Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 26 декабря 2017 г. N Ф06-28187/17 по делу N А65-5550/2017

г. Казань

26 декабря 2017 г.

Дело N А65-5550/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 21 декабря 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 26 декабря 2017 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Ольховикова А.Н.,

судей Егоровой М.В., Логинова О.В.,

при участии представителей:

ответчика - Миннебаевой Л.И. (доверенность от 18.09.2017 N ИП-02/15263),

третьего лица - Дементьевой Н.Ю. (доверенность от 16.12.2016 N 119/20-99), Зиннатуллиной Г.Н. (доверенность от 01.06.2017 N 119/20-340)

в отсутствие:

заявителя - извещен надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан

на решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 21.06.2017 (судья Кириллов А.Е.) и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.09.2017 (председательствующий судья Кувшинов В.Е., судьи Засыпкина Т.С., Корнилов А.Б.)

по делу N А65-5550/2017

по заявлению Исполнительного комитета муниципального образования города Казани, Республика Татарстан, г. Казань, к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан, Республика Татарстан г. Казань, закрытому акционерному обществу "ОМ и К" (ОГРН 1101690028406, ИНН 1661025817, Республика Татарстан, г. Казань), третье лицо: акционерное общество "Татэнерго" (ОГРН 1021603139690, ИНН 1657036630, Республика Татарстан г. Казань), о признании недействительным решения,

УСТАНОВИЛ:

Исполнительный комитет муниципального образования города Казани (далее - Исполком) обратился в Арбитражный суд Республики Татарстан с исковым заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан (далее - УФАС России по РТ, антимонопольный орган), к закрытому акционерному обществу "ОМ и К" (далее - общество, ЗАО "ОМ и К") о признании недействительным решения по делу N 06-255/2016 в части признания Исполнительного комитета муниципального образования г. Казани нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), в части предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельных участков по ул. Лебедева - производственные и промышленные предприятия более высокого класса опасности, что привело или могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, с нарушением действующего законодательства; об отмене предписания УФАС России по РТ по делу N 06-255/2016.

Определением суда первой инстанции, в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора привлечено - ОАО "Генерирующая компания" (далее - третье лицо).

Решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 21.06.2017 по делу N А65-5550/2017, оставленным без изменения постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.09.2017, заявленные требования удовлетворены.

Суд признал недействительными, не соответствующими требованиям Закона о защите конкуренции решение УФАС России по РТ от 15.02.2017 по делу N 06-255/2016 в части признания Исполнительного комитета муниципального образования г. Казани нарушившим части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в части предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельных участков по ул. Лебедева - производственные и промышленные предприятия более высокого класса опасности, что привело или могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, с нарушением действующего законодательства и предписание УФАС России по РТ от 15.02.2017 по делу N 06-255/2016. Обязал антимонопольный орган устранить нарушение прав и законных интересов Исполкома муниципального образования города Казани причиненных принятием решения и предписания в отмененной части УФАС России по РТ от 15.02.2017 по делу N 06-255/2016.

В кассационной жалобе УФАС России по РТ просит отменить принятые по делу судебные акты, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам.

Представитель заявителя в судебное заседание не явился, о времени и месте судебного разбирательства надлежащим образом извещен.

В соответствии с частью 3 статьи 284 АПК РФ жалоба рассматривается в отсутствие неявившихся лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, заслушав объяснения представителей сторон, проверив в соответствии со статьей 286 АПК РФ законность обжалуемых судебных актов, считает жалобу не подлежащей удовлетворению.

Как следует из материалов дела, в адрес антимонопольного органа поступило обращение юридического лица (от 11.05.2016 вх.N 750/ж), указывающее на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства, в части нарушения порядка организации и проведения публичных слушаний в г. Казани, по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельных участков по ул. Лебедева - производственные и промышленные предприятия более высокого класса опасности.

По итогам рассмотрения указанного обращения, а также изучения представленных документов, УФАС России по РТ установлены следующие обстоятельства.

На основании постановления Мэра г. Казани от 13.10.2015 N 148 "О назначении публичных слушаний в г. Казани по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельных участков по ул. Лебедева - производственные и промышленные предприятия более высокого класса опасности", опубликованного в Сборнике документов и правовых актов муниципального образования города Казани от 20.10.2015 N 41, назначено проведение публичных слушаний на 09.11.2015 в 16.30 час. по предложению ОАО "Генерирующая компания" о предоставлении ему разрешения на условно разрешенный вид использования земельных участков кадастровый номер 16:50:080503:1 площадью 8663 кв.м. и кадастровый номер 16:50:000000:18548 площадью 52005 кв.м. по ул. Лебедева - производственные и промышленные предприятия более высокого класса опасности (код 6.7 - размещение топливных станций и других электростанций, размещение обслуживающих и вспомогательных для электростанций сооружений (золотоотвалов, гидротехнических сооружений); размещение объектов электросетевого хозяйства, за исключением объектов энергетики, размещение которых предусмотрено содержанием вида разрешенного использования с кодом 3.1) - для Казанской ТЭЦ-1 в зоне предприятий незначительного отрицательного воздействия на среду (V класса опасности) (Ш).

Управлением архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета муниципального образования города Казани 09.11.2015 проведены публичные слушания, по результатам которых изменение условно разрешенного вида использования данных земельных участков под производственные и промышленные предприятия более высокого класса опасности было поддержано большинством голосов участников публичных слушаний, в ходе публичных слушаний замечаний и предложений не поступало.

Заключение по результатам данных слушаний опубликовано 19.11.2015 в Сборнике документов и правовых актов муниципального образования города Казани от 19.11.2015 N 45 (326).

На основании данных публичных слушаний Исполнительным комитетом муниципального образования г. Казани принято постановление от 18.12.2015 N 4445 "О предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельных участков по ул. Лебедева - производственные и промышленные предприятия более высокого класса опасности", которым ОАО "Генерирующая компания" предоставлено разрешение на условно разрешенный вид использования земельных участков участка кадастровый номер 16:50:080503:1 площадью 8663 кв.м.и кадастровый номер 16:50:000000:18548 площадью 52005 кв.м. по ул. Лебедева для Казанской ТЭЦ-1 в зоне предприятий незначительного отрицательного воздействия на среду (V класса опасности) (П1).

Изменение разрешенного вида использования земельного участка на "производственные и промышленные предприятия более высокого класса опасности" предполагает строительство в зоне предприятий незначительного отрицательного воздействия на среду топливных станций и других электростанций, размещение обслуживающих и вспомогательных для электростанций сооружений (золотоотвалов, гидротехнических сооружений); размещение объектов электросетевого хозяйства. Участники публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования вправе представить в комиссию свои предложения и замечания, касающиеся указанного вопроса, для включения их в протокол публичных слушаний.

Заключение о результатах публичных слушаний по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети "Интернет".

Управлением архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета муниципального образования города Казани 05.11.2015 курьерской службой в адрес ЗАО "ОМ и К" направлено письмо от 03.11.2015 N 15/03-05-15549 о том, что 09.11.2015 в 16.30. час. состоятся публичные слушания по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельных участков по ул. Лебедева - производственные и промышленные предприятия более высокого класса опасности.

Однако указанное письмо получено заявителем лишь 10.11.2015, то есть после проведения публичных слушаний, таким образом, ЗАО "ОМ и К" было лишено возможности участвовать в публичных слушаниях 09.11.2015.

15.02.2017 Комиссией УФАС России по РТ вынесено решение и выдано предписание по делу N 06-255/2016 о признании Исполнительного комитета муниципального образования г.Казани нарушившим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в части нарушения порядка организации и проведения публичных слушаний в г. Казани по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельных участков по ул. Лебедева - производственные и промышленные предприятия более высокого класса опасности, что привело или могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции; предписано Исполнительному комитету г. Казани не позднее 30 дней со дня получения предписания провести публичные слушания по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельных участков по ул. Лебедева.

На основании вышеуказанного решения, антимонопольным органом вынесено предписания от 15.02.2017 по делу N 06-255/2016.

Не согласившись с вынесенными актами, заявитель обжаловал их в судебном порядке.

Суды, удовлетворяя заявленные требования, правильно применили нормы материального права.

В соответствии с частью 3 статьи 189 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, законности оспариваемых решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, возлагается на органы и лиц, которые приняли оспариваемый акт, решение, совершили оспариваемые действия (бездействие).

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ предусмотрено, что граждане, организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов органов государственной власти, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 2 статьи 1 целями Закона о защите конкуренции являются, в том числе, обеспечение свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Под диспозицию части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции подпадают не любые решения и действия публичных органов власти (осуществляющих их функции организаций и органов), препятствующие осуществлению хозяйствующими субъектами предпринимательской деятельности, а только те, которые приводят или могут привести к недопущению или устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке.

На основании части 2 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) вопрос о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит обсуждению на публичных слушаниях.

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений данной статьи.

Постановлением Руководителя Исполнительного комитета муниципального образования г. Казани от 27.04.2007 N 841 в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Уставом муниципального образования города Казани, решением Казанской городской Думы от 08.06.2006 N 7-9 "О порядке организации и проведения публичных слушаний в городе Казани" утверждено Положение о Комиссии по землепользованию и застройке при Руководителе Исполнительного комитета г. Казани (далее - Положение).

Основными задачами Комиссии по землепользованию и застройке при Руководителе Исполнительного комитета г. Казани (далее - Комиссия) являются формирование и реализация единой политики в сфере землепользования и застройки на территории г. Казани, соблюдение прав жителей и правообладателей объектов недвижимости на территории г. Казани на участие в решении вопросов местного значения в сфере градостроительной деятельности (пункт 2.1 Положения).

В соответствии с пунктом 12.2 решения Казанской городской Думы N 7 - 9 Комиссия направляет сообщения о проведении публичных слушаний по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования правообладателям земельных участков, имеющих общие границы с земельным участком, применительно к которому запрашивается данное разрешение, правообладателям объектов капитального строительства, расположенных на земельных участках, имеющих общие границы с земельным участком, применительно к которому запрашивается данное разрешение, и правообладателям помещений, являющихся частью объекта капитального строительства, применительно к которому запрашивается данное разрешение. Указанные сообщения направляются не позднее чем через десять дней со дня поступления заявления, о чем имеется запись в журнале исходящей корреспонденции Управления архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета муниципального образования г. Казани.

Как установлено судами, ЗАО "ОМ и К" не является правообладателем земельного участка, имеющего общую границу с земельными участками по ул. Лебедева, объекта капитального строительства, расположенного на земельном участке, имеющего общую границу с земельным участком, применительно к которому запрашивается данное разрешение, и правообладателем помещений, являющихся частью объекта капитального строительства, применительно к которому запрашивается указанное разрешение.

Заключение по результатам публичных слушаний, проведенных 09.11.2015, опубликованы в Сборнике документов и правовых актов муниципального образования г. Казани от 19.11.2015 N 45 (326).

12.11.2015 в секретариат Комиссии поступило заявление Генерального директора ЗАО "ОМиК" Низамутдинова Э.Э с возражениями по предоставлению разрешения на условно разрешенный вид использования земельных участков по ул.Лебедева, ввиду того, что ЗАО "ОМиК" на данном участке планировало осуществление врезки в газопровод.

Данное заявление приобщено к материалам дела и отражено в рекомендациях Комиссии, которые направлены Руководителю Исполнительного комитета г. Казани для принятия решения.

При этом замечания ЗАО "ОМиК" не содержали замечаний по существу вопроса предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка.

В соответствии с пунктом 5 статьи 39 ГрК заинтересованное лицо вправе предоставить в Комиссию свои предложения и замечания, касающиеся вопроса предоставления разрешения на условно-разрешенный вид использования.

Между участками, в отношении которых проводились публичные слушания (кадастровые N N 16:50:000000:18548, 16:50:080503:1) и участками ЗАО "ОМ и К" (кадастровый N 16:50:080520:7), Сабирова И.Т. (кадастровый N 16:50:080519:16), Марк-мана Ф.Н. (кадастровый N 16:50:080520:8), ОАО "Казанского завода синтетического каучука" (кадастровый N 16:50:080520:3) расположены еще два земельных участка, которые принадлежат Российской Федерации, а в настоящее время один из них находится в аренде у ОАО "РЖД" (кадастровый N 16:50:000000:1125).

Таким образом, земельные участки, поименованные в решении УФАС РТ, не имеют общих границ с участками, в отношении которых проводились слушания, в связи с чем у комиссии отсутствовала обязанность по направлению сообщения согласно требованиям статьи 39 ГрК РФ.

18.12.2015 Руководителем Исполнительного комитета г. Казани утверждено постановление Исполнительного комитета г. Казани N 4445 "О предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельных участков по ул. Лебедева - производственные и промышленные предприятия более высокого класса опасности".

В силу статьи 4 Закона о защите конкуренции под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке; одним из признаков ограничения конкуренции признается сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке.

Таким образом, антимонопольный орган при предъявлении требований к органу государственной власти (органу местного самоуправления) об устранении нарушения законодательства о защите конкуренции, выразившегося в установлении не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к хозяйствующим субъектам, обязан доказать, что установление таких требований действительно повлекло за собой ограничение конкуренции.

Как отмечено судами, анализ рынка отсутствует, при этом ОАО "Генерирующая компания" и заявитель жалобы функционируют на различных рынках, что исключает возможность конкуренции между ними.

Из решения антимонопольного органа не усматривается, каким образом изменение правового режима земельных участков дает существенные преимущества ОАО "Генерирующая компания" по сравнению со всеми остальными смежными участками со сходным правовым режимом.

Суды учли вышеизложенное и признали недоказанными выводы антимонопольного органа о том, что предоставление ОАО "Генерирующая компания" разрешения на условно разрешенный вид использования земельных участков привело или могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

При таких обстоятельствах, оценив по правилам статьи 71 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства в их взаимосвязи и совокупности, суды пришли к обоснованному выводу о наличии совокупности оснований для признания оспариваемого решения Управления недействительным.

Выводы судов основаны на полном, всестороннем и объективном исследовании фактических обстоятельств и имеющихся в деле доказательств и не противоречат им.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, свидетельствуют о несогласии антимонопольного органа с той оценкой, которую суды дали фактическим обстоятельствам, являлись предметом исследования в суде первой и апелляционной инстанций, получили надлежащую оценку, вновь заявлены в суде кассационной инстанции и подлежат отклонению, поскольку направлены на переоценку представленных в дело доказательств.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ безусловным основанием для отмены обжалуемых судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 21.06.2017 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.09.2017 по делу N А65-5550/2017 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

А.Н. Ольховиков

Судьи

М.В. Егорова О.В. Логинов