Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 20 февраля 2018 г. N Ф06-29580/18 по делу N А49-1806/2017

г. Казань

20 февраля 2018 г.

Дело N А49-1806/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 15 февраля 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 20 февраля 2018 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Мухаметшина Р.Р.,

судей Егоровой М.В., Хабибуллина Л.Ф.,

при участии представителя:

Управления Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области - Прокаевой Е.А., доверенность от 05.02.2018 N 329-3,

в отсутствие:

иных лиц - извещены надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационные жалобы общества с ограниченной ответственностью "ССВ", Администрации Городищенского района Пензенской области

на решение Арбитражного суда Пензенской области от 21.07.2017 (судья Стрелкова Е.А.) и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.10.2017 (председательствующий судья Кувшинов В.Е., судьи Бажан П.В., Засыпкина Т.С.)

по делу N А49-1806/2017

по заявлению Администрации Городищенского района Пензенской области, Пензенская область, г. Городище, (ИНН: 5812005594, ОГРН: 1035801000432) общества с ограниченной ответственностью "ССВ", г. Пенза (ИНН: 5834040264, ОГРН: 1075834004674) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области, г. Пенза, (ИНН: 5836011815, ОГРН: 1025801359539) третье лицо: Администрация города Сурска Городищенского района Пензенской области, Пензенская область, Городищенский район, г. Сурск, (ИНН: 5812002040, ОГРН: 1025800744067) о признании незаконными решения, предписания, постановления по делу об административном правонарушении,

УСТАНОВИЛ:

администрация Городищенского района Пензенской области (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Пензенской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области (далее - антимонопольный орган, Управление) о признании незаконными решения от 30.12.2016 по жалобе N 3-09/57-2016 и предписания от 30.12.2016 по делу N 3-09/57-2016 в части признания действий Администрации, выразившихся в заключении с обществом с ограниченной ответственностью "ССВ" (далее - ООО "ССВ") соглашения, направленного на передачу ООО "ССВ" без торгов земельного участка с кадастровым номером 58:07:0031901:677 в целях строительства многоквартирного жилого дома, а равно участие в указанном соглашении, которое привело (могло привести) к ограничению доступа на товарный рынок строительства жилых домов в г. Сурске Городищенского района Пензенской области иных хозяйствующих субъектов, нарушением пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции, и выданного на его основании предписания от 30.12.2016 по делу N 3-09/57-2016/1.

Определением суда от 23.03.2017 настоящее дело объединено в одно производство для совместного рассмотрения с делом N А49-2135/2017 по заявлению ООО "ССВ" к антимонопольному органу об оспаривании того же решения в части признания действий ООО "ССВ", выразившихся в заключении с Администрацией соглашения, направленного на передачу ООО "ССВ" без торгов земельного участка с кадастровым номером 58:07:0031901:677 в целях строительства многоквартирного жилого дома, а равно участие в указанном соглашении, которое привело (могло привести) к ограничению доступа на товарный рынок строительства жилых домов в г. Сурске Городищенского района Пензенской области иных хозяйствующих субъектов, нарушением пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции, и выданного на его основании предписания от 30.12.2016 N 3-09/57-2016/2.

Определением суда от 22.05.2017 настоящее дело объединено в одно производство для совместного рассмотрения с делом N А49-5941/2017 по заявлению ООО "ССВ" к Управлению об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении от 17.04.2017 N 3-21/14-2017.

Администрацией в письменных дополнениях к заявлению изменены основания заявленных требований, указано, что предоставление спорного земельного участка ООО "ССВ" без торгов для индивидуального жилищного строительства соответствовало требованиям земельного законодательства. Последующее строительство на спорном земельном участке двухквартирного жилого дома соответствует разрешённому использованию земельного участка, поскольку двухквартирный жилой дом подпадает под понятие индивидуального жилищного строительства. Выдача разрешения на строительство и разрешения на ввод указанного дома в эксплуатацию соответствуют требованиям статей 51 и 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации

Определением суда первой инстанции, в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора привлечена - Администрация города Сурска Городищенского района Пензенской области (далее - третье лицо).

Решением Арбитражного суда Пензенской области от 21.07.2017, оставленным без изменения постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.10.2017, в удовлетворении заявленных обществом требований отказано в полном объеме.

Общество с ограниченной ответственностью "ССВ", не согласившись с вынесенными судебными актами, обратилось в кассационную инстанцию с жалобой, в которой просит об отмене решения арбитражного суда и постановления апелляционной инстанции, полагая, что судами неправильно применены нормы материального права.

Администрация, не согласившись с вынесенными судебными актами, также обратилась в кассационную инстанцию с жалобой, в которой просит об отмене решения арбитражного суда и постановления апелляционной инстанции, полагая, что судами неправильно применены нормы материального права

Антимонопольный орган, в представленном в соответствии со статьей 279 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отзыве на кассационные жалобы просит решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда оставить без изменения.

Проверив законность обжалуемых актов в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

Как следует из материалов дела, антимонопольным органом на основании информации прокуратуры Пензенской области и приложенных к ней документов от 11.08.2016 N 132 возбуждено дело по признакам нарушения пункта 4 статьи 16 Закон о защите конкуренции.

Антимонопольным органом по результатам рассмотрения дела N 3-09/57-2016 вынесено решение от 30.12.2016, которым действия Администрации и ООО "ССВ", выразившиеся в заключении соглашения, направленного на передачу ООО "ССВ" без торгов земельного участка с кадастровым номером 58:07:0031901:677 в целях строительства многоквартирного жилого дома, а равно и участие в указанном соглашении, которое привело (могло привести) к ограничению доступа на товарный рынок строительства жилых зданий в г. Сурске Городищенского района Пензенской области иных хозяйствующих субъектов, признаны нарушением пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции.

Кроме того на основании указанного решения 30.12.2016 Администрацие и ООО "ССВ" выданы предписания N 3-09/57-2016/1 и N 3-09/57-2016/2 соответственно, которыми на них возложена обязанность с момента получения настоящего предписания прекратить нарушение пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции и совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции.

При предоставлении Администрацией и размещении ООО "ССВ" в период с 01.01.2017 по 31.07.2017 земельных участков для размещения объектов строительства в течение 5 дней с момента издания соответствующего акта и в течение 5 дней с момента заключения соответствующего договора для общества представлять в антимонопольный орган информацию о порядке предоставления земельного участка с приложением подтверждающих документов для Администрации и для общества - копии данного договора с приложением обосновывающих документов. Об исполнении предписания письменно сообщить в антимонопольный орган в срок до 06.08.2017 с приложением подтверждающих документов.

На основании указанного решения антимонопольным органом в отношении ООО "ССВ" составлен протокол об административном правонарушении от 01.03.2017 N 3-21/10-2017 и вынесено постановление о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении от 17.04.2017 N 3-21/14-2017, которым ООО "ССВ" привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 14.32. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в виде административного штрафа в размере 100 000 руб.

Изложенные обстоятельства послужили основанием для обращения Администрации и ООО "ССВ" в Арбитражный суд Пензенской области с соответствующими заявлениями.

Суды первой и апелляционной инстанции, исходя из анализа исследованных доказательств, имеющихся в материалах дела, и установленных в ходе судебного разбирательства обстоятельств, пришли к выводу об отказе в удовлетворении заявленных требований, при этом исходили из следующего.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходима совокупность двух условий: несоответствие закону или иному нормативному правовому акту оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Статья 30 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до 01.03.2015 в период существования спорных правоотношений) устанавливает общий порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, установлены статьёй 30.1. Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ).

Данная статья содержит специальные нормы по отношению к общим норам статьи 30 ЗК РФ, а поэтому подлежит применению в рассматриваемом случае, поскольку спорный земельный участок предоставлялся Администрацией для жилищного строительства.

Суды, исследовав и оценив представленные в материалы дела документы, установили, что утверждение заявителя о предоставлении спорного земельного участка в соответствии с подпунктом 3 пункта 4 статьи 30 ЗК РФ опровергается материалами дела.

Судами отмечено, что из постановления Администрации от 01.12.2014 N 1929п следует, что оно издано на основании статьи 30.1 ЗК РФ. Процедура предоставления спорного земельного участка соответствует процедуре, предусмотренной пунктом 3 статьи 30.1. ЗК РФ.

Вместе с тем, предоставление земельного участка в процедуре, установленной подпунктом 3 пункта 4 статьи 30 ЗК РФ применительно к земельным участкам, предоставляемым для жилищного строительства, является неправомерным.

Ссылки заявителя на положения статьи 30 ЗК РФ, отклонены судами, как необоснованные.

Статья 30.1 ЗК РФ предусматривает различную процедуру предоставления земельных участков для жилищного строительства и для индивидуального жилищного строительства.

Согласно части 2 статьи 30.1 ЗК РФ продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется на аукционах, за исключением случаев, установленных подпунктами 5 и 5.1 пункта 1 статьи 24, пунктами 2.1 и 2.4 статьи 30 и пунктом 27 статьи 38.1 настоящего Кодекса, пунктом 4 настоящей статьи

В соответствии с частью 3 статьи 30.1 ЗК РФ предоставление земельного участка в аренду для индивидуального жилищного строительства может осуществляться на основании заявления гражданина, заинтересованного в предоставлении земельного участка.

Таким образом, из анализа указанных норм следует, что предоставление земельного участка для индивидуального жилищного строительства законом предусмотрено только для граждан.

Следовательно, именно на них распространяется процедура, закреплённая в пункте 3 статьи 30.1 ЗК РФ.

В силу императивной нормы части 2 статьи 30.1 ЗК РФ земельные участки для жилищного строительства предоставляются исключительно на аукционах. При этом применение указанной процедуры для юридических лиц является обязательной, независимо от того, какой жилой объект предполагается построить: многоквартирный жилой дом, малоэтажный жилой дом или иной жилой объект. В этой связи не имеют правового значения доводы заявителя о том, что двухквартирный жилой дом не является многоквартирным жилым домом.

Из материалов дела следует и судами установлено, что земельный участок предоставлен Администрацией ООО "ССВ" в процедуре, предусмотренной частью 3 статьи 30.1 ЗК РФ, что является нарушением части 2 статьи 30.1 ЗК РФ, в обход публичной процедуры аукциона.

Закон о защите конкуренции является специальным законом, определяющим организационные и правовые основы защиты конкуренции, целью которого является предупреждение и пресечение монополистической деятельности, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 закона).

В соответствии с пунктом 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Согласно пункту 18 статьи 4 Закона о защите конкуренции соглашение - договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме.

Таким образом, соглашением может быть признана договоренность хозяйствующих субъектов в любой форме, о которой свидетельствуют сведения, содержащиеся в документах органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов, скоординированные и целенаправленные действия (бездействие) данных субъектов, сознательно ставящих свое поведение в зависимость от поведения других участников соглашения, совершенные ими на конкретном товарном рынке, подпадающие под критерии ограничения конкуренции и способные привести к результатам, определенным Законом о защите конкуренции.

Принимая во внимание, что соглашение, достигнутое в устной форме, не зафиксировано документально, вывод о существовании между Администрацией и ООО "ССВ" устного соглашения сделан антимонопольным органом на основе анализа их поведения

Судами правомерно отмечено, что целью соглашения между Администрацией и ООО "ССВ" являлось предоставление ООО "ССВ" спорного земельного участка для жилищного строительства в обход установленной законом публичной процедуры аукциона.

При этом суды, исходя из анализа исследованных документов представленных в материалы судами установлено, что о наличии соглашения свидетельствуют следующие обстоятельства: Администрация провела процедуру предоставления спорного земельного участка для индивидуального жилищного строительства; ООО "ССВ" обратилось в Администрацию за предоставлением земельного участка для индивидуального жилищного строительства, что противоречит частям 2 и 3 статьи 30.1 ЗК РФ; несмотря на это, Администрация вынесла постановление от 01.12.2014 N 1929п о предоставлении ООО "ССВ" спорного земельного участка для индивидуального жилищного строительства и в тот же день заключила с ним договор аренды спорного земельного участка для индивидуального жилищного строительства. Далее в один и тот же день, 18.12.2014, ООО "ССВ" направляет в Администрацию два заявления: о выдаче градостроительного плана земельного участка для индивидуального жилищного строительства и о выдаче разрешения на строительство шести квартирного жилого дома (датированное 17.12.2014); 18.12.2014, Администрация вынесла постановление об утверждении градостроительного плана земельного участка N 2083п, которым на спорном земельном участке предусмотрено строительство шести квартирного жилого дома, и постановление о выдаче разрешения на строительство шести квартирного жилого дома. При этом на дату совершения всех этих юридически значимых действий разрешённое использование спорного земельного участка оставалось "для индивидуального жилищного строительства".

Таким образом, суды пришли к выводу, что совокупность указанных действий Администрации и ООО "ССВ", которые не могли быть совершены указанными лицами самостоятельно, независимо друг от друга, свидетельствует о наличии между ними соглашения, и привели к предоставлению ООО "ССВ" спорного земельного участка для жилищного строительства в обход установленной законом конкурентной процедуры.

В тех случаях, когда требуется проведение публичных процедур, подразумевающих состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо право ведения деятельности на нем.

Данная правовая позиция содержится в пункте 24 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3(2017), утверждённого Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 12.07.2017.

При таких обстоятельствах, суды обоснованно пришли к выводу, что антимонопольный орган правомерно установил в действиях Администрации и ООО "ССВ" нарушение пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции и выдал предписания о прекращении нарушения пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции, а следовательно правомерно отказали в удовлетворении заявленных требований в указанной части.

Согласно части 1.2. статьи 28.1. КоАП РФ поводом к возбуждению дела об административном правонарушении, предусмотренном статьёй 14.32. настоящего Кодекса, является принятие комиссией антимонопольного органа решения, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации

Из материалов дела следует, что по результатам рассмотрения административным органом вынесено постановление о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении от 17.04.2017 N 3-21/14-2017, в соответствии с которым общество привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 14.32 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 100 000 руб.

Факт нарушения ООО "ССВ" части 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции установлен решением антимонопольного органа от 30.12.2016 по делу N 3-09/57-2016, которое признано судами правомерным при рассмотрении настоящего дела.

Следовательно, вина ООО "ССВ" в совершении правонарушения подтверждена материалами дела.

Данное нарушение образует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.32. КоАП РФ в редакции, действовавшей на дату его совершения и на дату рассмотрения дела об административном правонарушении.

Судами установлено, что процедура при производстве по делу об административном правонарушении административным органом не нарушена, постановление вынесено уполномоченным должностным лицом в пределах его компетенции. Сроки давности привлечения к административной ответственности, установленные статьёй 4.5. КоАП РФ, на дату вынесения оспариваемого постановления, не истекли.

Судами отмечено, что размер административного штрафа определён административным органом верно в соответствии с требованиями пунктов 2 и 4 Приложения к статье 14.31. КоАП РФ и с учётом положений пунктов частей 1 и 2 статьи 1.7. КоАП РФ. В результате сумма штрафа исчислена в минимальном размере санкции части 1 статьи 14.32. КоАП РФ в размере 100 000 руб.

Следовательно, суды пришли к выводу, что оспариваемое постановление вынесено антимонопольным органом в пределах предоставленных ему законом полномочий при наличии состава административного правонарушения, с соблюдением установленного порядка привлечения к административной ответственности и в пределах срока давности привлечения к административной ответственности.

Исследовав и оценив по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, представленные в материалы дела доказательства, доводы сторон, суды двух инстанций пришли к выводу об отсутствии совокупности обстоятельств, установленных для признания деяния малозначительным и применения положений статьи 2.9 КоАП РФ.

С учётом степени общественной опасности совершённого ООО "ССВ" правонарушения оснований для применения части 3.2. статьи 4.1. КоАП РФ также не установлено судами.

При таких обстоятельствах, суды правомерно пришли к выводу об отказе в удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

Все доводы кассационных жалоб, повторяющие по существу доводы заявления и апелляционных жалоб, обсуждены и отклонены судами по мотиву неосновательности, поскольку при проверке материалов дела не нашли своего подтверждения. Иная оценка заявителями кассационных жалоб установленных судом фактических обстоятельств дела и толкование положений закона не означает допущенной при рассмотрении дела судебной ошибки.

Кассационная коллегия отмечает, что доводы жалоб направлены на переоценку выводов судов первой и апелляционной инстанции, что в силу статьи 286 и части 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не допускается при рассмотрении спора в суде кассационной инстанции.

Несогласие заявителя с выводами судов, иная оценка им фактических обстоятельств дела и иное толкование положений закона не означает допущенной при рассмотрении дела судебной ошибки и не является основанием для отмены судебного акта судом кассационной инстанции.

Неправильного применения судами норм материального права и нарушения норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебных актов, не установлено.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Пензенской области от 21.07.2017 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.10.2017 по делу N А49-1806/2017 оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Р.Р. Мухаметшин

Судьи

М.В. Егорова Л.Ф. Хабибуллин