Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 16 октября 2017 г. N Ф06-25089/17 по делу N А72-1495/2017

г. Казань

16 октября 2017 г.

Дело N А72-1495/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 12 октября 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 16 октября 2017 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Логинова О.В.,

судей Мухаметшина Р.Р., Хабибуллина Л.Ф.,

при участии представителей:

заявителя - Соколовской С.М., доверенность от 06.02.2017,

ответчика - Кузьминовой Ю.П., доверенность от 09.01.2017,

в отсутствие:

третьих лиц - извещены надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "НИИАР-Генерация"

на решение Арбитражного суда Ульяновской области от 25.04.2017 (судья Чудинова В.А.) и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.07.2017 (председательствующий судья Семушкин В.С., Попова Е.Г., Драгоценнова И.С.)

по делу N А72-1495/2017

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "НИИАР-Генерация", г. Димитровград, Ульяновской области (ИНН 7329008990, ОГРН 1127329003163) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ульяновской области, г. Ульяновск, с участием третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, - общества с ограниченной ответственностью "Гарантспас" (ИНН 6315651021, ОГРН 1136315003549), г. Самара, акционерного общества "Центр аварийно-спасательных и экологических операций" (ИНН 7709267582, ОГРН 1027700261137), г. Москва, об оспаривании решения и предписания.

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "НИИАР-Генерация" (далее - ООО "НИИАР-Генерация", заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Ульяновской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Ульяновской области (далее - Ульяновское УФАС России, ответчик, антимонопольный орган) от 23.01.2017 по делу N 13871/03-2017.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, в деле участвуют общество с ограниченной ответственностью "Гарантспас" (далее - ООО "Гарантспас", третье лицо 1) и акционерное общество "Центр аварийно-спасательных и экологических операций" (далее - АО "ЦАС ЭО", третье лицо 2).

Решением Арбитражного суда Ульяновской области от 25.04.2017 по делу N А72-1495/2017 заявленные требования оставлены без удовлетворения.

Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.07.2017 решение Арбитражного суда Ульяновской области от 25.04.2017 оставлено без изменения.

Заявитель, не согласившись с решением суда первой инстанции и постановлением суда апелляционной инстанции, обратился в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить вышеуказанные судебные акты полностью, признать недействительными решение антимонопольного органа от 23.01.2017 по делу N 13871/03-2017 и предписание антимонопольного органа от 23.01.2017 N 1 по делу N 13871/03-2017.

Представитель общества в судебном заседании поддержала доводы, изложенные в кассационной жалобе.

Представитель Ульяновского УФАС России в судебном заседании кассационную жалобу отклонил по основаниям, изложенным в отзыве.

Третьи лица в судебное заседание своих представителей не направили, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом.

В соответствии со статьями 156, 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) судебная коллегия рассмотрела кассационную жалобу без участия третьих лиц.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, заслушав явившихся в судебное заседание представителей заявителя и ответчика, проверив в соответствии со статьей 286 АПК РФ законность обжалуемых судебных актов, находит их подлежащими отмене.

Как установлено судами и следует из материалов дела, 29.11.2016 в единой информационной системе (www.zakupki.gov.ru) на электронной торговой площадке (ЭТП) "Фабрикант" (N 2296085) были размещены извещение и документация о проведении открытого одноэтапного запроса предложений в электронной форме без квалификационного отбора на право заключения договора на оказание услуг по обслуживанию опасных производственных объектов (ОПО) профессиональными аварийно-спасательными службами (формированиями) (АСС, АСФ), заказчик - ООО "НИИАР-Генерация", цена контракта - 618 320 руб.

В соответствии с пунктом 14 извещения о проведении закупки, закупка проводится на электронной торговой площадке "Фабрикант" в порядке, установленном регламентом данной ЭТП в соответствии с условиями и требованиями закупочной документации; для участия в процедуре закупки участник должен быть зарегистрированным на указанной ЭТП в соответствии с правилами, условиями и порядком регистрации, установленными данной ЭТП; победителем закупки признается, по решению закупочной комиссии, допущенный участник закупки, предложивший наилучшие условия исполнения договора, по совокупности критериев, объявленных в закупочной документации.

Согласно протоколу открытия доступа к заявкам на участие в запросе предложений от 12.12.2016 N 2/2017 были поданы две заявки на участие в запросе предложений: АО "ЦАС ЭО" и ООО "Гарантспас".

В соответствии с протоколом заседания закупочной комиссии по рассмотрению заявок на отборочной стадии, оценочной стадии и подведению итогов по запросу предложений от 29.12.2016 N 9/2017 ООО "Гарантспас" было отказано в допуске к дальнейшему участию в запросе предложений на основании подпункта "б" пункта 8.3 приложения N 12 к Единому отраслевому стандарту закупок (несоответствие участника закупки требованиям документации) и подпункта 2.2 части 1 закупочной документации (в представленном участником паспорте АСФ с указанием возможностей АСФ по проведению АСНДР не соответствует зона ответственности); к дальнейшему участию в запросе предложений, отвечающих требованиям документации по запросу предложений, допущено АО "ЦАС ЭО".

Не согласившись с действиями закупочной комиссии по отказу в допуске к дальнейшему участию в запросе предложений, ООО "Гарантспас" 12.01.2017 обратилось в Ульяновское УФАС России с жалобой на действия закупочной комиссии при проведении открытого запроса предложений в электронной форме N 31604395924 на право заключения договора на оказание услуг по обслуживанию ОПО профессиональными АСС (АСФ) по признакам нарушения Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон о закупках) и в соответствии со статьей 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Решением Ульяновского УФАС России от 23.01.2017 по делу N 13871/03-2017 жалоба ООО "Гарантспас" признана обоснованной; в действиях закупочной комиссии установлены нарушения части 6 статьи 3 Закона о закупках, пункта 8.4. раздела 1 приложения 12 к Положению о закупках; на закупочную комиссию возложена обязанность устранить допущенные нарушения путем отмены протокола от 29.12.2016 N 9/2017 и проведения процедуры рассмотрения заявок участников закупки повторно с учетом принятого решения, с выдачей предписания; решено передать материалы дела N 13871/03-2017 уполномоченному должностному лицу Ульяновского УФАС России для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении.

23.01.2017 Ульяновским УФАС России выдано предписание N 1, которым закупочной комиссии ООО "НИИАР-Генерация" предписано в срок до 08.02.2017 устранить нарушения части 6 статьи 3 Закона о закупках, пункта 8.4 раздела 1 приложения 12 к Положению о закупках путем отмены протокола от 29.12.2016 N 9/2017 и проведения повторного рассмотрения заявок участников закупки; в срок до 15.02.2017 представить письменные доказательства исполнения предписания.

Отказывая в удовлетворении требований заказчика, суды признали правомерными выводы антимонопольного органа о допущенных со стороны общества нарушениях антимонопольного законодательства и Закона о закупках, в результате которых ООО "Гарантспас" было отказано в допуске к дальнейшему участию в запросе предложений, а к дальнейшему участию в запросе предложений допущено АО "ЦАС ЭО"

Также суды исходили из того, что Федеральная антимонопольная служба осуществляет контроль за соблюдением коммерческими организациями антимонопольного законодательства и на основании статей 17 и 18.1 Закона о защите конкуренции Федеральная антимонопольная служба уполномочена рассматривать жалобы участников закупок, выносить решения и предписания в случаях нарушения заказчиками процедуры проведения торгов и порядка заключения договоров.

Между тем при рассмотрении данного спора судами не было учтено следующее.

В силу установленных главой I Конституции Российской Федерации основ конституционного строя Российская Федерация является правовым государством, в котором вмешательство органов публичной власти в права частных лиц может иметь место только в рамках реализации законных полномочий соответствующего органа (часть 1 статьи 1, часть 2 статьи 4, часть 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации).

В связи с этим полномочия органа публичной власти, реализация которых возлагает обязанности на участников хозяйственного оборота, не могут следовать из одного лишь факта отнесения определенной сферы оборота к ведению (контролю) этого органа, а требуют своего непосредственного закрепления в законе (принимаемых в соответствии с законом правовых актах) и должны осуществляться в надлежащих административных процедурах.

В соответствии с пунктом 4.2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольные органы наделены полномочиями по рассмотрению жалоб на нарушение процедуры обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов. Порядок рассмотрения указанных жалоб установлен статьей 18.1 Закона о защите конкуренции. Данные нормы введены в действие Федеральным законом от 06.12.2011 N 401-ФЗ.

Федеральным законом от 13.07.2015 N 250-ФЗ положения части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции изложены в новой редакции, согласно которой установленный данной статьей порядок рассмотрения жалоб применяется также при организации и проведении закупок в соответствии с Законом N 223-ФЗ.

Таким образом, статья 18.1 Закона о защите конкуренции регламентирует лишь порядок действий антимонопольного органа (процедуру) при рассмотрении жалоб участников закупок, осуществляемых в соответствии с Законом N 223-ФЗ, но не определяет основания компетенции (полномочия) антимонопольного органа.

Эти основания установлены в части 10 статьи 3 Закона о закупках, согласно которой антимонопольные органы рассматривают жалобы участников закупки на действия (бездействие) заказчика в случаях:

1) неразмещения в единой информационной системе положения о закупке, изменений, вносимых в указанное положение, информации о закупке, подлежащей в соответствии с Законом N 223-ФЗ размещению в единой информационной системе, или нарушения сроков такого размещения;

2) предъявления к участникам закупки требования о представлении документов, не предусмотренных документацией о закупке;

3) осуществления заказчиками закупки товаров, работ, услуг в отсутствие утвержденного и размещенного в единой информационной системе положения о закупке и без применения положений Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд";

4) неразмещения или размещения в единой информационной системе недостоверной информации о годовом объеме закупки, которую заказчики обязаны осуществить у субъектов малого и среднего предпринимательства.

Перечисленные в данной норме основания обжалования действий заказчика в административном порядке соотносятся с принципом прозрачности информации о закупках. Иные же действия заказчиков подлежат обжалованию в судебном порядке, о чем указано в части 9 статьи 3 Закона о закупках.

Таким образом, правовое значение при определении полномочий антимонопольного органа в процедуре обжалования действий (бездействия) заказчика имеет как установленный порядок обжалования, так и исчерпывающий перечень случаев нарушений процедуры закупки, предусматривающий право участника закупки на обжалование в административном порядке.

Вопреки доводам антимонопольного органа и выводам судов, положения статьи 18.1 Закона о защите конкуренции, в том числе ее часть 17, согласно которой комиссия антимонопольного органа принимает решение по итогам рассмотрения жалобы с учетом всех выявленных нарушений, не свидетельствуют о наделении антимонопольного органа дополнительными полномочиями. Данная норма в силу своего процедурного характера не может рассматриваться как расширяющая перечень оснований, в пределах которых антимонопольный орган обладает полномочиями по рассмотрению жалоб, а лишь допускает возможность вынесения решения по итогам рассмотрения жалобы участника закупки с учетом всех нарушений, связанных с обеспечением информационной прозрачности закупок и упомянутых в части 10 статьи 3 Закона о закупках.

В отличие от закупок, осуществляемых в рамках контрактной системы для обеспечения государственных и муниципальных нужд, первоочередной целью Закона N 223-ФЗ является создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей заказчиков в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности (часть 1 статьи 1 Закона о закупках), что предполагает относительную свободу заказчиков в определении условий закупок, недопустимость вмешательства кого-либо в процесс закупки по мотивам, связанным с оценкой целесообразности ее условий и порядка проведения.

Таким образом, воля законодателя не направлена на то, чтобы предоставить антимонопольному органу тот же объем полномочий по оперативному вмешательству в закупки, какими данный орган в силу положений части 1 статьи 99, части 1 статьи 105 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", пункта 4.2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции обладает в отношении закупок для публичных нужд и в иных случаях, когда проведение торгов является обязательным в соответствии с законодательством (например, в связи с исполнительным производством, ведением банкротных процедур).

С учетом изложенного, в рамках административной процедуры по рассмотрению жалоб участников закупки, установленной статьей 18.1 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган вправе принимать решения только по тем нарушениям, перечень которых установлен в части 10 статьи 3 Закона о закупках.

Оспоренное обществом решение антимонопольного органа таких оснований не содержит, а мотивировано иными имевшимися с точки зрения антимонопольного органа нарушениями, в частности, нарушения части 6 статьи 3 Закона о закупках, пункта 8.4. раздела 1 приложения 12 к Положению о закупках.

Подача участником закупки жалобы, в которой содержатся доводы о несоблюдении заказчиком антимонопольных требований к торгам (части 1 и 5 статьи 17 Закона о защите конкуренции), равно как самостоятельное выявление антимонопольным органом указанных нарушений, могли служить основанием для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства и его рассмотрения в порядке, установленном главой 9 Закона о защите конкуренции. Однако антимонопольным органом данная процедура соблюдена не была.

Кроме того, соглашаясь по существу с выводами антимонопольного органа о допущенных обществом нарушениях антимонопольных требований к торгам, суды не учли, что в силу части 4 статьи 17 Закона о защите конкуренции нарушение правил, установленных данной статьей, является основанием для признания судом соответствующих торгов и заключенных по результатам таких торгов сделок недействительными, в том числе по иску антимонопольного органа.

При таких обстоятельствах судебная коллегия считает, что принятые по делу судебные акты арбитражных судов первой и апелляционной инстанций подлежат отмене на основании части 2 статьи 288 АПК РФ, как принятые с нарушениями норм материального права, а заявление общества - подлежит удовлетворению.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ульяновской области от 25.04.2017 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.07.2017 по делу N А72-1495/2017 отменить.

Принять новый судебный акт.

Заявление общества с ограниченной ответственностью "НИИАР-Генерация" удовлетворить.

Признать недействительными решение и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Ульяновской области от 23.01.2017 по делу N 13871/03-2017.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

О.В. Логинов

Судьи

Л.Ф. Хабибуллин Р.Р. Мухаметшин