Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 22 декабря 2016 г. N Ф06-15645/16 по делу N А57-29161/2014

Требование: о признании незаконным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда апелляционной истанции оставлено в силе, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Казань

22 декабря 2016 г.

Дело N А57-29161/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 21 декабря 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 22 декабря 2016 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Хабибуллина Л.Ф.,

судей Егоровой М.В., Ольховикова А.Н.,

при ведении протокола судебного заседания с использованием системы видеоконференц-связи помощником судьи Галяутдиновым М.Р.,

при участии в судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи присутствующих в Арбитражном суде Саратовской области:

администрации муниципального образования "Город Саратов" - Абушаевой Г.А., доверенность от 15.11.2016,

муниципального казенного учреждения "Транспортное управление" - Чикатуева Е.А., доверенность от 19.12.2016,

Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области - Покидиной С.Г., доверенность от 01.02.2016,

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи кассационную жалобу администрации муниципального образования "Город Саратов"

на решение Арбитражного суда Саратовской области от 15.06.2016 (судья Калинина А.В.) и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.08.2016 (председательствующий судья Каплин С.Ю., судьи Веряскина С.Г., Луговской Н.В.)

по делу N А57-29161/2014

по заявлению администрации муниципального образования "Город Саратов", муниципального казенного учреждения "Транспортное управление", заинтересованные лица: Управление Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области, Министерство транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области, МУПП "Саргорэлектротранс", общество с ограниченной ответственностью "Икар-Транс", Комитет дорожного хозяйства, благоустройства и транспорта администрации МО "Город Саратов", ИП Абрамян Айк Ашотович, ИП Аганин Николай Терентьевич, ИП Аристанов Асан Кабдрахимович, ИП Акелин Александр Николаевич, ИП Акимова Анастасия Владимировна, ИП Андреева Раиса Николаевна, ИП Антонов Анатолий Васильевич, ИП Антонов Сергей Александрович, ИП Артамонова Наталья Александровна, ИП Афанасьев Сергей Николаевич, ИП Безобразова Наталья Ивановна, ИП Блинова Юлия Петровна, ИП Боев Александр Васильевич, ИП Бордина Елена Геннадьевна, ИП Борзова Ирина Евгеньевна, ИП Владыбин Виктор Николаевич, ИП Витулев Алексей Евгеньевич, ИП Волощук Сергей Ильич, ИП Ворыпаев Алексей Николаевич, ИП Голубев Антон Александрович, ИП Городилин Сергей Геннадьевич, ИП Гурьянова Виктория Викторовна, ИП Гуреева Ольга Николаевна, ИП Данилов Дмитрий Валерьевич, ИП Данилова Алиса Андреевна, ИП Двиняников Виктор Иванович, ИП Еремина Ольга Петровна, ИП Звягинцева Лариса Геннадьевна, ИП Иванова Нина Васильевна, ИП Каграманова Эльчина Бурджухана оглы, ИП Ковалинская Людмила Александровна, ИП Колчина Наталья Сергеевна, ИП Киреева Наталья Владимировна, ИП Кудряшов Сергей Валерьевич, ИП Клочанова Ирина Викторовна, ИП Кравцова Елена Владимировна, ИП Красников Александр Анатольевич, ИП Куватова Алия Нурбулатовна, ИП Лыженков Сергей Вячеславович, ИП Лысункина Елена Николаевна, ИП Малов Антон Алексеевич, ИП Малышев Андрей Владимирович, ИП Манвелян Сакко Арамович, ИП Мещеряков Никита Олегович, ИП Михайлянц Вячеслава Рантиковича, ИП Маркин Сергей Николаевич, ИП Моргунов И.П., ИП Плотников Александр Александрович, ИП Полубейцев Николай Михайлович, ИП Попов Павел Игоревич, ИП Панфилов Олег Юрьевич, ИП Ризун Сергей Николаевич, ИП Русанов Александр Олегович, ИП Семенов Дмитрий Валериевич, ИП Семин Алексей Валентинович, ИП Смирнова Галина Семеновна, ИП Смирнова Елена Вадимовна, ИП Тимошин-Сафонов Алексей Юрьевич, ООО СП "Транспортные технологии", ИП Трофимов Сергей Викторович, ИП Ушанов Александр Сергеевич, ИП Штефан Михаил Владимирович, ОАО "Межгородтранс", ОАО Автокомбинат N 2, ИП Россошанский Василий Васильевич, ИП Русанова Ирина Петровна, ИП Селиванов Александр Александрович, ИП Фриккель Роксана Александровна, ИП Черкасов Евгений Викторович, ООО "Пассажиртранс", ООО "АВТЭК", ИП Трифонов Дмитрий Владимирович, ИП Крупенин Александр Михайлович, ИП Сафронов Сергей Сергеевич, ИП Штыркова Лариса Алексеевна, ИП Соколов Владислав Николаевич, ИП Орловский Александр Владимирович, ИП Пошивалов Александр Павлович, ИП Щемелинин Алексей Валерьевич, ИП Хлопцев Сергей Дмитриевич, ИП Юшкина Ирина Константиновна, ИП Янин Дмитрий Анатольевич, о признании незаконным решения антимонопольного органа.

УСТАНОВИЛ:

администрация муниципального образования "Город Саратов" (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Саратовской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области (далее - управление, антимонопольный орган) от 20.11.2014 по делу N 28-49/ов.

Определением от 13.03.2015 суд объединил в одно производство для совместного рассмотрения настоящее дело N А57-29161/2014 по вышеуказанному заявлению и дело N А57-333/2015 по заявлению муниципального казенного учреждения "Транспортное управление" (далее - учреждение) о признании незаконным решения антимонопольного органа от 20.11.2014 по делу N 28-49/ов. Объединенному делу присвоен номер А57-29161/2014.

Решением Арбитражного суда Саратовской области от 15.06.2016 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.08.20156 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационной жалобе администрация просит отменить принятые судебные акты, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права.

Проверив законность обжалуемых актов в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

Решением антимонопольного органа от 20.11.2014 N 28-49/о администрация, комитет дорожного хозяйства, благоустройства и транспорта администрации и учреждение признаны нарушившими часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон) (пункт 1 решения); учреждение и общество с ограниченной ответственностью "Икар-Транс" (далее - общество "Икар-Транс") признаны нарушившими часть 4 статьи 16 названного закона (пункт 2 решения).

Предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства не выдавалось в связи с отсутствием оснований для его выдачи.

Полагая, что решение антимонопольного органа не соответствует действующему законодательству, заявители обратились в арбитражный суд.

В соответствии с пунктом 6.3.2 Положения об организации транспортного обслуживания населения автомобильным пассажирским и городским наземным электрическим транспортом на территории муниципального образования "Город Саратов", утвержденного Решением Саратовской городской Думы от 24.09.2009 N 43-524 (далее - Положение), регулярные перевозки осуществляются в соответствии с договором об организации перевозок пассажиров и багажа, заключаемым учреждением с перевозчиком на основании решения комиссии по результатам отбора перевозчиков на право заключения договора об организации перевозок пассажиров и багажа, а также без проведения отбора в случаях, предусмотренных настоящим Положением.

Согласно пункту 6.4.15 Положения заявки и документы, представленные участниками отбора, рассматриваются и сопоставляются в соответствии с предложенными ими условиями организации перевозок пассажиров и багажа на определенных в лоте маршрутах, перечнем транспортных средств, предлагаемых участниками к эксплуатации на данных маршрутах, в соответствии с критериями отбора, указанными в документации по проведению отбора.

В соответствии с пунктом 6.4.17 Положения победителем отбора признается участник, наиболее полно отвечающий критериям отбора и предложивший лучшие условия организации перевозок пассажиров и багажа по маршруту (маршрутам), входящим в состав одного лота, максимально удовлетворяющий всем требованиям документации по проведению отбора.

Пунктом 4.1 Положения предусмотрено, что при организации перевозок пассажиров и багажа на перевозчика возложена обязанность обеспечивать соблюдение условий договора об организации перевозок пассажиров и багажа.

Следовательно, осуществление перевозки пассажиров и багажа по определенному маршруту регулярных перевозок возможно только победителем отбора по данному маршруту.

Управлением в ходе рассмотрения антимонопольного дела установлено, что в результате отбора перевозчиков на право заключения договора об организации перевозок пассажиров и багажа в муниципальном образовании "Город Саратов", состоявшегося в 2011 году, на основании решения постоянно действующей комиссии по проведению отбора перевозчиков между учреждением и муниципальным унитарным производственным предприятием "Саратовгорэлектротранс" (далее - предприятие "Саратовгорэлектротранс") заключено 6 договоров от 22.04.2011 N 37-42, 57-64, 67-76, 68-79, 79-93 и N 82-96 о выполнении регулярных перевозок по маршрутам N 42, 64, 76, 79, 93, 96 сроком действия - три года.

По условиям указанных договоров заказчик (учреждение) организует, а перевозчик (предприятие "Саратовгорэлектротранс") выполняет регулярные перевозки пассажиров и багажа по утвержденному расписанию движения транспортных средств.

Впоследствии, между предприятием "Саратовгорэлектротранс" и обществом "Икар-Транс" (исполнитель) заключены договоры от 19.12.2011 N 2189 и от 20.12.2011 N 1058, по условиям которых предприятие "Саратовгорэлектротранс" осуществляет транспортное обслуживание на закрепленных за ним по результатам отбора перевозчиков на городских маршрутах N 42, 64, 76, 79, 93, 96 города Саратова, обеспечивает оперативное руководство перевозочным процессом и осуществляет транспортно-экспедиционное обслуживание, а общество "Икар-Транс" (исполнитель) обязуется предоставить для этих целей транспортные средства и обеспечить перевозку пассажиров на указанных выше маршрутах. При этом анализ положений названых договоров свидетельствует о самостоятельном осуществлении данным обществом перевозки пассажиров и багажа по маршрутам регулярных перевозок N 42, 64, 76, 79, 93, 96. То есть, фактически, заключенные с обществом "Икар-Транс" соглашения влекут переуступку права перевозки пассажиров, принадлежащего предприятию "Саратовгорэлектротранс" по результатам отбора. Кроме того, договора являются возмездными, то есть за получение переданного права исполнитель уплачивает предприятию "Саратовгорэлектротранс" вознаграждение.

По мнению антимонопольного органа, бездействие администрации и учреждения, выразившееся в отсутствии контроля за соблюдением условий организации регулярных перевозок привело к тому, что в соответствии с договорами об организации перевозок пассажиров и багажа общество "Икар-Транс" получило допуск к обслуживанию населения муниципального образования "Город Саратов" автомобильным пассажирским транспортом по маршрутам регулярных перевозок N 42, 64, 76, 79, 93, 96, не принимая участия в отборе перевозчиков, что является нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. Предприятие "Саратовгорэлектротранс", не имеющее собственных автобусов, диспетчерской службы и персонала для их обслуживания, то есть возможности оказывать услуги по автобусным перевозкам, выступило лишь как посредник между заказчиком услуг и их фактическим исполнителем и, соответственно, все обязанности по организации автобусных перевозок передала обществу "Икар-Транс" вне конкурсной процедуры.

В силу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Учитывая, что пункт 3.2 Положения относит к полномочиям администрации организацию и проведение отбора (подпункт "в"); обеспечение координации деятельности предприятий всех форм собственности, осуществляющих пассажирские перевозки на территории муниципального образования "Город Саратов" (подпункт "г"); осуществление контроля за соблюдением перевозчиками всех форм собственности условий договоров об организации перевозок пассажиров и багажа (подпункт "д"), пункт 6.5.1 Положения устанавливает, что контроль за соблюдением условий организации регулярных перевозок, в соответствии с договорами об организации перевозок пассажиров и багажа осуществляет администрация и учреждение, а комитет в силу пункта 3.3 Положения о комитете, утвержденного Решением Саратовской городской Думы от 29.04.2008 N 27-281, в сфере создания условий для организации предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания организует проведение отбора перевозчиков на право заключения договора об организации перевозок пассажиров и багажа, обеспечивает координацию деятельности организаций, осуществляющих пассажирские перевозки на территории города, осуществляет иные полномочия в указанной сфере, предусмотренные действующими нормативно-правовыми актами, суды пришли к выводу о том, что их бездействие привело к созданию преимуществ в осуществлении предпринимательской деятельности отдельного хозяйствующего субъекта - общества "Икар-Транс", который, минуя законодательно установленный для всех перевозчиков конкурентный отбор, получил доступ к осуществлению перевозки пассажиров автомобильным пассажирским транспортом по маршрутам регулярных перевозок N 42, 64, 76, 79, 93, 96.

Выводы судов судебная коллегия признает законными и обоснованными.

Кроме того, антимонопольным органом также установлено, что по ряду других маршрутов (N 1, 8, 10) учреждение многократно заключало с обществом "Икар-Транс" договоры об организации перевозок на срок три месяца. При этом указанные договоры были заключены не по результатам конкурсного отбора перевозчиков. По окончании трехмесячного срока действия договоров отбор перевозчиков также не проводился.

Пунктом 6.4.5 Положения установлена возможность заключения договора об организации перевозок пассажиров и багажа без проведения отбора сроком на три месяца в случае: если потребность в регулярных перевозках обусловлена обстоятельствами, которые невозможно было предусмотреть заранее в пределах сроков, необходимых для организации и проведения отбора; если отбор признан несостоявшимся по отдельному лоту; уклонения перевозчика от подписания договора об организации перевозок пассажиров и багажа по результатам отбора.

Судами установлено, что предметом отбора, проведенного в 2011 году, по лоту N 1 явилось право осуществления перевозки пассажиров по маршруту N 1. Из итогового протокола заседания постоянно действующей комиссии по проведению отбора перевозчиков на право заключения договора об организации перевозок пассажиров и багажа от 31.03.2011 следует, что отбор по лоту N 1 признан несостоявшимся (не подано ни одной заявки).

Между учреждением и обществом "Икар-Транс" заключен договор об организации перевозок пассажиров и багажа по маршруту N 1 сроком на три месяца.

В нарушение Положения после истечения срока договора новый отбор по маршруту N 1 проведен не был. Право перевозки пассажиров и багажа предоставлялось на протяжении 2011-2013 годов обществу "Икар-Транс" путем заключения антиконкурентных соглашений каждый раз сроком на три месяца.

Маршруты N 8 и N 10 на конкурсный отбор 2011 года не выставлялись, между учреждением и обществом "Икар-Транс" заключались договора об организации перевозок пассажиров и багажа по названным маршрутам сроком на три месяца. По истечении трех месяцев заключались аналогичные договора. При этом Положением определено, что в случае открытия нового маршрута регулярных перевозок проводится отбор. Однако по вновь открытым маршрутам регулярных перевозок N 8 и N 10 отбор проведен не был. Право перевозки пассажиров и багажа было также предоставлено обществу "Икар-Транс" путем заключения антиконкурентных соглашений каждый раз сроком на три месяца.

В соответствии с пунктом 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в том числе, ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Оценив представленные доказательства в их совокупности и взаимной связи, учитывая, что учреждение и общество "Икар-Транс", осознавая возможность заключения договоров об организации перевозок пассажиров и багажа только по результатам отбора, заключили договора без соответствующего отбора, то есть без обеспечения состязательности хозяйствующих субъектов, без извещения о необходимости их заключения в средствах массовой информации, в связи с чем хозяйствующие субъекты не были проинформированы о необходимости обслуживания маршрутов и были лишены права претендовать на заключение договоров, суды сделали вывод о доказанности наличия в действиях учреждения и общества "Икар-Транс" нарушений пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции. Суды признали, что действия названных лиц привели к заключению антиконкурентных соглашений.

Судебная коллегия считает, что все обстоятельства имеющие существенное значение для дела, судами установлены, все доказательства исследованы и оценены. Оснований для их переоценки в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации у суда кассационной инстанции не имеется. Доводы кассационной жалобы рассмотрены и им дана надлежащая правовая оценка.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Саратовской области от 15.06.2016 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.08.2016 по делу N А57-29161/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу администрации муниципального образования "Город Саратов" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Л.Ф. Хабибуллин

Судьи

М.В. Егорова А.Н. Ольховиков