Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 12 февраля 2018 г. N Ф06-28567/17 по делу N А65-16000/2017

г. Казань

12 февраля 2018 г.

Дело N А65-16000/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 06 февраля 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 12 февраля 2018 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Логинова О.В.,

судей Егоровой М.В., Ольховикова А.Н.,

при участии представителей:

ответчика - Заляевой Д.Р., доверенность от 09.01.2018,

в отсутствие:

заявителя - извещен надлежащим образом,

третьих лиц - извещены надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационные жалобы общества с ограниченной ответственностью "Управление по подготовке технологической жидкости для поддержания пластового давления" и Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан

на решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 31.08.2017 (судья Кириллов А.Е.) и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.11.2017 (председательствующий судья Филиппова Е.Г., судьи Бажан П.В., Кувшинов В.Е.)

по делу N А65-16000/2017

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Управление по подготовке технологической жидкости для поддержания пластового давления", Республика Татарстан, г. Альметьевск (ОГРН 1121644002270, ИНН 1644066080) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан, Республика Татарстан, г. Казань (ОГРН 1021602866405, ИНН 1653003714), третьи лица: общество с ограниченной ответственностью "Ремонт инженерных коммуникаций", Республика Татарстан, Тукаевский район, с. Большая Шильна, общество с ограниченной ответственностью "РемСпецМонтаж", Республика Татарстан, г. Казань, о признании незаконными и отмене решения от 23.05.2017 по делу N Т04-124/2017, предписания от 23.05.2017 по делу N Т04-124/2017,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Управление по подготовке технологической жидкости для поддержания пластового давления" (далее - ООО "УПТЖ для ППД", общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Татарстан с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан (далее - Татарстанское УФАС России, антимонопольный орган) от 23.05.2017 по делу N Т04-124/2017 в части признания обоснованной жалобы ООО "РемСпецМонтаж" (от 12.05.2017 N 8351/ж) на действия заказчика ООО "УПТЖ для ППД" при проведении запроса предложений в электронной форме N 31705023430 на предмет: "Оказание услуг по капитальному ремонту водоводов методом нанесения ЦПП в полевых условиях"; признания заказчика - ООО "УПТЖ для ППД" нарушившим требования пункта 2,4 части 1 статьи 3, пункта 1 части 8 статьи 3, пункта 10 части 10 статьи 4 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Федеральный закон N 223-ФЗ); о признании незаконным предписания Татарстанского УФАС России от 23.05.2017 по делу N Т04-124/2017 об устранении нарушений законодательства РФ о контрактной системе в части предписанных норм: о внесении изменений в документацию в соответствии с требованиями действующего законодательства; внесении изменения в Положение о закупках ООО "УПТЖ для ППД".

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Ремонт инженерных коммуникаций" (далее - ООО "Ремонт инженерных коммуникаций"), общество с ограниченной ответственностью "РемСпецМонтаж" (далее - ООО "РемСпецМонтаж").

Решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 31.08.2017 заявленные требования удовлетворены частично, решение Татарстанского УФАС России от 23.05.2017 по делу N Т04-124/2017 признано недействительным, не соответствующим требованиям Федерального закона N 223-ФЗ в части признания обоснованной жалобы ООО "РемСпецМонтаж" (от 12.05.2017 N 8351/ж) на действия заказчика ООО "УПТЖ для ППД" при проведении запроса предложений в электронной форме N 31705023430 на предмет: "Оказание услуг по капитальному ремонту водоводов методом нанесения ЦПП в полевых условиях"; признания заказчика - ООО "Управление по подготовке технологической жидкости для поддержания пластового давления" - нарушившим требования пункта 2,4 части 1 статьи 3 Федерального закона N 223-ФЗ.

На Татарстанское УФАС России возложена обязанность устранить нарушение прав законных интересов ООО "УПТЖ для ППД" причиненных принятием решения в признанной недействительной части.

В удовлетворении оставшейся части требований отказано.

Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.11.2017 решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 31.08.2017 оставлено без изменения.

ООО "УПТЖ для ППД", не согласившись с решением суда первой инстанции и постановлением суда апелляционной инстанции, обратилось в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить вышеуказанные судебные акты в части отказа в удовлетворении требований незаконным решения Татарстанского УФАС России от 23.05.2017 по делу N Т04-124/2017 в части признания в действиях заказчика нарушения пункта 2,4 части 1 статьи 3, пункта 1 части 8 статьи 3, пункта 10 части 10 статьи 4 Федерального закона N 223-ФЗ; отказа в удовлетворении требований о признании незаконным предписания Татарстанского УФАС России от 23.05.2017 по делу N Т04-124/2017 в части предписанных норм о внесении изменений в документацию в соответствии с требованиями действующего законодательства и внесения изменений в Положение о закупках ООО "УПТЖ для ППД"; принять по делу новый судебный акт о признании незаконными решение Татарстанского УФАС России от 23.05.2017 по делу N Т04-124/2017 в части признания в действиях заказчика нарушения пункта 2,4 части 1 статьи 3, пункта 1 части 8 статьи 3, пункта 10 части 10 статьи 4 Федерального закона N 223-ФЗ; предписание Татарстанского УФАС России от 23.05.2017 по делу N Т04-124/2017 в части предписанных норм о внесении изменений в документацию в соответствии с требованиями действующего законодательства и внесения изменений в Положение о закупках ООО "УПТЖ для ППД".

ООО "УПТЖ для ППД", не согласившись с решением суда первой инстанции и постановлением суда апелляционной инстанции, обратилось в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить вышеуказанные судебные акты в части отказа в удовлетворении требований незаконным решения Татарстанского УФАС России от 23.05.2017 по делу N Т04-124/2017 в части признания в действиях заказчика нарушения пункта 2,4 части 1 статьи 3, пункта 1 части 8 статьи 3, пункта 10 части 10 статьи 4 Федерального закона N 223-ФЗ; отказа в удовлетворении требований о признании незаконным предписания Татарстанского УФАС России от 23.05.2017 по делу N Т04-124/2017 в части предписанных норм о внесении изменений в документацию в соответствии с требованиями действующего законодательства и внесения изменений в Положение о закупках ООО "УПТЖ для ППД"; принять по делу новый судебный акт о признании незаконными решение Татарстанского УФАС России от 23.05.2017 по делу N Т04-124/2017 в части признания в действиях заказчика нарушения пункта 2,4 части 1 статьи 3, пункта 1 части 8 статьи 3, пункта 10 части 10 статьи 4 Федерального закона N 223-ФЗ; предписание Татарстанского УФАС России от 23.05.2017 по делу N Т04-124/2017 в части предписанных норм о внесении изменений в документацию в соответствии с требованиями действующего законодательства и внесения изменений в Положение о закупках ООО "УПТЖ для ППД".

Татарстанское УФАС России, не согласившись с решением суда первой инстанции и постановлением суда апелляционной инстанции, обратилось в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить вышеуказанные судебные акты в части признания недействительным решения Татарстанского УФАС России от 23.05.2017 по делу N Т04-124/2017 в части признания обоснованной жалобы ООО "РемСпецМонтаж"; признания заказчика - ООО "Управление по подготовке технологической жидкости для поддержания пластового давления" - нарушившим требования пункта 2,4 части 1 статьи 3 Федерального закона N 223-ФЗ; признать решение Татарстанского УФАС России от 23.05.2017 по делу N Т04-124/2017 законным и обоснованным в полном объеме.

Представитель Татарстанского УФАС России в судебном заседании поддержала доводы, изложенные в кассационной жалобе, жалобу заявителя отклонила, просила оставить судебные акты в обжалуемой заявителем части без изменения.

Заявитель и третьи лица в судебное заседание своих представителей не направили, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом.

В соответствии со статьями 156, 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) судебная коллегия рассмотрела кассационную жалобу без участия заявителя и третьих лиц.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела, доводы кассационных жалоб, заслушав явившегося в судебное заседание представителя ответчика, проверив в соответствии со статьей 286 АПК РФ законность обжалуемых судебных актов, находит их подлежащими отмене в части.

Как следует из материалов дела, решением Татарстанского УФАС России от 23.05.2017 по делу N Т04-124/2017 признана обоснованной жалоба ООО "РемСпецМонтаж" (ИНН 1655232124) на действия ООО "УПТЖ для ППД" при проведении запроса предложений в электронной форме N 31705023430 на предмет: "Оказание услуг по капитальному ремонту водоводов методом нанесения ЦПП в полевых условиях".

Указанным решением заявитель признан нарушившим требования пункта 2, 4 части 1 статьи 3, пункта 1 части 8 статьи 3, пункта 10 части 10 статьи 4 Федерального закона N 223-ФЗ.

На основании решения 23.05.2017 Татарстанское УФАС России выдало заявителю предписание об устранении нарушений законодательства Российской Федерации о контрактной системе.

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, ООО "УПТЖ для ППД" обратилось в суд с рассматриваемым заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций, удовлетворяя заявленные требования в части, правомерно исходили из следующего.

В соответствии со статьей 22 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в том числе функции по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства и предупреждению монополистической деятельности.

В полномочия антимонопольного органа согласно указанной норме входит возбуждение и рассмотрение дела о нарушениях антимонопольного законодательства; выдает в случаях, указанных в указанном Федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания: о недопущении действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства; об устранении последствий нарушения антимонопольного законодательства; о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства и другие.

Антимонопольный орган в соответствии с частью 3 статьи 20 Закона о защите конкуренции выдает федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам, за исключением случаев, установленных пунктом 4 данной части, обязательные для исполнения предписания: а) об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство; б) о прекращении или об изменении соглашений, нарушающих антимонопольное законодательство; в) о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства, в том числе о принятии мер по возврату имущества, иных объектов гражданских прав, переданных в качестве государственной или муниципальной преференции; г) о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Суды правомерно признали оспариваемое решение антимонопольного органа незаконным в части признания обоснованной жалобы ООО "РемСпецМонтаж" (N 8351/ж от 12.05.2017) на действия заказчика ООО "УПТЖ для ППД" при проведении запроса предложений в электронной форме N 31705023430 на предмет: "Оказание услуг по капитальному ремонту водоводов методом нанесения ЦПП в полевых условиях".

Как установлено судами, заявитель в составе документации о закупке разместил информацию о способе подтверждения численности путем представления формы КНД 1110018, которая является документом, в котором указываются сведения о среднесписочной численности работников за предшествующий календарный год. Данная форма утверждена приказом Федеральной налоговой службы от 29.03.2007 N ММ-3-25/174@.

Довод заявителя о том, что в случае включения данной формы в перечень документов, указанный в пункте 2.1.3 закупочной документации "Требования к содержанию и составу Заявки", претенденты закупки, образованные (созданные) в 2017 году, не смогли бы участвовать в закупке, так как заказчик вынужден был бы не допускать их до участия, в отсутствие указанного документа, правомерно признан судами обоснованным, поскольку указанное обстоятельство ограничило бы круг участников закупки.

В связи с чем суд кассационной инстанции соглашается с выводами судов о признании заказчика ООО "УПТЖ для ППД" нарушившим требования пункта 2,4 части 1 статьи 3 Федерального закона N 223-ФЗ недоказанным представленными по делу доказательствами и не соответствующим требованиям указанного закона и Закона о защите конкуренции, что нарушило права заявителя в сфере экономической деятельности, так как он был необоснованно признан нарушителем.

Как верно указали суды, использование информации, которая бесспорно была опубликована в составе конкурсной документации, относится к сфере свободного выбора участников закупки и предпринимательского риска. Сведения о возможности представления вышеуказанной информации в рассматриваемом случае была опубликована. Решение вопроса о том, изучать ли конкурсную документацию и представлять ли указанную в ней справку полностью, относилось к компетенции участников закупки.

С учетом вышеизложенного в указанной части решение антимонопольного органа обоснованно признано судами незаконным, а предписание в указанной части не подлежащим исполнению.

Доводы кассационной жалобы в указанной части основаны на неправильном толковании норм материального права с учетом установленных по делу обстоятельств, в связи с чем подлежат отклонению.

Отказывая в удовлетворении требований ООО "УПТЖ для ППД" в остальной части, суды первой и апелляционной инстанции исходили из следующего.

Согласно подпункту 17 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции при рассмотрении жалобы по существу комиссия антимонопольного органа рассматривает обжалуемые акты и (или) действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии, уполномоченного органа и (или) организации, осуществляющей эксплуатацию сетей. В случае, если в ходе рассмотрения жалобы комиссией антимонопольного органа установлены иные нарушения в актах и (или) действиях (бездействии) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии, уполномоченного органа и (или) организации, осуществляющей эксплуатацию сетей, комиссия антимонопольного органа принимает решение с учетом всех выявленных нарушений.

В силу части 10 статьи 4 Федерального закона N 223-ФЗ в документации о закупке должны быть указаны сведения, определенные положением о закупке, в том числе требование об указании в ней сведений, необходимых для установления приоритета товаров российского происхождения, а также работ (услуг), выполняемых (оказываемых) российскими лицами, над иностранными товарами (работами, услугами).

Требования к участникам закупки и товарам определяются, прежде всего, потребностями заказчика, а конкуренция обеспечивается тем, что эти требования должны быть изложены в документации о закупке и применяться в равной степени ко всем участникам закупки и предлагаемым ими товарам. Приоритет товаров российских производителей над иностранными может устанавливаться только Правительством Российской Федерации (часть 8 статьи 3 указанного Закона).

Постановление Правительства РФ от 16.09.2016 N 925 "О приоритете товаров российского происхождения, работ, услуг, выполняемых, оказываемых российскими лицами, по отношению к товарам, происходящим из иностранного государства, работам, услугам, выполняемым, оказываемым иностранными лицами" вступило с силу с 01.01.2017.

Вместе с тем, суды пришли к выводу о том, что Положения о закупках товаров, работ, услуг для нужд ООО "УПТЖ для ППД", а также закупочная документация по извещению N 31705023430 на предмет: "Оказание услуг по капитальному ремонту водоводов методом нанесения ЦПП в полевых условиях" не содержат требований, установленных постановлением Правительства РФ от 16.09.2016 N 925, в связи с чем заказчиком нарушено требование пункта 1 части 8 статьи 3 Федерального закона N 223-ФЗ.

В части нарушения заявителем пункта 10 части 10 статьи 4 Федерального закона N 223-ФЗ, согласно которому в документации о закупке должны быть указаны сведения, определенные положением о закупке, в том числе формы, порядок, дата начала и дата окончания срока предоставления участникам закупки разъяснений положений документации о закупке, суды указали, что буквальное толкование пункта 10 части 10 статьи 4 Федерального закона N 223-ФЗ указывает на то, что в документации о закупке должны быть указаны, дата начала и дата окончания срока предоставления участникам закупки разъяснений положений документации о закупке, которые указаны не были.

Между тем выводы судебных инстанций в указанной части сделаны при неверном применении норм материального права.

В силу установленных главой I Конституции Российской Федерации основ конституционного строя Российская Федерация является правовым государством, в котором вмешательство органов публичной власти в права частных лиц может иметь место только в рамках реализации законных полномочий соответствующего органа (часть 1 статьи 1, часть 2 статьи 4, часть 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации).

В связи с этим полномочия органа публичной власти, реализация которых возлагает обязанности на участников хозяйственного оборота, не могут следовать из одного лишь факта отнесения определенной сферы оборота к ведению (контролю) этого органа, а требуют своего непосредственного закрепления в законе (принимаемых в соответствии с законом правовых актах) и должны осуществляться в надлежащих административных процедурах.

В соответствии с пунктом 4.2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольные органы наделены полномочиями по рассмотрению жалоб на нарушение процедуры обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов. Порядок рассмотрения указанных жалоб установлен статьей 18.1 Закона о защите конкуренции. Данные нормы введены в действие Федеральным законом от 06.12.2011 N 401-ФЗ в рамках т.н. "третьего антимонопольного пакета".

Федеральным законом от 13.07.2015 N 250-ФЗ, принятым в рамках т.н. "четвертого антимонопольного пакета", положения части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции изложены в новой редакции, согласно которой установленный данной статьей порядок рассмотрения жалоб применяется также при организации и проведении закупок в соответствии с Федеральным законом N 223-ФЗ.

Таким образом, статья 18.1 Закона о защите конкуренции регламентирует лишь порядок действий антимонопольного органа (процедуру) при рассмотрении жалоб участников закупок, осуществляемых в соответствии с Федеральным законом N 223-ФЗ, но не определяет основания компетенции (полномочия) антимонопольного органа.

Эти основания установлены в части 10 статьи 3 Закона о закупках, согласно которой антимонопольные органы рассматривают жалобы участников закупки на действия (бездействие) заказчика в случаях:

1) неразмещения в единой информационной системе положения о закупке, изменений, вносимых в указанное положение, информации о закупке, подлежащей в соответствии с Федеральным законом N 223-ФЗ размещению в единой информационной системе, или нарушения сроков такого размещения;

2) предъявления к участникам закупки требования о представлении документов, не предусмотренных документацией о закупке;

3) осуществления заказчиками закупки товаров, работ, услуг в отсутствие утвержденного и размещенного в единой информационной системе положения о закупке и без применения положений Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд";

4) неразмещения или размещения в единой информационной системе недостоверной информации о годовом объеме закупки, которую заказчики обязаны осуществить у субъектов малого и среднего предпринимательства.

Перечисленные в данной норме основания обжалования действий заказчика в административном порядке соотносятся с принципом прозрачности информации о закупках. Иные же действия заказчиков подлежат обжалованию в судебном порядке, о чем указано в части 9 статьи 3 Федерального закона N 223-ФЗ.

Таким образом, правовое значение при определении полномочий антимонопольного органа в процедуре обжалования действий (бездействия) заказчика имеет как установленный порядок обжалования, так и исчерпывающий перечень случаев нарушений процедуры закупки, предусматривающий право участника закупки на обжалование в административном порядке.

Вопреки доводам антимонопольного органа и выводам судов, положения статьи 18.1 Закона о защите конкуренции, в том числе ее часть 17, согласно которой комиссия антимонопольного органа принимает решение по итогам рассмотрения жалобы с учетом всех выявленных нарушений, не свидетельствуют о наделении антимонопольного органа дополнительными полномочиями. Данная норма в силу своего процедурного характера не может рассматриваться как расширяющая перечень оснований, в пределах которых антимонопольный орган обладает полномочиями по рассмотрению жалоб, а лишь допускает возможность вынесения решения по итогам рассмотрения жалобы участника закупки с учетом всех нарушений, связанных с обеспечением информационной прозрачности закупок и упомянутых в части 10 статьи 3 Федерального закона N 223-ФЗ.

В отличие от закупок, осуществляемых в рамках контрактной системы для обеспечения государственных и муниципальных нужд, первоочередной целью Закона N 223-ФЗ является создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей заказчиков в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности (часть 1 статьи 1 Закона о закупках), что предполагает относительную свободу заказчиков в определении условий закупок, недопустимость вмешательства кого-либо в процесс закупки по мотивам, связанным с оценкой целесообразности ее условий и порядка проведения.

Таким образом, воля законодателя не направлена на то, чтобы предоставить антимонопольному органу тот же объем полномочий по оперативному вмешательству в закупки, какими данный орган в силу положений части 1 статьи 99, части 1 статьи 105 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", пункта 4.2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции обладает в отношении закупок для публичных нужд и в иных случаях, когда проведение торгов является обязательным в соответствии с законодательством.

С учетом изложенного, в рамках административной процедуры по рассмотрению жалоб участников закупки, установленной статьей 18.1 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган вправе принимать решения только по тем нарушениям, перечень которых установлен в части 10 статьи 3 Закона о закупках.

Оспоренное обществом решение антимонопольного органа таких оснований не содержит, а мотивировано иными имевшимися с точки зрения антимонопольного органа нарушениями.

При таких обстоятельствах судебная коллегия считает, что принятые по делу судебные акты арбитражных судов первой и апелляционной инстанций подлежат отмене на основании части 2 статьи 288 АПК РФ, как принятые с нарушениями норм материального права, а заявление общества в указанной части подлежит удовлетворению.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287, статьями 286, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 31.08.2017 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.11.2017 по делу N А65-16000/2017 в части отказа в удовлетворении требований общества с ограниченной ответственностью "Управление по подготовке технологической жидкости для поддержания пластового давления" отменить.

В указанной части принять новый судебный акт.

Требования общества с ограниченной ответственностью "Управление по подготовке технологической жидкости для поддержания пластового давления" в указанной части удовлетворить.

Признать решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан от 23.05.2017 по делу N Т04-124/2017 и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан от 23.05.2017 по делу N Т04-124/2017 незаконными в полном объеме.

В остальной части судебные акты по делу N А65-16000/2017 оставить без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

О.В. Логинов

Судьи

М.В. Егорова А.Н. Ольховиков