Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 28 октября 2016 г. N Ф06-13744/16 по делу N А55-28410/2015

г. Казань

28 октября 2016 г.

Дело N А55-28410/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 27 октября 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 28 октября 2016 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Хабибуллина Л.Ф.

судей Логинова О.В., Мухаметшина Р.Р.,

при участии представителей:

заявителя - Берман И.Я., доверенность от 12.09.2016 N 1-49/450,

ответчика - Клинковой Ю.А., доверенность от 27.01.2016 N 573/6, Зобниной К.В., доверенность от 03.10.2016 N 8940/10,

Министерства здравоохранения Самарской области - Шевырина Е.К., доверенность от 15.12.2014 N 46,

общества с ограниченной ответственностью "Регион-С" - Вершининой Н.С. (директор), Плотниковой А.А., доверенность от 25.10.2016,

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Самарской области

на решение Арбитражного суда Самарской области от 14.04.2016 (судья Мешкова О.В.) и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.06.2016 (председательствующий судья Рогалева Е.М., судьи Бажан П.В., Корнилов А.Б.)

по делу N А55-28410/2015

по заявлению Правительства Самарской области к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Самарской области о признании недействительным решения и предписания, третьи лица: Министерство здравоохранения Самарской области, государственное бюджетное учреждение здравоохранения Самарской области "Сызранская городская поликлиника", общество с ограниченной ответственностью "АсокмаМед", общество с ограниченной ответственностью "Домашний доктор", общество с ограниченной ответственностью "Медицинский центр "Мегаполис", общество с ограниченной ответственностью "Медицинский центр "Оптима", общество с ограниченной ответственностью "МедЭксперт", общество с ограниченной ответственностью "Поликлиника Сатура", общество с ограниченной ответственностью "Радуга", общество с ограниченной ответственностью "Регион-С", общество с ограниченной ответственностью "Фортуна",

УСТАНОВИЛ:

Правительство Самарской области обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением о признании недействительным решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы Самарской области (далее - антимонопольный орган, управление) от 22.09.2015 по делу N 38-4832-15/10 (с учетом уточнения заявленных требований, принятых судом первой инстанции).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Министерство здравоохранения Самарской области, государственное бюджетное учреждение здравоохранения Самарской области "Сызранская городская поликлиника", общества с ограниченной ответственностью "АсокмаМед", "Домашний доктор", "Медицинский центр "Мегаполис", "Медицинский центр "Оптима", "МедЭксперт", "Поликлиника Сатура", "Радуга", "Регион-С", "Фортуна" (далее - общества "МЦ "Мегаполис", "МЦ "Оптима", "МедЭксперт", "Поликлиника Сатура", "Регион-С").

Решением Арбитражного суда Самарской области от 14.04.2016 заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.06.2016 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационной жалобе антимонопольный орган просит отменить состоявшиеся судебные акты, мотивируя неправильным применением судами норм материального права.

Проверив законность обжалуемых актов в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

Постановлением Правительства Самарской области от 29.12.2014 N 849 "О регулировании отдельных вопросов, связанных с получением иностранными гражданами патентов, подтверждающих право иностранных граждан на временное осуществление на территории Самарской области трудовой деятельности", утвержден Перечень медицинских организаций, уполномоченных на выдачу на территории Самарской области документов, подтверждающих отсутствие у иностранного гражданина заболевания наркоманией и инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих, а также сертификата об отсутствии у иностранного гражданина заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), для получения патента, подтверждающего право иностранного гражданина на временное осуществление на территории Самарской области трудовой деятельности, а также для переоформления патента (далее - Перечень медицинских организаций, Перечень).

В состав перечня включены 12 медицинских организаций, входящих в государственную систему здравоохранения: государственное бюджетное учреждение здравоохранения "Самарский областной центр по профилактике и борьбе со СПИД и инфекционными заболеваниями", государственное бюджетное учреждение здравоохранения "Самарский областной клинический противотуберкулезный диспансер имени Н.В. Постникова", государственное бюджетное учреждение здравоохранения "Самарский областной наркологический диспансер", государственное бюджетное учреждение здравоохранения "Самарский областной кожно-венерологический диспансер" государственное бюджетное учреждение здравоохранения Самарской области "Тольяттинский противотуберкулезный диспансер", государственное бюджетное учреждение здравоохранения Самарской области "Тольяттинский наркологический диспансер", государственное бюджетное учреждение здравоохранения Самарской области "Тольяттинский кожно-венерологический диспансер", государственное бюджетное учреждение здравоохранения Самарской области "Сызранский противотуберкулезный диспансер", государственное бюджетное учреждение здравоохранения Самарской области "Сызранский кожно-венерологический диспансер", государственное бюджетное учреждение здравоохранения Самарской области "Сызранский наркологический диспансер", государственное бюджетное учреждение здравоохранения Самарской области "Тольяттинская городская клиническая больница N 5", государственное бюджетное учреждение здравоохранения Самарской области "Самарская городская консультативно-диагностическая поликлиника N 14".

Общества "МЦ "Мегаполис", "МЦ "Оптима", "Поликлиника Сатура" и "Регион-С" в 2015 году обратились в Правительство Самарской области с письмами о включении их в Перечень медицинских организаций, ссылаясь на наличие у данных организаций лицензий на право проведения соответствующих освидетельствований.

Из содержания писем, направленных Министерством здравоохранения Самарской области по поручению Правительства Самарской области в адрес названных организаций следовало, что Перечень медицинских организаций уже утвержден, обращения о включении данный перечень поступили после его утверждения, Перечень не лишает заявителей возможности по прежнему, как и было ранее до введения патентной системы проводить медицинские освидетельствования на основании имеющихся лицензий в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства в целях получения ими разрешения на временное проживание или вида на жительство, или разрешения на работу в Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством.

Общества "МЦ "Мегаполис", "МЦ "Оптима", "Поликлиника Сатура" и "Регион-С" обратились в антимонопольный орган с заявлениями о наличии в действиях Правительства Самарской области нарушений антимонопольного законодательства.

Решением антимонопольного органа от 22.09.2015 по делу N 38-4832-15/10 действия Правительства Самарской области, выразившиеся в невключении вышеуказанных организаций в Перечень медицинских организаций, признаны нарушающими пункты 2 и 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

В ходе рассмотрения дела антимонопольный орган пришел к выводу о том, что товарный рынок - медицинские услуги по проведению освидетельствования на наличие инфекционных заболеваний иностранных граждан, в целях получения и переоформления иностранным гражданином патента, характеризуется множественностью субъектов, имеющих лицензию на осуществление деятельности по проведению медицинского освидетельствования на наличие инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих и являющихся основанием для отказа иностранным гражданам и лицам без гражданства в выдаче либо аннулировании разрешения на временное проживание, или вида на жительство, или разрешения на работу в Российской Федерации в границах субъекта Российской Федерации (региональный рынок).

По мнению управления, основания, указанные в письмах Министерства здравоохранения Самарской области, не основаны на нормах действующего законодательства, безосновательное невключение обратившихся лиц в Перечень приводит (может привести) к необоснованному препятствованию осуществления деятельности хозяйствующими субъектами, а также к созданию дискриминационных условий.

На основании данного решения Правительству Самарской области выдано предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, а именно: включить общества, обратившихся в Правительство Самарской области, в соответствующий Перечень медицинских организаций.

Полагая, что решение и предписание антимонопольного органа не соответствует действующему законодательству, заявитель обратился в арбитражный суд.

В соответствии с пунктами 2, 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам и создание дискриминационных условий.

Федеральным законом от 24.11.2014 N 357-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" в Федеральный закон от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (далее - Закон о правовом положении иностранных граждан) внесены изменения, согласно которым высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации обязан установить перечень медицинских организаций, уполномоченных на выдачу на территории данного субъекта Российской Федерации документов, подтверждающих отсутствие у данного иностранного гражданина заболевания наркоманией и инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих, предусмотренных перечнем, утверждаемым уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, а также сертификат об отсутствии у данного иностранного гражданина заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), выданные медицинскими организациями, находящимися на территории Российской Федерации, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или федеральным законом.

В соответствии со статьей 82 Устава Самарской области и частью 1 статьи 1 Закона Самарской области от 30.09.2011 N 80-ГД "О Правительстве Самарской области" Правительство Самарской области является высшим исполнительным органом государственной власти Самарской области.

На территории Самарской области Правительством Самарской области утвержден Перечень медицинских организаций, уполномоченных на выдачу на территории данного субъекта Российской Федерации документов, указанных в пункте 5 статьи 13.3 Закона о правовом положении иностранных граждан.

Судебная коллегия считает обоснованными выводы судов о том, что в действующем законодательстве отсутствуют критерии (параметры) формирования Перечня. Полномочия по их установлению субъектом Российской Федерации также не предусмотрены. При этом Законом о правовом положении иностранных граждан не предусмотрена процедура и критерии отбора соответствующей уполномоченной организации и требования к ней, на что также обращено внимание в письме Федеральной антимонопольной службы от 15.03.2016 N АД/15961/16 в ответ на обращение Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области.

Соответственно, заявителем Перечень медицинских организаций утвержден в силу императива, установленного подпунктом 5 пунктом 2 статьи 13.3 Закона о правовом положении иностранных граждан. При этом определяя медицинские организации, уполномоченные на выдачу документов для получения патента, Правительство Самарской области действовало в пределах предоставленной вышеназванном законом компетенции. Законодатель, предоставив соответствующее полномочие субъекту Российской Федерации, ввел именно форму утверждения перечня, а не заявительный порядок, который действует, например, при получении лицензии, тем самым дав дискреционные полномочия по самостоятельному определению в субъекте лиц, отвечающих за медицинское освидетельствование в целях безопасности (контроль на выявлением и распространением особо опасных заболеваний среди населения). Поэтому обязывая включить в Перечень конкретные юридические лица, перечисленные как в решении, так и в предписании, антимонопольный орган нарушает права и законные интересы заявителя по исполнению возложенных действующим федеральным законодательством полномочий.

Судами правильно учтено, что Законом о правовом положении иностранных граждан устанавливается дополнительное регулирование правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства, направленное на предотвращение въезда и пребывания (проживания) в Российской Федерации лиц с инфекционными заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, на профилактику негативных явлений в сфере охраны здоровья граждан. Такие заболевания по определению характеризуются тяжелым течением, высоким уровнем смертности и инвалидности, быстрым распространением среди населения (эпидемией), а страдающие ими иностранные граждане создают объективную угрозу санитарно-эпидемиологическому благополучию, инфекционной и иной безопасности населения страны.

Приказом Минздрава России от 29.06.2015 N 384н "Об утверждении перечня инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих и являющихся основанием для отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание иностранных граждан и лиц без гражданства, или вида на жительство, или патента, или разрешения на работу в Российской Федерации, а также порядка подтверждения их наличия или отсутствия, а также формы медицинского заключения о наличии (об отсутствии) указанных заболеваний" (далее - Приказ N 384н), утверждён перечень инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих и являющихся основанием для отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание иностранных граждан и лиц без гражданства, или вида на жительство, или патента, или разрешения на работу в Российской Федерации, а также порядок подтверждения их наличия или отсутствия, а также форма медицинского заключения о наличии (об отсутствии) указанных заболеваний.

В этот перечень инфекционных заболеваний входят четыре заболевания: туберкулёз; лепра (болезнь Гансена); сифилис; болезнь, вызванная вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ); бессимптомный инфекционный статус, вызванный вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ).

Согласно пункту 2 статьи 7 Федерального закона "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)" выдача официального документа о наличии или об отсутствии ВИЧ-инфекции у освидетельствуемого лица осуществляется только медицинскими организациями государственной или муниципальной системы здравоохранения.

В соответствии с Инструкцией по централизованному контролю за диспансерным наблюдением больных туберкулезом, утвержденной приказом Минздрава России от 21.03.2003 N 109 "О совершенствовании противотуберкулезных мероприятий в Российской Федерации", подтверждение установленного диагноза "туберкулез" возможно только в государственных бюджетных учреждениях области на соответствующей врачебной комиссии.

Кроме того, согласно пункту 7.8 санитарно-эпидемиологических правил СП 3.1.2.3114-13 "Профилактика туберкулеза", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 22.10.2013 N 60, контроль за достоверностью диагноза туберкулеза у впервые выявленного больного и принятие на основании заключения врачебной комиссии окончательного решения о необходимости учета и регистрации нового случая заболевания туберкулезом в данной местности осуществляется противотуберкулезным диспансером органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области охраны здоровья граждан.

Таким образом, коммерческие организации, претендующие на включение в Перечень медицинских учреждений, не вправе осуществлять выдачу официального документа о наличии или об отсутствии ВИЧ-инфекции у свидетельствуемого лица, поскольку данное действие осуществляется только учреждениями государственной или муниципальной системы здравоохранения. Указанные организации также не подтвердили возможность соблюдения положений приказа Минздрава Российской Федерации от 21.03.2003 N 109 "О совершенствовании противотуберкулезных мероприятий в Российской Федерации", согласно которому централизованный контроль за выявлением и диагностикой больных туберкулезом осуществляет областной (окружной, краевой, республиканский) противотуберкулезный диспансер.

С учетом изложенного суды правомерно признали, что утверждаемый Перечень медицинских организаций по кругу субъектов не может быть увязан только с наличием лицензии на соответствующую медицинскую деятельность.

Кроме того, пунктом 2 приложения 2 к Приказу N 384н установлено, что подтверждение наличия или отсутствия инфекционных заболеваний осуществляется в рамках медицинского освидетельствования, проводимого в медицинской организации либо иной организации, осуществляющей медицинскую деятельность, оказывающей первичную медико-санитарную помощь, независимо от организационно-правовой формы при наличии лицензии на осуществление медицинской деятельности, предусматривающей соответствующие работы (услуги), за исключением случаев прохождения медицинского освидетельствования в целях получения документов, указанных в подпункте 5 пункта 2 статьи 13.3 Закона о правовом положении иностранных граждан, когда высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации обязан установить перечень медицинских организаций, уполномоченных на выдачу на территории субъекта Российской Федерации таких документов.

Таким образом, уполномоченным органом в данной сфере законодательно установлено исключение из общего правила, позволяющее заявителю самостоятельно определять организации.

Судами также отмечено, что Правительство Самарской области при формировании Перечня, руководствовалось не только вышеназванными правовыми актами, но и позицией компетентного уполномоченного органа в данной сфере, входящего в структуру Правительства - Министерства здравоохранения Самарской области, осуществляющего реализацию государственной политики в сфере охраны здоровья, руководство системой здравоохранения в целях реализации конституционных прав граждан на медицинскую помощь на территории Самарской области.

В частности, учитывалось то, что включенные в Перечень медицинские организации максимально охватывают крупные городские округа для обеспечения доступности получателям услуг, укомплектованы всем необходимым диагностическим оборудованием, являются специализированными учреждениями, имеют собственный штат специалистов, находятся в ведомственном подчинении Министерства здравоохранения Самарской области, что дает возможность координировать и проверять их работу, в том числе в рамках ведомственных видов контроля. Между указанными организациями налажен порядок обмена информацией, что исключает (либо минимизирует) возможность фальсификации медицинских заключений. Решение о реорганизации и ликвидации учреждения также принимается Правительством Самарской области в форме постановления, что позволяет контролировать Правительству Самарской области механизмы реорганизации и ликвидации бюджетных учреждений, не допускать необоснованного их исчезновения в результате чего могут быть не обеспечены государственные задачи.

Поэтому суд кассационной инстанции признает правильными выводы судов о том, что включение бюджетных учреждений в Перечень медицинских учреждений, созданных в силу Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" для реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов), в частности, для исполнения полномочий, связанных с обеспечением национальной, региональной безопасности (не распространение инфекционных и социально-значимых заболеваний среди населения, контроль ситуации при выявлении таких заболеваний и оперативное принятие мер) в субъекте, является законным и обоснованным.

Правительство Самарской области не осуществляло при утверждении Перечня как действий, так и не допустило незаконного бездействия, которые привели к недопущению, ограничению или устранению конкуренции на рынке по осуществлению медицинского освидетельствования иностранных граждан и выдаче им медицинских заключения, созданию дискриминационных условий, поскольку действовало в условиях дозволенных законодателем правил поведения согласно подпункту 5 пункта 2 статьи 13.3 Закона о правовом положении иностранных граждан и Приказа N 384н.

Судебная коллегия считает, что все обстоятельства имеющие существенное значение для дела, судами установлены, все доказательства исследованы и оценены. Оснований для их переоценки в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации у суда кассационной инстанции не имеется. Доводы кассационной жалобы рассмотрены и им дана надлежащая правовая оценка.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Самарской области от 14.04.2016 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.06.2016 по делу N А55-28410/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Л.Ф. Хабибуллин

Судьи

О.В. Логинов Р.Р. Мухаметшин