Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 30 января 2019 г. N Ф06-41913/18 по делу N А49-4323/2018

г. Казань

30 января 2019 г.

Дело N А49-4323/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 24 января 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 30 января 2019 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Топорова А.В.,

судей Баширова Э.Г., Закировой И.Ш.,

при участии представителя администрации города Пензы - Волковой Г.В. по доверенности от 09.08.2018,

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации города Пензы

на решение Арбитражного суда Пензенской области от 20.07.2018 (судья Учаева Н.И.) и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.10.2018 (председательствующий судья Кувшинов В.Е., судьи Драгоценнова И.С., Юдкин А.А.)

по делу N А49-4323/2018

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Квартирный вопрос" (ОГРН 1125836006163, ИНН 55836654245) к администрации города Пензы (ИНН 5836010360, ОГРН 1025801358945) о признании незаконными решений,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Квартирный вопрос" (далее - общество, ООО "Квартирный вопрос") обратилось в Арбитражный суд Пензенской области с заявлением (с учетом уточнения) к администрации города Пензы (далее - Администрация) о признании недействительными решений, изложенных в письме от 01.02.2018 N 2-12Р-95 и N 2-12Р-96 об отказе в выдаче разрешения на строительство объектов индивидуального жилищного строительства, об обязании выдать разрешения на строительство объектов индивидуального жилищного строительства.

Решением Арбитражного суда Пензенской области от 20.07.2018 заявленные требования удовлетворены. Суд признал недействительными решения администрации города Пензы от 01.02.2018 N 2-12Р-95 и N 2-12Р-96 об отказе в выдаче ООО "Квартирный вопрос" разрешений на строительство и обязал администрацию города Пензы устранить допущенное нарушение прав и законных интересов ООО "Квартирный вопрос" путем выдачи разрешения на строительство объектов индивидуального жилищного строительства по адресу г. Пенза, переулок Сплавной, 12.

Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.10.2018 решение Арбитражного суда Пензенской области от 20.07.2018 оставлено без изменения.

Администрация города Пензы, не согласившись с принятыми судебными актами, обратилась в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции и постановление апелляционной инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права и нарушение норм процессуального права. По мнению заявителя, судебные акты вынесены при недоказанности имеющихся в деле обстоятельствах; администрация г. Пензы законно отказала в выдаче разрешений на строительство индивидуального жилого дома на земельном участке, так как имеет место несоответствие представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка. Строительство объектов индивидуального жилищного строительства предполагается на территории второй зоны округа санитарной (горно-санитарной) охраны курорта регионального значения - Ахуны г. Пензы. Исходя из положений пункта 3 статьи 16 Федеральный закон от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", на соответствующей территории запрещается размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению. Постановление Правительства РФ от 07.12.1996 N 1425 не регулирует правоотношения, возникшие между сторонами спора.

Представитель заявителя и в судебном заседании поддержала доводы, изложенные в кассационной жалобе.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства надлежащим образом извещены, явку представителей в судебное заседание не обеспечили, что в силу статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием к рассмотрению кассационной жалобы.

Проверив законность обжалованных по делу судебных актов, правильность применения норм материального и процессуального права в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия кассационной инстанции приходит к выводу о наличии правовых оснований для отмены обжалуемых судебных актов с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции, в связи с нарушением и неправильным применением норм материального и процессуального права, исходя из следующего.

Как установлено судами и следует из материалов дела, 27.12.2017 ООО "Квартирный вопрос" приобрело по договору купли-продажи земельного участка и жилого дома в собственность земельный участок категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование для размещения индивидуального жилого дома, общей площадью 960 кв.м, по адресу г. Пенза, пер. Сплавной, дом 12, кадастровый номер 58:29:2005016:43.

22.01.2018 право собственности общества на указанный земельный участок зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

22.01.2018 обществом получена выписка из ЕГРН, из которой следует, что земельный участок относится к категории: земли населенных пунктов и указан вид разрешенного использования: для размещения индивидуального жилого дома.

26.01.2018 общество обратилось в администрацию города Пензы с двумя заявлениями о выдаче разрешения на строительство объектов капитального строительства по адресу г. Пенза, пер. Сплавной, 12.

01.02.2018 Администрация по результатам рассмотрения указанных заявлений письмами N 2-12Р-95 и N 2-12Р-96 отказала обществу в выдаче разрешений на строительство, сославшись на то, что земельный участок с кадастровым номером 58:29:2005016:43 расположен на территории второй зоны округа санитарной охраны курорта Ахуны, г. Пенза.

Общество, считая отказ Администрации не соответствующим законодательству и нарушающим права общества, обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании отказов незаконными.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что отказ Администрации не соответствует законодательству и нарушает права и законные интересы общества.

Судом установлено, что земельный участок с кадастровым номером 58:29:2005016:43 расположен на территории второй зоны округа санитарной охраны курорта регионального значения - Ахуны, г. Пенза. Однако, исходил из того, что согласно пункту 13 Постановления Правительства Российской Федерации от 07.12.1996 N 1425 "Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения" на территориях вторых зон округов санитарной охраны курортов разрешено строительство жилых домов при наличии централизованных систем водоснабжения и канализации. Учитывая, что строительство жилых домов предполагается на земельном участке с подведенной централизованной системой водоснабжения и канализации, препятствий к строительству не имеется. Кроме того, по сведениям градостроительного плана земельного участка, он расположен в территориальной зоне Ж-1, к основными видами разрешенного использования которой относятся, в том числе, отдельно стоящие индивидуальные жилые дома.

Апелляционный суд согласился с выводами, которые были сделаны судом первой инстанции.

Суд округа не может согласиться с выводами нижестоящих судов, поскольку полагает, что в ходе рассмотрения и разрешения дела судами первой и апелляционной инстанции допущены нарушения норм материального права и процессуального права по неполно установленным обстоятельствам, имеющим значение для правильного рассмотрения спора.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пунктов 1, 2, 7 статьи 56 Земельного кодекса Российской Федерации права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным настоящим Кодексом, федеральными законами. В частности могут устанавливаться ограничения, связанные с особыми условиями использования земельных участков и режимом хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах. Такие ограничения прав на землю могут быть обжалованы лицом, чьи права ограничены, в судебном порядке.

Согласно пункту 10 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации в пределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение. Земельные участки, включенные в состав зон особо охраняемых территорий, используются в соответствии с требованиями, установленными статьями 94 - 100 настоящего Кодекса.

Пунктом 2 статьи 96 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в целях сохранения благоприятных санитарных и экологических условий для организации профилактики и лечения заболеваний человека на землях территорий лечебно-оздоровительных местностей и курортов устанавливаются округа санитарной (горно-санитарной) охраны в соответствии с законодательством. Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов, имеющих федеральное значение, устанавливаются Правительством Российской Федерации. Использование земельных участков в границах второй и третьей зон санитарной (горно-санитарной) охраны ограничивается в соответствии с законодательством об особо охраняемых природных территориях (пункт 3 статьи 96 Земельного кодекса Российской Федерации).

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" округом санитарной охраны является особо охраняемая территория с установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации режимом хозяйствования, проживания, природопользования, обеспечивающим защиту и сохранение природных лечебных ресурсов и лечебно-оздоровительной местности с прилегающими к ней участками от загрязнения и преждевременного истощения.

Природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности, а также курорты и их земли являются соответственно особо охраняемыми объектами и территориями. Их охрана осуществляется посредством установления округов санитарной (горно-санитарной) охраны (пункт 1 статьи 16 Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ).

В соответствии с требованиями пункта 2 статьи 16 Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны, установленные для лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утверждаются Правительством Российской Федерации, а для лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального и местного значения - исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В рамках реализации своих полномочий по установлению режимов округов санитарной охраны курортов федерального значения, Правительством Российской Федерации принято Постановление от 07.12.1996 N 1425 "Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения" (далее Положения).

Однако по предмету своего регулирования, ограниченного пунктом 2 статьи 16 Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ, и содержанием Положения, установленный Правительством Российской Федерации режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны распространяется на курорты федерального значения, и не распространяется на округа санитарной (горно-санитарной) охраны курортов регионального значения.

Судами установлено, что земельный участок, на котором предполагается Обществом строительство индивидуальных жилых домов, расположен на территории второй зоны округа санитарной (горно-санитарной) охраны курорта Ахуны - курорта регионального значения Пензенской области.

Таким образом, правовое регулирование, установленное Положением, не применяется к возникшим правоотношениям между сторонами спора о выдаче разрешения на строительство на территории округа санитарной (горно-санитарной) охраны курорта регионального значения - Ахуны, г. Пенза.

Учитывая изложенное, судебная коллегия приходит к выводу, что судами применены нормы материального права, не подлежащие применению (пункт 2 части 2 статьи 288 АПК РФ).

Установив, расположение земельного участка на территории курорта регионального значения - Ахуны, г. Пенза, судами не выяснялось, установлены ли исполнительным органам государственной власти Пензенской области режимы округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов регионального значения Пензенской области.

По правилам части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает, в том числе допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Таким образом, вопрос о размещение объекта нового строительства подлежит разрешению с учетом установленных законом ограничений.

Кроме того, в соответствии с пунктом 1 статьи 20 Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ государственный надзор в области обеспечения санитарной (горно-санитарной) охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении в пределах своей компетенции государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального значения.

Суды, разрешая вопрос о принуждении Администрации к выдаче разрешений на строительство жилых домов на территории курорта регионального значения Пензенской области и понуждая к выдаче разрешений на строительство, не устанавливали какой орган исполнительный орган власти Пензенской области, осуществляет государственный надзор в области обеспечения санитарной (горно-санитарной) охраны курорта - Ахуны, не определяли затронет разрешение указанного спора права и обязанности исполнительного органа власти Пензенской области в части исполнения им функций по государственному надзору.

Таким образом, судами не выяснен вопрос о режиме округа санитарной (горно-санитарной) охраны конкретного регионального курорта, разрешен спор без рассмотрения вопроса о привлечении к участию в деле уполномоченного исполнительного органа власти Пензенской области, осуществляющего надзорные функции за соблюдением санитарной охраны территории курорта регионального значения, чьи права и законные интересы по отношению к сторонам спора могли быть затронуты разрешением данного спора.

По правилам части 1 статьи 168 АПК РФ при принятии решения арбитражный суд определяет, какие обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены и какие обстоятельства не установлены, какие законы и иные нормативные правовые акты следует применить по данному делу.

Суд апелляционной инстанции при рассмотрении дела в порядке апелляционного производства по имеющимся в деле и дополнительно представленным доказательствам повторно рассматривает дело (часть 1 статьи 268 АПК РФ).

Однако, судами при вынесении обжалуемых решения и постановления не дана надлежащая оценка всем представленным в материалах дела доказательствам, не установлены обстоятельства, имеющие существенное значение для правильного разрешения спора, применен нормативный акт, не подлежащий применению, что могло привести к принятию неправильных судебных актов.

В силу пункта 2 части 2 и части 3 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, применение закона, не подлежащего применению, а так же нарушение или неправильное применение норм процессуального права являются основаниями для изменения или отмены решения, постановления арбитражного суда.

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда подлежат отмене, а дело направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду следует решить вопрос о необходимости привлечения органа исполнительной власти Пензенской области, уполномоченного осуществлять государственный надзор в области обеспечения санитарной (горно-санитарной) охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального значений Пензенской области, установить введен ли на территории Пензенской области режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны для лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального значения, и на основании полного и всестороннего исследования всех представленных сторонами доказательств и разрешить спор в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Руководствуясь статьями 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Пензенской области от 20.07.2018 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.10.2018 по делу N А49-4323/2018 отменить.

Дело за указанным номером направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Пензенской области.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в двухмесячный срок.

Председательствующий судья

А.В. Топоров

Судьи

Э.Г. Баширов И.Ш. Закирова