 Порядка, является необходимым для надлежащего содержания, ремонта, восстановления автомобильных дорог, средств организации дорожного движения, объектов благоустройства и озеленения, удаления сточных вод, отходов.

ООО "Энерготопливная компания" в письме от 16.06.2015 N 520 сообщила о наличии следующей автомобильной техники: каток дорожный самоходный ДУ-47Б, каток дорожный самоходный ДУ-48В, компрессор с отбойным молотком в комплекте с трактором МТЗ-80, оборудование для ямочного ремонта типа Р-310 с фрезой дорожной гидравлической на базе трактора МТЗ-82, емкости для хранения битумной эмульсии объемом 20 куб.м., 40 куб.м., 50 куб.м. - 6 ед., автогрейдер ДЗ-112А, насосные станции ROBIN SUBARU PTG 307, БЭН-20А, что позволило Управлению сделать вывод о том, что данная организация может осуществлять эксплуатацию и текущее содержание автомобильных дорог и искусственных сооружений на них на территории г. Балаково.

С учетом изложенного, УФАС по Саратовской области обоснованно признало действия Администрации, выразившиеся в установлении в пункте 2.1.2. Порядка критериев отбора Муниципального бюджетного учреждения муниципального образования город Балаково "БалАвтоДор" право на получение субсидии, нарушающим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Согласно пункту 3.3 Порядка перечисление субсидий юридическим лицам осуществляется МКУ "УДХБ" со своего лицевого счета, открытого в комитете финансов администрации Балаковского муниципального района.

В соответствии с пунктом 3.4 Порядка субсидии предоставляются из бюджета муниципального образования г. Балаково в соответствии со сводной бюджетной росписью и в пределах бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных МКУ "УДХБ" на эти цели.

Согласно пункту 2.2 Устава МКУ "УДХБ" учреждение создано с целью централизации и координации деятельности по дорожному хозяйству и благоустройству на территории муниципального образования г. Балаково, в целях формирования, финансового обеспечения и контроля выполнения муниципальных заказов по унитарным предприятиям, отнесенным к сфере компетенции учреждения.

06.05.2014 муниципальное бюджетное учреждение муниципального образования город Балаково "БалАвтоДор" обратилось в МКУ "УДХБ" с заявлением для предоставления субсидий на возмещение затрат, связанных с содержанием автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности.

Однако, МКУ "УДХБ" утвердило, а муниципальное бюджетное учреждение муниципального образования город Балаково "БалАвтоДор" согласовало муниципальный заказ на 2014 год, приложением N 1 к которому является техническое задание по содержанию магистральных дорог, тротуаров и инженерных сооружений на них на территории г. Балаково (с 01.01.2014 по 31.12.2014), также утвержденное МКУ "УДХБ" и согласованное муниципальным бюджетным учреждением муниципального образования город Балаково "БалАвтоДор".

Согласно данным документам муниципальное бюджетное учреждение муниципального образования город Балаково "БалАвтоДор" обязано выполнять определенный перечень услуг по содержанию автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования г. Балаково, осуществлять иные полномочия в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Как указано в муниципальном заказе на 2014 год для муниципального бюджетного учреждения муниципального образования город Балаково "БалАвтоДор", возмещение затрат на исполнение данных услуг осуществляется за счет субсидий. Данное учреждение не определяло самостоятельно вид, объем работ и объект, в адрес заказчика (МКУ "УДХБ") предоставляло в начале нового месяца отчет-заявку по выполнению муниципального заказа за прошедший месяц согласно ежедневным отчетам. МКУ "УДХБ" проводилась проверка сумм по отчетам-заявкам муниципального бюджетного учреждения муниципального образования город Балаково "БалАвтоДор" по выполнению муниципального заказа за каждый месяц и данные суммы возмещались ему за счет субсидий.

Согласно копиям платежных поручений субсидии выделялись указанному учреждению на возмещение затрат по решению Совета муниципального образования г. Балаково от 23.12.2013 N 53.

В соответствии с пунктом 1 статьи 78 БК РФ субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов), выполнением работ, оказанием услуг.

Таким образом, субсидии на содержание дорог в г. Балаково предоставлялись муниципальному бюджетному учреждению муниципального образования город Балаково "БалАвтоДор" на основании муниципальных заказов, утвержденных директором МКУ "УДХБ" и технических заданий, являющихся приложениями к муниципальным заказам, которые были обязательными для исполнения указанным унитарным предприятием. При этом, муниципальный заказ предусматривал выполнение определенного перечня работ по содержанию дорог в г. Балаково, исполняя который, предприятие предъявляло требования о его оплате за счет субсидий.

В этой связи суды верно отметили, что финансирование работ и оказания услуг по содержанию дорог, выполняемых муниципальным бюджетным учреждением муниципального образования город Балаково "БалАвтоДор", не соответствует понятию субсидий, указанному в статье 78 БК РФ, поскольку выполнение работ и оказание услуг осуществлялось на основании муниципальных заказов и носило возмездный характер. Работы по текущему содержанию и восстановлению автомобильных дорог, средств организации дорожного движения, объектов благоустройства и озеленения, выполняемые данным учреждением во исполнение муниципальных заказов, являлись муниципальной нуждой, а не муниципальной услугой, т.к. потребность в данных работах возникает у муниципального образования, а не у отдельных заявителей.

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, регулируются Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе).

Части 1 и 2 статьи 24 Закона о контрактной системе устанавливают, что заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Конкурентными способами определения поставщиков являются конкурсы, аукционы, запрос котировок, запрос предложений.

При этом финансирование затрат на услуги для муниципальных нужд осуществляется за счет местного бюджета на основании контракта, заключенного по результатам проведенных конкурсных процедур.

В тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товар, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.

Доведение до единственного исполнителя - муниципального бюджетного учреждения муниципального образования город Балаково "БалАвтоДор" обязательного для исполнения муниципального заказа на выполнение работ по содержанию дорог в г. Балаково без проведения торгов, привело к лишению неограниченного круга хозяйствующих субъектов возможности претендовать на исполнение этого заказа и, соответственно, на получение дохода. Одновременно с этим, учреждением были созданы преимущественные условия осуществления предпринимательской деятельности.

С учетом изложенного, суды обоснованно поддержали вывод Управления о том, что действия МКУ "УДХБ" по возмещению муниципальному бюджетному учреждению муниципального образования город Балаково "БалАвтоДор" затрат в рамках исполнения муниципального заказа за счет субсидий в соответствии с Порядком нарушают часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в связи с чем не имеется оснований для признания оспариваемого решения антимонопольного органа недействительным.

При принятии постановления суд кассационной инстанции исходит из того, что фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судами на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств. Оснований полагать, что выводы судов обеих инстанций о применении нормы права применительно к установленным ими по данному делу фактическим обстоятельствам ошибочны, не усматривается.

Нормы процессуального права, несоблюдение которых является основанием для отмены решения, постановления в соответствии с частью 4 статьи 288 АПК РФ, не нарушены.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение арбитражного суда Саратовской области от 20.06.2016 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.08.2016 по делу N А57-26375/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

А.Н. Ольховиков

Судьи

М.В. Егорова О.В. Логинов