Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 20 сентября 2018 г. N Ф06-36488/18 по делу N А12-37843/2017

г. Казань

20 сентября 2018 г.

Дело N А12-37843/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 13 сентября 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 20 сентября 2018 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Хайруллиной Ф.В.,

судей Карповой В.А., Фатхутдиновой А.Ф.,

при участии представителя:

индивидуального предпринимателя Сергеевой Алевтины Борисовны - Подлобошникова Ю.О., доверенность от 01.09.2017,

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Сергеевой Алевтины Борисовны

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 05.03.2018 (судья Стрельникова Н.В.) и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.05.2018 (председательствующий судья Кузьмичев С.А., судьи Землянникова В.В., Комнатная Ю.А..)

по делу N А12-37843/2017

по заявлению индивидуального предпринимателя Сергеевой Алевтины Борисовны (ИНН 344209165220, ОГРНИП 314344320200117) к администрации Дзержинского района г. Волгограда (ИНН 3443900373, ОГРН 1023402975012), администрации г. Волгограда (ИНН 3444059139, ОГРН 1023403433822) о признании незаконным решения, третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора - Комитет экономического развития администрации Волгограда (ИНН 3444067813, ОГРН 1023403445075),

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Сергеева Алевтина Борисовна (далее - ИП Сергеева А.Б., предприниматель, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением, в котором просит:

- признать незаконным решение администрации Дзержинского района Волгограда (далее - администрация Дзержинского района Волгограда), выраженное в уведомлении от 30.10.2017 N 01-21-111/3181-17 об отказе включить в схему размещения места размещения торгово-остановочного павильона (мобильного временного сооружения некапитального характера) расположенного по адресу г. Волгоград, Дзержинский район, ул. Константина Симонова (остановка троллейбуса "28-я поликлиника" по направлению к центру города);

- обязать администрацию г. Волгограда включить в схему размещения на 2017-2021 годы места размещения торгово-остановочного павильона (мобильного временного сооружения некапитального характера) расположенного по адресу Волгоград, Дзержинский район, ул. Константина Симонова (остановка троллейбуса "28-я поликлиника" по направлению к центру города).

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 05.03.2018, оставленным без изменения постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.05.2018, в удовлетворении заявления отказано.

Не согласившись с решением суда первой и постановлением апелляционной инстанций, ИП Сергеева А.Б. обратилась в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит обжалуемые судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявления, ссылаясь на их незаконность и необоснованность.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в порядке, предусмотренном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) по доводам, изложенным в кассационной жалобе.

Изучив материалы дела, выслушав представителя предпринимателя, обсудив доводы кассационной жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для удовлетворения кассационной жалобы и отмены обжалуемых судебных актов.

Как установлено судом и следует из материалов дела, ИП Сергеева А.Б. обратилась в администрацию с заявлением о включении в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда на 2017-2021 годы места размещения нестационарного торгового объекта - павильона, расположенного по адресу: г. Волгоград, Дзержинский район, ул. им. К. Симонова, д. 21 к.

Письмом от 30.10.2017 N 01-21-111/3187-17 администрация сообщила предпринимателю, что постановлением администрации Волгограда от 01.02.2017 N 132 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда на 2017-2021 годы" место размещения по адресу: г. Волгоград, ул. К. Симонова, д. 21 "К" не включено в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда на 2017-2021 годы, в связи с чем у администрации отсутствуют основания для заключения договора на размещение нестационарного торгового объекта. Дополнительно письмом сообщено о возможности выбора компенсационного места.

18, 19 января 2017 года состоялись заседания межведомственной комиссии по формированию Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда на 2017-2021 годы, по результатам которых составлен протокол N 1-2017.

В рамках данного заседания межведомственной комиссии сделан вывод о невозможности размещения нестационарного торгового объекта по адресу: г. Волгоград, ул. К. Симонова, д. 21 К, поскольку уполномоченными органами при согласовании данного места в проект Схемы на 2017-2021 годы были выявлены нарушения требований пунктов 6.2, 6.3 "ГОСТ Р 54608-2011. Национальный стандарт Российской Федерации. Услуги торговли. Общие требования к объектам мелкорозничной торговли", утвержденного и введенного в действие Приказом Росстандарта от 08.12.2011 N 742-ст а именно размещено на инженерных коммуникациях, а именно на газопроводе среднего давления 0350 мм, газопроводе низкого давления О 114 мм.

На основании изложенного межведомственной комиссией принято решение об отказе во включении в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда на 2017-2021 годы места размещения нестационарного торгового объекта по адресу: г. Волгоград, Дзержинский район, ул. К. Симонова (остановка троллейбуса "28-я поликлиника" по направлению к центру города.

ИП Сергеева А.Б, полагая, что действия администрации Дзержинского района Волгограда, и администрации Волгограда являются незаконными, нарушают права и охраняемые законом интересы предпринимателем, обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением..

В соответствии с пунктом 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Нестационарный торговый объект - торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанную прочно с земельным участком вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение (пункт 6 статьи 2 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 28.12.2009 N 381-ФЗ).

В соответствии с пунктом 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании Схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28.12.2009 N 381-ФЗ.

В силу частей 1 и 2 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Порядок включения в Схему размещения, указанную в части 1 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ, нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности, устанавливается Правительством Российской Федерации.

Согласно части 3 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В части 6 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ определено, что утверждение Схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно, как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы. Указанная норма закрепляет право пользователей нестационарных торговых объектов на осуществление предпринимательской деятельности по ранее согласованным местам размещения объектов вплоть до окончания срока предоставления земельного участка под нестационарные объекты торговли и (или) права на ведение торговли в указанном месте. Таким образом, для возможности законного осуществления торговой деятельности с использованием нестационарного торгового объекта на определенной территории его размещение должно быть предусмотрено соответствующей схемой размещения нестационарного торгового объекта.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.09.2010 N 772 утверждены Правила включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в Схему размещения нестационарных торговых объектов.

Приказом Комитета промышленности и торговли Волгоградской области от 04.02.2016 N 14-ОД утвержден Порядок разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгоградской области, устанавливающий процедуру разработки, утверждения и изменения органами местного самоуправления схем размещения нестационарных объектов, осуществляющих торговую деятельность на территории муниципальных образований Волгоградской области, направленный на формирование единых правил размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгоградской области.

В соответствии с пунктом 2.9 решения Волгоградской городской Думы от 23.12.2016 N 52/1513 "Об утверждении Порядка размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда и типовой формы договора на размещение нестационарного торгового объекта на территории Волгограда" договор на размещение заключается на срок, установленный пунктом 1.4 раздела 1 настоящего Порядка и не превышающий срок действия Схемы.

Согласно пункту 2.2. Порядка разработки и утверждения схем размещения нестационарных торговых объектов схема разрабатывается с учетом требований земельного законодательства, нормативных правовых актов в сфере градостроительной деятельности, сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия; санитарно -эпидемиологического благополучия населения, пожарной безопасности, безопасности дорожного движения, охраны окружающей среды, благоустройства, розничной торговли, в том числе регулирования оборота табачных изделий, алкогольной продукции (включая пиво и напитки, изготавливаемые на его основе) и иными нормативными правовыми актами, устанавливающими обязательные требования к размещению нестационарных торговых объектов и правил осуществления торговой деятельности.

По результатам рассмотрения документов, указанных в пункте 2.7 Порядка разработки и утверждения схем размещения нестационарных торговых объектов, комиссия принимает решение о включении мест размещения нестационарных торговых объектов в схему или отказе во включении (пункт 2.13 Порядка разработки и утверждения схем размещения нестационарных торговых объектов).

Подпунктом 2.5.3 Порядка предусмотрено, что при наличии у хозяйствующего субъекта договора аренды земельного участка для размещения нестационарного торгового объекта, заключенного до вступления в силу настоящего Порядка, договор на размещение заключается без проведения Конкурса.

В этом случае администрация района заключает договор на размещение в пределах действия вновь утвержденной Схемы без проведения аукциона при условии наличия указанного в договоре на размещение места во вновь утвержденной Схеме.

Ранее в г. Волгограде действовала Схема размещения нестационарных торговых объектов для реализации товаров, выполнения работ, оказания услуг на территории Волгограда на 2012-2016 годы, утвержденная постановлением администрации Волгограда от 01.10.2012 N 2811.

В настоящее время в г. Волгограде действует Схема размещения нестационарных торговых объектов для реализации товаров, выполнения работ, оказания услуг на территории Волгограда на 2017-2021 годы, утвержденная постановлением администрации Волгограда от 01.02.2017 N 132.

В соответствии с пунктом 4 постановления администрации Волгограда от 29.06.2016 N 974 "О межведомственной комиссии по формированию схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда" департамент экономического развития администрации Волгограда на основании решения межведомственной комиссии по формированию схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда осуществляет разработку в установленном порядке проект постановления администрации Волгограда о внесении изменений в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда.

Согласно пункту 3.10 Порядка разработки и утверждения схем размещения нестационарных торговых объектов правовые акты о внесении изменений в схему подлежат официальному опубликованию (обнародованию) в средствах массовой информации и размещению на официальном сайте органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". Не позднее 10 календарных дней после принятия правового акта о внесении изменений в схему актуализированная версия схемы в электронном виде представляется уполномоченным органом в орган исполнительной власти Волгоградской области, уполномоченный в сфере торговой деятельности.

Пунктом 3.2 Порядка разработки и утверждения схем размещения нестационарных торговых объектов предусмотрено, что основанием для исключения места размещения нестационарного торгового объекта является несоответствие места размещения нестационарного торгового объекта требованиям действующего законодательства.

В соответствии с письмом администрации Дзержинского района Волгограда от 14.12.2017 N 01-21/11471 место размещения нестационарного торгового объекта, находящееся по адресу: ул. им. К. Симонова, д. 21 К, расположено на улице, подлежащей комплексному благоустройству.

Размещение нестационарных торговых объектов с нарушением требований, установленных Порядком разработки и утверждения органами местного самоуправления муниципальных образований схем размещения нестационарных торговых объектов не допускается.

В соответствии с требованиями стандарта отрасли ОСТ 218.1.002-2003 "Автобусные остановки на автомобильных дорогах. Общие технические требования" размещение торговых киосков не допускается в помещении (на площади) автопавильона; торговые киоски допускается размещать за пределами посадочных площадок и площадок ожидания (подпункты 3.10.7 и 3.16.1).

Пунктом 3.10.7. установлено, что не допускается размещение в помещении (на площади) автопавильона торговых киосков.

Пунктом 3.16.1. определено, что торговые киоски допускается размещать за пределами посадочных площадок и площадок ожидания.

Письмом департамента городского хозяйства администрации Волгограда от 17.11.2017 N ДГХ/06 - 19354 в адрес комитета правового обеспечения администрации Волгограда направлен перечень остановок общественного транспорта на территории городского округа город - герой Волгоград, в который входит остановка общественного транспорта "28-я поликлиника".

В силу действующего в настоящий момент законодательства в этой области, включение места размещения нестационарного торгового объекта по адресу: г. Волгоград ул. им. К. Симонова, д. 21 К невозможно.

Оценив представленные доказательства в порядке, предусмотренном статьей 71 АПК РФ, суды предыдущих инстанций пришли к правомерному выводу о том, что невключение в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда на 2017-2021 годы спорного места размещения нестационарного торгового объекта обосновано несоответствием указанного места размещения нестационарного торгового объекта требованиям действующего законодательства.

Приказом Комитета промышленности и торговли Волгоградской области от 30.12.2016 N 39-н "О внесении изменений в Приказ Комитета промышленности и торговли Волгоградской области от 04 февраля 2016 года N 14-ОД "Об утверждении Порядка разработки и утверждения схем размещения нестационарных торговых объектов Волгоградской области" в пункт 2.14 внесены изменения, в соответствии с которыми основанием для отказа во включении мест размещения нестационарных торговых объектов является наличие решения уполномоченного органа государственной власти или органа местного самоуправления в отношении территории, на которой планируется размещение нестационарного торгового объекта о комплексном благоустройстве земельного участка.

В соответствии с письмом администрации от 14.12.2017 N 01-21/11471 место размещения нестационарного торгового объекта, находящееся по адресу: г. Волгоград, ул. им. К. Симонова, д. 21 К, расположено на улице, подлежащей комплексному благоустройству.

При указанных обстоятельствах суды правомерно исходили из того, что включение места размещения нестационарного торгового объекта по адресу: г. Волгоград ул. им. К. Симонова, д. 21 К, невозможно.

В соответствии со статьей 39 Устава города-героя Волгограда, принятого постановлением Волгоградского горсовета народных депутатов от 29.06.2005 N 20/362 разработка и утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов для реализации товаров, выполнения работ, оказания услуг на территории Волгограда относится к непосредственным полномочиям администрации Волгограда.

В соответствии с пунктом 1.1 Положения об администрации Дзержинского района Волгограда, утвержденным решением Волгоградской городской Думы от 24.12.2010 N 40/1252 администрация Дзержинского района Волгограда является территориальным структурным подразделением (органом) администрации Волгограда, осуществляющим исполнительно-распорядительные функции управления на территории территории Дзержинского района Волгограда.

Таким образом, администрация Дзержинского района Волгограда как структурное подразделение органа местного самоуправления осуществляет свою деятельность в рамках делегированных администрацией Волгограда полномочий.

Администрация Дзержинского района Волгограда является уполномоченным органом, отвечающим за соблюдение хозяйствующими субъектами требований норм по размещению данных нестационарных объектов.

Суд апелляционной инстанции правомерно отклонил довод предпринимателя о том, что принадлежащий ей павильон является нестационарным торговым объектом, строительство и эксплуатация которого начаты до формирования Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда на 2017-2021 годы, в связи с чем администрация обязана включить данный объект в новую схему.

В силу статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ целью утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов является не ограничение прав организаций и предпринимателей на использование земель для целей, не связанных со строительством, а необходимость обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимального обеспечения населения площадью торговых объектов.

Частью 6 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ не предусмотрена обязанность администрации включать все торговые объекты в Схему размещения нестационарных торговых объектов.

Поскольку подобная обязанность законом не предусмотрена, оспариваемые действия администрации закону не противоречат.

Обжалуя решение суда первой инстанции, предприниматель указывает на отсутствие доказательств несоответствия места размещения нестационарного торгового объекта требованиям пунктов 6.2, 6.3 "ГОСТ Р 54608-2011. Национальный стандарт Российской Федерации. Услуги торговли. Общие требования к объектам мелкорозничной торговли", утвержденного и введенного в действие Приказом Росстандарта от 08.12.2011 N 742-ст а именно размещено на инженерных коммуникациях, а именно на газопроводе среднего давления 0350 мм, газопроводе низкого давления О 114 мм.

Как полагает заявитель, место размещения объекта соответствует требованиям указанного акта, проект границ земельного участка согласован с собственником инженерных сетей, и каких-либо требований о сносе объекта собственником газопровода не предъявлялось.

Отклоняя указанный довод предпринимателя, апелляционная инстанция исходила из того, что нарушение требований законодательства при размещении нестационарного торгового объекта по адресу: г. Волгоград, ул. им. К.Симонова, д. 21 К подтверждено письмами Комитета экономического развития администрации Волгограда от 13.12.2017 N 2181, администрации Дзержинского района Волгограда от 14.12.2017 N 01 -21/11471.

Кроме того суд пришел к выводу, что по существу оспаривается Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда на 2017-2021 годы, утвержденная постановлением администрации Волгограда от 01.02.2017 N 132, которая является нормативным правовым актом.

Учитывая разъяснения, изложенные в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" и в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов", суды пришли к выводу о том, что оспаривание нормативных правовых актов не подведомственно арбитражному суду, оспаривание нормативных правовых актов подведомственно судам общей юрисдикции.

С учетом изложенного, требования заявителя об устранении нарушения прав заявителя путем внесения в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда на 2017-2021 годы спорного места размещения нестационарного торгового объекта, являются ненадлежащей попыткой предпринимателя использования процессуальных прав для оспаривания нормативного акта в арбитражном суде, а не в суде общей юрисдикции.

Таким образом, исследовав и оценив в порядке, предусмотренном статьей 71 АПК РФ всесторонне, полно и объективно фактические обстоятельства и представленные в дело доказательства, суды пришли к правомерному выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Приведенные в кассационной жалобе доводы исследованы судебной коллегией, подлежат отклонению, поскольку противоречат приведенным правовым нормам и не опровергают выводов судов, дают иную правовую оценку установленным обстоятельствам и по существу сводятся к переоценке доказательств. Переоценка доказательств и установленных судами фактических обстоятельств дела в силу статьи 286 и части 2 статьи 287 АПК РФ не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Суд кассационной инстанции полагает, что выводы судов первой и апелляционной инстанции соответствуют фактическим обстоятельствам дела и основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, в связи с чем оснований для отмены обжалуемых судебных актов не имеется.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 05.03.2018 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.05.2018 по делу N А12-37843/2017 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные законом.

Председательствующий судья

Ф.В. Хайруллина

Судьи

В.А. Карпова А.Ф. Фатхутдинова