Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 17 января 2024 г. N Ф06-9659/23 по делу N А57-21691/2022

г. Казань

17 января 2024 г.

Дело N А57-21691/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 11 января 2024 года.

Полный текст постановления изготовлен 17 января 2024 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Закировой И.Ш.,

судей Мосунова С.В., Хлебникова А.Д.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Гарифуллиной Л.Р.,

при участии в судебном заседании, проведенном с использованием систем веб-конференции (онлайн заседания), представителей:

Общества с ограниченной ответственностью "Строительная компания "Новый Век" - Масловой О.В., доверенность от 14.03.2022,

Администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области - Казаровой А.Г., доверенность от 09.01.2023,

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Строительная компания "Новый Век"

на решение Арбитражного суда Саратовской области от 18.04.2023 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.07.2023

по делу N А57-21691/2022

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Строительная компания "Новый Век" (Саратовская область, г. Энгельс, ОГРН 1026401975940, ИНН 6449033429), заинтересованные лица: Администрация Энгельсского муниципального района Саратовской области (Саратовская область, г. Энгельс, ОГРН 1026401988183, ИНН 6449013567), Первый заместитель главы администрации Энгельсского муниципального района Шпольский Е.М. (Саратовская область, г. Энгельс, ОГРН 1026401988183, ИНН 6449013567), Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области (Саратовская область, г. Саратов, ОГРН 1056405029560, ИНН 6452911715), Прокуратура Саратовской области (Саратовская область, г. Саратов, ОГРН 1026402204619, ИНН 6450014678), Прокуратура города Энгельса Саратовской области (Саратовская область, г. Саратов, ОГРН 1026402204619, ИНН 6450014678), Правительство Саратовской области (Саратовская область, г. Саратов, ОГРН 1176451002738, ИНН 6450096857), Администрация МО "Город Саратов" (Саратовская область, г. Саратов, ОГРН 1036405000280, ИНН 6450011003), Собрание депутатов Энгельсского муниципального района (Саратовская область, г. Энгельс, ОГРН 1066449022177, ИНН 6449038321), Комитет по земельным ресурсам администрации Энгельсского муниципального района (Саратовская область, г. Энгельс, ОГРН 1026401995729, ИНН 6449031750), Управление обеспечения градостроительной деятельности администрации Энгельсского муниципального района (Саратовская область, г. Энгельс, ИНН 6449012228, ОГРН 1026401985081), Комитет по образованию администрации Энгельcского муниципального района (Саратовская область, г. Энгельс, ОГРН 1026401989712, ИНН 6449939573), индивидуальный предприниматель Шипилов Евгений Васильевич (ОГРНИП: 310644926500037, ИНН: 644900789933), общество с ограниченной ответственностью "КОМФОРТ-2000" (Саратовская область, г. Саратов, ОГРН 1026403044733, ИНН 6453001130), общество с ограниченной ответственностью "ЭКСПЕРТИЗА-С" (Саратовская область, г. Саратов, ОГРН 1156451008504, ИНН 6455063750), общество с ограниченной ответственностью "СПЕЦСТРОЙЭКСПЕРТИЗА" (Саратовская область, г. Саратов, ОГРН 1156454000042, ИНН 6454098460), Управление Росреестра по Саратовской области (Саратовская область, г. Саратов, ОГРН 1056405504671, ИНН 6455039436), о признании решения незаконным,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Строительная компания "Новый Век" (далее - ООО "СК "Новый Век", заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Саратовской области с заявлением:

- о признании решения Администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области (далее - Администрация) о приостановлении действия разрешения на строительство от 27.08.2021 N 64-RU64538109-36-2021 незаконным, распоряжения первого заместителя главы Администрации от 18.08.2022 N 78 "О приостановлении действия разрешения на строительство от 27.08.2021 N 64-RU64538109-36-2021" недействительным;

- о признании решения Администрации о приостановлении действия разрешения на строительство от 03.09.2021 N 64-RU64538109-38-2021 незаконным, распоряжения первого заместителя главы Администрации от 18.08.2022 N 79 "О приостановлении действия разрешения на строительство от 03.09.2021 N 64-RU64538109-38-2021" недействительным;

- о признании решения Администрации о приостановлении действия разрешения на строительство от 28.09.2021 N 64-RU64538109-47-2021 незаконным, распоряжения первого заместителя главы Администрации от 18.08.2022 N 80 "О приостановлении действия разрешения на строительство от 28.09.2021 N 64-RU64538109-47-2021" недействительным.

Решением Арбитражного суда Саратовской области от 18.04.2023 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.07.2023 решение Арбитражного суда Саратовской области оставлено без изменения.

В кассационной жалобе ООО "СК "Новый Век", ссылаясь на неправильное применение судами норм права, а также несоответствие выводов, содержащихся в обжалуемых судебных актах, фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, просит решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда отменить.

Распоряжением председателя четвертого судебного состава от 28.12.2023 в порядке статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), произведена замена судьи Ольховикова А.Н. на судью Закирову И.Ш., сформирован следующий судебный состав: председательствующий судья Закирова И.Ш., судьи Мосунов С.В., Хлебников А.Д.

Согласно части 5 статьи 18 АПК РФ в случае замены судьи в процессе рассмотрения дела судебное разбирательство должно быть произведено с самого начала.

Представитель общества в судебном заседании поддержал доводы кассационной жалобы.

Представитель Администрация в судебном заседании отклонил кассационную жалобу по основаниям, изложенным в отзыве.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание своих представителей не направили, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом.

В соответствии со статьями 156, 284 АПК РФ судебная коллегия рассмотрела кассационную жалобу без участия указанных лиц.

Проверив законность обжалуемых судебных актов, правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права в пределах, установленных статьей 286 АПК РФ, изучив доводы кассационной жалобы, отзывов на нее, судебная коллегия установила следующее.

Администрацией Энгельсского муниципального района Саратовской области ООО "СК "Новый Век" были выданы разрешения на строительство:

- от 27.08.2021 N 64-RU64538109-36-2021 (с учетом изменений, внесенных распоряжениями от 28.10.2022 N 78, от 17.11.2021 N 80, от 05.04.2022 N 24) для строительства многоквартирного жилого дома со встроенно-пристроенными помещениями общественного назначения по ул. Петровской угол ул. Республики в Энгельсе Саратовской области (МКД по ул. Петровской) на земельных участках с кадастровыми номерами 64:50:010511:783, 64:50:010511:782, 64:50:010511:75, 64:50:010511:784;

- от 03.09.2021 N 64-RU64538109-38-2021 (с учетом изменений, внесенных распоряжением от 17.02.2022 N 9) для создания многоэтажной жилой застройки по ул. Марины Расковой, 9, в г. Энгельсе Саратовской области, многоквартирный жилой дом N 1 (МКД по ул. М. Расковой) на земельном участке с кадастровым номером 64:50:020932:4635;

- от 28.09.2021 N 64-RU64538109-47-2021 для создания многоэтажной жилой застройки в границах улиц Вокзальная - Новобазарная в г. Энгельсе Саратовской области, многоквартирный жилой дом N 1 (МКД по ул. Новобазарной) на земельном участке с кадастровым номером 64:50:010408:528.

Распоряжением администрации от 18.08.2022 N 78 действие разрешения на строительство от 27.08.2021 N 64-RU64538109-36-2021 приостановлено.

Распоряжением администрации от 29.08.2022 N 88 в распоряжение от 18.08.2022 N 78 внесены изменения, в частности, распорядительная часть дополнена словами: "до издания отдельного распоряжения".

В обоснование изменений администрация в распоряжении 18.08.2022 N 78 сослалась на статью 48 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 36.1 Устава Энгельсского муниципального района - в связи с несоблюдением минимального уровня обеспеченности населения объектами социальной сферы, установленного местными нормативами градостроительного проектирования.

Распоряжением администрации от 23.09.2022 N 109 в распоряжение от 18.08.2022 N 78 внесены изменения, в распорядительной части заменены слова "до издания отдельного распоряжения" словами "до 20 октября 2022 года".

Распоряжением администрации от 18.08.2022 N 79 действие разрешения на строительство от 03.09.2021 N 64-RU64538109-38-2021 приостановлено.

Распоряжением Администрации от 29.08.2022 N 89 в распоряжение от 18.08.2022 N 79 внесены изменения, в частности, распорядительная часть дополнена словами: "до издания отдельного распоряжения".

В обоснование изменений администрация в распоряжении от 18.08.2022 N 79 сослалась на статью 48 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 36.1 Устава Энгельсского муниципального района - в связи с несоблюдением минимального уровня обеспеченности населения объектами социальной сферы, установленного местными нормативами градостроительного проектирования.

Распоряжением администрации от 23.09.2022 N 110 в распоряжение от 18.08.2022 N 79 внесены изменения, в распорядительной части заменены слова "до издания отдельного распоряжения" словами "до 20 октября 2022 года".

Распоряжением администрации от 18.08.2022 N 80 действие разрешения на строительство от 28.09.2021 N 64-RU64538109-47-2021 приостановлено.

Распоряжением администрации от 29.08.2022 N 90 в распоряжение от 18.08.2022 N 80 внесены изменения, в частности, распорядительная часть дополнена словами: "до издания отдельного распоряжения".

В обоснование изменений администрация в распоряжении от 18.08.2022 N 80 сослалась на статью 48 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 36.1 Устава Энгельсского муниципального района - в связи с несоблюдением минимального уровня обеспеченности населения объектами социальной сферы, установленного местными нормативами градостроительного проектирования.

Распоряжением администрации от 23.09.2022 N 111 в распоряжение от 18.08.2022 N 80 внесены изменения, в распорядительной части заменены слова "до издания отдельного распоряжения" словами "до 20 октября 2022 года".

Распоряжением администрации от 19.10.2022 N 123 в распоряжения от 23.09.2022 N 111, 110, 109 внесены изменения, в распорядительной части слова "до 20 октября 2022 года" заменены словами "до 01 января 2023 года".

Согласно пояснениям уполномоченного органа, в настоящее время срок приостановления действия разрешений на строительство от 27.08.2021 N 64-RU64538109-36-2021, от 03.09.2021 N 64-RU64538109-38-2021, от 28.09.2021 N 64-RU64538109-47-2021 продлен до 01.07.2023.

Не согласившись с решениями администрации о приостановлении указанных разрешений на строительство и распоряжениями Администрации от 23.09.2022 N 111, 110, 109, ООО "СК "Новый Век" обратилось в суд с настоящими требованиями.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу о законности оспариваемых распоряжений администрации, с данными выводами согласился и суд апелляционной инстанции.

Как указано в судебных актах, строительство планируемых многоквартирных домов по приостановленным разрешениям на строительство и увеличение проживающих в конкретном квартале жителей приведет к увеличению потребности обеспечения граждан нормативными условиями по соответствующим обязательствам. Несоблюдение данного нормативного требования приведет к ущемлению прав граждан на комфортные условия проживания и благоприятную среду.

Судебная коллегия кассационной инстанции считает выводы судов преждевременными, сделанными при неполном исследовании всех обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения данного спора.

Предметом спора является законность действий администрации по внесению изменений в выданные ранее разрешения на строительство многоквартирных жилых домов.

Отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений относятся к градостроительным отношениям, которые регулируются законодательством о градостроительной деятельности, что закреплено в части 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ).

В силу части 2 статьи 51 ГрК РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешений на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

По смыслу части 1 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом при осуществлении строительства.

Разрешение на строительство выдается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органом местного самоуправления (часть 6 статьи 51 ГрК РФ).

По смыслу пунктов 4, 10 статьи 2 и части 1 статьи 51 ГрК РФ при выдаче разрешения на строительство подлежит установлению допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с ограничениями, установленными земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Частью 13 статьи 51 ГрК РФ установлен исчерпывающий перечень оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство. Так, уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган отказывает в выдаче разрешения на строительство при несоответствии представленных документов разрешенному виду использования земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Право администрации приостановить собственный правовой акт установлен в части 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ( далее - Закона об общих принципах организации местного самоуправления).

В пункте 25 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2 (2019), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 17.07.2019, Верховный суд также подтвердил право органа местного самоуправления в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им правовой акт в случае выявления его противоречия закону.

Между тем ненормативный правовой акт администрации, приостанавливающий принятые ранее акты этого органа, должен иметь нормативное и фактическое обоснование. Реализация органами местного самоуправления предоставленных законом полномочий не может ставиться в зависимость от усмотрения данных органов.

Таким образом, с учетом положений Закона общих принципах организации местного самоуправления и Градостроительного кодекса РФ решения исполнительных органов и должностных лиц органов местного самоуправления об отмене ранее изданных (принятых) ими муниципальных правовых актов или о внесении каких-либо изменений должны быть мотивированы и основаны на нормах законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих соответствующие правоотношения, в рамках которых отменяемые акты были изданы (приняты).

При проверке законности и обоснованности ненормативного акта органа власти суд не вправе подменять полномочия органа власти, а проверяет законность и обоснованность оспариваемого ненормативного правового акта по тем основаниям, которые в нем приведены.

В ходе судебного разбирательства общество указывало на то, что он является правообладателем земельных участков по результатам аукционов, организатором которых выступал орган местного самоуправления. Орган местного самоуправления в лице управления по обеспечению градостроительной деятельности администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области выданы градостроительные планы спорных земельных участков. Все приложенные к заявлению о выдаче разрешения на строительство документы прошли правовую экспертизу. Разрешение на строительство выдано обществу в порядке, определенном законом, а также на основании проектной документации. Вид разрешенного использования позволяет возводить многоквартирные дома.

Кроме того, как пояснил заявитель, он является застройщиком, получившим разрешение на строительство и осуществляющим привлечение денежных средств участников долевого строительства с использованием кредитных средств через эскроу счета.

При возведении объектов застройщиком понесены расходы по многоквартирным домам по ул. Петровской - 187 308 356 руб., по ул. Расковой - 250 711 296 руб., по ул.Новобазарной - 56 202 821 руб.

Данным доводам заявителя оценка судами не дана.

Суды указали, что оспариваемыми распоряжениями приостановлено действие разрешений на строительство многоквартирных домов, выданных после вступления в силу местных нормативов градостроительного проектирования, утвержденных решением Собрания депутатов Энгельсского муниципального района от 30.03.2018 N 380/49-05.

Между тем разрешения на строительство администрацией Энгельсского муниципального района Саратовской области ООО "СК "Новый Век" были выданы 28.09.2021 за N 64-RU64538109-47-2021, 03.09.2021 за N 64-RU64538109-38-2021, 27.08.2021 за N 64 RU64538109-36-2021, то есть после принятия вышеупомянутых нормативов.

Данный факт также не был принят во внимание.

В материалах дела имеется представление Прокуратуры г. Энгельса об устранении нарушений градостроительного законодательства от 15.09.2022, направленном в адрес Главы Энгельсского муниципального района о рассмотрении настоящего представления и принятию мер по устранению допущенных нарушений закона.

Из содержания данного документа следует, что надзирающим органом в ходе проверки установлено, что земельные участки для строительства находятся у застройщика в аренде и имеют вид разрешенного использования, позволяющий возводить многоквартирные дома; проектная документация получила положительное заключение экспертизы.

В соответствии с позицией Прокуратуры Саратовской области, изложенной отзыве, градостроительное законодательство не предусматривает процедуру приостановления действий разрешений на строительство. Как указывает надзирающий орган, оценка соответствия проектной документации требованиям к строительству дается органом местного самоуправления на стадии выдачи разрешения на строительство.

Таким образом, вывод судов о законности принятых администрацией распоряжений о приостановлении разрешений на строительство от 28.09.2021 N 64-RU64538109-47-2021, от 03.09.2021 N 64-RU64538109-38-2021, от 27.08.2021 N 64 RU64538109-36-2021 является преждевременным, сделанным без оценки доводов всех сторон, а также приведенных обстоятельств.

При новом рассмотрении суду следует учесть изложенное, установить все существенные для правильного разрешения спора обстоятельства, выяснить, соответствовали ли заявления общества о выдаче разрешений на строительство и приложенные к нему документы требованиям действующего в спорный период градостроительного законодательства, исследовать имеющиеся в материалах дела (дополнительно представленные лицами, участвующими в деле) доказательства по правилам статьи 71 Кодекса, дать оценку их доводам (возражениям), разрешить спор при правильном применении норм материального и процессуального права.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, статьями 286, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Саратовской области от 18.04.2023 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.07.2023 по делу N А57-21691/2022 отменить.

Направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Саратовской области.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, установленном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

И.Ш. Закирова

Судьи

С.В. Мосунов А.Д. Хлебников