Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 11 марта 2019 г. N Ф06-44131/19 по делу N А12-17790/2018

г. Казань

11 марта 2019 г.

Дело N А12-17790/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 07 марта 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 11 марта 2019 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Мосунова С.В.,

судей Топорова А.В., Савкиной М.А.,

при участии в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи в Арбитражном суде Волгоградской области представителей:

Управления Федерального казначейства по Волгоградской области - Фоминой О.В., доверенность от 28.02.2019, Шуменовой Е.А., доверенность от 28.12.2018, Позняк А.Н., доверенность от 28.12.2018,

Комитета по делам национальностей и казачества Волгоградской области - Щеглова В.А., доверенность от 24.12.2018,

Министерства финансов Российской Федерации - Позняк А.Н., доверенность от 28.12.2018,

Комитета финансов Волгоградской области - Пименова М.Ю., доверенность от 17.01.2019, Сорокина В.В., доверенность от 14.04.2016,

при участии представителя в Арбитражном суде Поволжского округа:

Комитета финансов Волгоградской области - Деревянко Д.С., доверенность от 17.01.2019,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Волгоградской области

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 16.08.2018 (судья Репникова В.В.) и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.11.2018 (председательствующий судья Веряскина С.Г., судьи Акимова М.А., Степура С.М.)

по делу N А12-17790/2018

по заявлению Комитета по делам национальностей и казачества Волгоградской области (400001, г. Волгоград, ул. Рабоче-Крестьянская, д. 15, ИНН 3445052810, ОГРН 1023403855331) к Управлению Федерального казначейства по Волгоградской области (400131, г. Волгоград, ул. Коммунистическая, д. 28, ОГРН 1023403452555, ИНН 344405457) о признании недействительным представления,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: Комитет финансов Волгоградской области (400066, г. Волгоград, ул. ПортСаида, д. 7, ОГРН 1063444006922, ИНН 3444130624), администрация Волгоградской области (400098, г. Волгоград, проспект им. В.И. Ленина, д. 9, ОГРН 1023403444547, ИНН 3444051965), Министерство культуры Российской Федерации (109074, г. Москва, проезд Китайгородский, д. 7, корпус 2, ОГРН 1037739317021, ИНН 7705046737), Федеральное агентство по делам национальностей (121069, г. Москва, переулок Трубниковский, д. 19, ОГРН 1157746452280, ИНН 7708257207), Министерство финансов Российской Федерации (109097, г. Москва, ул. Ильинка, д. 9, строение.1, ОГРН 1037739085636, ИНН 7710168360).

УСТАНОВИЛ:

Комитет по делам национальностей и казачества Волгоградской области (далее - Комитет, заявитель) обратился в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании недействительным представления Управления Федерального казначейства по Волгоградской области (далее - УФК по Волгоградской области, Управление) от 24.04.2018 N 29-11-53/23-5295.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Комитет финансов Волгоградской области, администрация Волгоградской области, Министерство культуры Российской Федерации, Федеральное агентство по делам национальностей, Министерство финансов Российской Федерации.

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 16.08.2018, оставленным без изменений постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.11.2018, заявленные требования удовлетворены. Суд признал недействительным представление УФК по Волгоградской области от 24.04.2018 N 29-11-53/23-5295.

УФК по Волгоградской области, не согласившись с решением суда первой инстанции и постановлением суда апелляционной инстанции, обратилось с кассационной жалобой, в которой просит вынесенные по делу судебные акты отменить, принять новый судебный акт, которым в удовлетворении заявленных требования отказать.

В направленных в суд в порядке статьи 81 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) объяснениях Комитет финансов Волгоградской области, полагая вынесенные по делу судебные акты обоснованными и законными, просит оставить их без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Отзывы на кассационную жалобу от участвующих в деле лиц в суд не представлены.

Стороны о дате, времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Поволжского округа, однако Администрация Волгоградской области, Министерство культуры Российской Федерации, Федеральное агентство по делам национальностей явку своих представителей в суд не обеспечили.

Принимая во внимание наличие надлежащего уведомления лиц, участвующих в деле, основываясь на положениях части 3 статьи 284 АПК РФ, суд счел возможным рассмотреть жалобу в отсутствие не явившихся сторон.

Арбитражный суд кассационной инстанции, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, заслушав представителей заявителя, УФК по Волгоградской области, Министерства финансов Российской Федерации, Комитета финансов Волгоградской области, проверив законность обжалуемых судебных актов в порядке статьи 286 АПК РФ, находит основания для их отмены.

Как следует из материалов дела, УФК по Волгоградской области в отношении Комитета по делам национальностей и казачества Волгоградской области на основании поручения Федерального казначейства от 13.12.2017 N 07-04-05/17-960 "О проведении внеплановых контрольных мероприятий", приказа Управления от 25.01.2018 N 55-ОД "О назначении внеплановой камеральной проверки в Комитете по делам национальностей и казачества Волгоградской области" проведена внеплановая камеральная проверка соблюдения условий софинансирования субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации за период с 01.01.2015 по 31.12.2016.

В ходе проверки Управлением было выявлено нарушение Комитетом по делам национальностей и казачества Волгоградской области пункта 3 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), пункта 7 Правил распределения и предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в рамках федеральной целевой программы "Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России (2014 -2020 годы)" на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, представленных в Приложении N 7 к федеральной целевой программе "Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России (2014 - 2020 годы)", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 20.08.2013 N 718 (далее - постановление Правительства РФ от 20.08.2013 N718), абзаца 2 подпункта 3.1.10 пункта 3.1 соглашения о предоставлении в 2015 году субсидии из федерального бюджета бюджету Волгоградской области на софинансирование расходных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципальных образований) по реализации мероприятий федеральной целевой программы "Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России (2014 -2020 годы)" от 28.04.2015 N 1581-01-41/15-15 (далее - Соглашение от 28.04.2015), выразившееся в несоблюдении условия предоставления субсидии из федерального бюджета, а именно: не обеспечен уровень софинансирования за счет средств бюджета Волгоградской области, что привело к перерасходу средств федерального бюджета на общую сумму 297 952,72 руб.

Комитету по делам национальностей и казачества Волгоградской области выдано представление от 24.04.2018 N 29-11-53/23-5295, которым предложено рассмотреть информацию о выявленном нарушении в течении 3-х месяцев и разработать план мероприятий по устранению причин и условий совершения выявленного нарушения.

Не согласившись с указанным представлением, заявитель обратился в арбитражный суд с изложенными выше требованиями.

Согласно части 1 статьи 132 БК РФ под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации

Выделение субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на цели и (или) в соответствии с условиями, не предусмотренными федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, не допускается (часть 3 статьи 132 БК РФ в редакции, действовавшей на дату заключения Соглашения от 28.04.2015 N 1581-01-41/15-15).

Постановлением Правительства РФ от 20.08.2013 N 718 утверждена федеральная целевая программа "Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России (2014-2020 годы)" (далее - Программа).

Поддержка направлений реализации Программы осуществляется посредством предоставления субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование региональных целевых программ, реализуемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, и мероприятий указанных региональных целевых программ.

Программой (в редакции постановления Правительства РФ от 25.03.2015 N 273 "О внесении изменений в федеральную целевую программу "Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России (2014-2020 годы") предусмотрено, что Министерство культуры Российской Федерации осуществляет в рамках Программы предоставление субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.

Программой (в редакции постановления Правительства РФ от 25.08.2015 N 881 "О внесении изменений в федеральную целевую программу "Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России (2014 - 2020 годы") предусмотрено, что Федеральное агентство по делам национальностей (образовано Указом Президента Российской Федерации от 31.03.2015 N 168 с передачей ему части функций Министерства культуры РФ) осуществляет в рамках Программы предоставление субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.

Правила распределения и предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в рамках федеральной целевой программы "Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России (2014-2020 годы)" на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации утверждены приложением N 7 к Программе (далее - Правила).

Постановлением Администрации Волгоградской области от 03.02.2015 N 45-п утверждена государственная программа Волгоградской области "Укрепление единства российской нации и развитие казачества на территории Волгоградской области" на 2015-2020 годы (далее - государственная программа Волгоградской области).

Ответственным исполнителем государственной программы Волгоградской области определен Комитет по делам национальностей и казачества Волгоградской области.

Приложением N 3 к государственной программе Волгоградской области определен перечень мероприятий государственной программы Волгоградской области "Укрепление единства российской нации и развития казачества на территории Волгоградской области на" 2015-2020 годы.

Судами установлено, что 28.04.2015 между Министерством культуры Российской Федерации, являющимся главным распорядителем средств федерального бюджета, и Администрацией Волгоградской области, являющейся получателем субсидии, заключено Соглашение о предоставлении в 2015 году субсидии из федерального бюджета бюджету Волгоградской области на софинансирование расходных обязательств Субъекта Российской Федерации (муниципальных образований) по реализации мероприятий федеральной целевой программы "Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России (2014-2020 годы)".

Дополнительным соглашением от 23.10.2015 N 1 Министерство культуры Российской Федерации как сторона по договору заменено на Федеральное агентство по делам национальностей.

Согласно пункту 1 Соглашения Минкультуры РФ обязуется предоставить в 2015 году бюджету субъекта РФ субсидию на софинансирование расходных обязательств субъекта РФ (муниципальных образований) по реализации мероприятий государственной программы Субъекта Российской Федерации, аналогичных мероприятиям Программы, утвержденным постановлением Правительства РФ от 20.08.2013 N 718, в размере 5 367 770 рублей, а Субъект РФ обязуется принять субсидию, использовать ее по целевому назначению, определенному Соглашением, обеспечить финансирование указанных расходных обязательств за счет средств Субъекта РФ в размере 900 000 рублей, а также обеспечить выполнение условий настоящего Соглашения.

Разделом 2 Соглашения предусмотрены условия и порядок предоставления субсидии: субсидия предоставляется при соблюдении Субъектом РФ условий предоставления субсидий, предусмотренных Программой (пункт 2.1), Минкультуры России осуществляет перечисление субсидии в соответствии с подписанным сторонами графиком финансирования мероприятий программы согласно приложению N 2 к настоящему соглашению (пункт 2.2), перечисление субсидий осуществляется в установленном порядке на счета территориальных органов Федерального казначейства, открытые для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, для последующего перечисления в установленном порядке в бюджеты субъектов Российской Федерации (пункт 2.3).

Приложением N 1 к Соглашению от 28.04.2015 определены расходные обязательства Субъекта Российской Федерации по реализации мероприятий Программы в 2015 году с конкретным перечнем мероприятий с указанием объемов финансирования за счет средств федерального бюджета в определенной сумме, с фиксацией этой суммы в процентах от общего объема финансирования, и с указанием объемов финансирования за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации в определенной сумме, с фиксацией этой суммы в процентах от общего объема финансирования.

В ходе внеплановой камеральной проверки в 2018 году УФК по Волгоградской области установлено, что объем финансирования за счет средств федерального бюджета, предусмотренный Соглашением от 28.04.2015, перечислен в полном объеме, а объем финансирования за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, предусмотренный Соглашением от 28.04.2015, перечислен Волгоградской областью в меньшем объеме, что, по мнению Управления, привело к перерасходу средств федерального бюджета в сумме 297952,72 руб. (т.е. средства субсидии, предоставленной за счет средств федерального бюджета, израсходованы в 2015 году в отсутствие требуемого софинансирования за счет средств бюджета Волгоградской области).

На основании данного факта УФК по Волгоградской области пришло к выводу о совершении Комитетом по делам национальностей и казачества Волгоградской области бюджетного нарушения, выразившегося в несоблюдении условий Соглашения от 28.04.2015 о долевом софинансировании соответствующих расходов, поскольку мероприятия программы были профинансированы за счет средств субсидии из федерального бюджета в большем процентном объеме, чем предусматривалось Соглашением от 28.04.2015.

Сторонами в судебном процессе не оспариваются как факт достижения целей государственной программы Волгоградской области за счет меньшего, чем изначально предусматривалось, общего объема финансирования (экономия расходов в ходе реализации госпрограммы Волгоградской области), так и исчисленный УФК по Волгоградской области размер перерасхода средств федерального бюджета в сумме 297952,72 руб., и факт недофинансирования из бюджета субъекта Российской Федерации соответствующих расходов, предусмотренных Соглашением от 28.04.2015.

Суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу, что условием предоставления субсидии бюджету субъекта Российской Федерации является наличие в бюджете субъекта Российской Федерации (сводной бюджетной росписи бюджета субъекта Российской Федерации) бюджетных ассигнований на исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации, в целях софинансирования которых предоставляется субсидия, в объеме, необходимом для их исполнения, включая размер планируемой к предоставлению из федерального бюджета субсидии, а также заключение соглашения о предоставлении из федерального бюджета субсидии бюджету субъекта Российской Федерации, предусматривающего обязательства субъекта Российской Федерации по исполнению расходных обязательств, на софинансирование которых предоставляется субсидия, и ответственность за невыполнение предусмотренных указанным соглашением обязательств; и все указанные условия предоставления субсидии субъектом РФ выполнены.

По мнению судов первой и апелляционной инстанций, в статье 132 БК РФ, постановлении Правительства РФ от 20.08.2013 N 718, и пунктах Соглашения от 28.04.2015, на нарушение которых ссылается Управление в оспариваемом представлении, отсутствует такое условие предоставления субсидии из федерального бюджета как обеспечение уровня софинансирования за счет средств бюджета Волгоградской области.

Отметив, что в 2015 году Министерством культуры Российской Федерации не приостанавливалось и не сокращалось перечисление субсидии Комитету по делам национальностей и казачества, и не направлялась информация о каких-либо установленных нарушениях субъектом Российской Федерации условий предоставления субсидии, а денежные средства областного и федерального бюджетов были использованы Комитетом в соответствии с их целевым назначением, в пределах доведенных лимитов бюджетных ассигнований, суды удовлетворили заявленные требования.

Суд кассационной инстанции считает решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции вынесенными с нарушением норм материального права по следующим обстоятельствам.

Для целей настоящего спора ключевым понятием Соглашения от 28.04.2015 является понятие "софинансирование расходов", которое зафиксировано (определено) сторонами в Приложении N 1 к Соглашению в процентном соотношении предстоящих расходов.

В соответствии с Соглашением от 28.04.2015 и приложениями к нему субсидии из федерального бюджета выделялись в целях софинансирования расходных обязательств Волгоградской области на 2015 год, соответственно, субъект Российской Федерации должен был исполнить расходные обязательства за счет выделенных субсидий и собственных средств, соответствующих объему выделенных из федерального бюджета межбюджетных трансфертов, в 2015 году. Из вышеуказанного соглашения, Правил предоставления субсидий, в том числе, утвержденных постановлением Правительства РФ от 20.08.2013 N 718, обратное не следует.

Произвольное уменьшение одной из сторон Соглашения от 28.04.2015 - субъектом Российской Федерации (от лица которого выступало уполномоченное структурное подразделение Комитет по делам национальностей и казачества Волгоградской области) - своей доли в "софинансировании расходов" без письменного согласия второй стороны (путем дополнительного приложения, путем письма или иным способом) является нарушением условий заключенного Соглашения от 28.04.2015, поскольку текстом самого Соглашения от 28.04.2015 такая возможность не предусмотрена.

Наоборот, подпунктами "б", "в" пункта 3.1.7 Соглашения от 28.04.2015 предусмотрено, что субъект Российской Федерации обязан уведомить Минкульт России путем направления соответствующего письменного извещения в течение 5-ти рабочих дней с даты принятия решения о прекращении (отсутствии) потребности в Субсидии в 2015 году; в течение 5-ти рабочих дней с момента возникновения обстоятельств, свидетельствующих о невозможности обеспечения установленного настоящим Соглашением уровня финансирования. А пунктом 3.1.8 Соглашения от 28.04.2015 прямо установлено, что субъект Российской Федерации обязан перечислить полученную субсидию (остаток субсидии) на лицевой счет Минкультуры России не позднее 10-ти рабочих дней с момента возникновения обстоятельства, свидетельствующего о прекращении потребности в выделенной (полученной) субсидии (остатка субсидии). При этом пунктом 3.1.12 определено, что субъект Российской Федерации обязан перечислить в федеральный бюджет не использованные на 01.01.2016 остатки межбюджетных трансфертов в течение первых 15-ти рабочих дней года, следующего за отчетным.

По мнению суда кассационной инстанции, в случае достижения целей государственной программы Волгоградской области за счет меньшего общего объема финансирования (экономия расходов), субъект Российской Федерации (в лице уполномоченного структурного подразделения Комитета по делам национальностей и казачества Волгоградской области) должен был уменьшить свой вклад в "софинансирование расходов" в том же процентном соотношении, которое предусматривалось Приложением N 1 к Соглашению от 28.04.2015, либо получить письменное согласие второй стороны данного Соглашения на фактическое оставление сэкономленных средств в своем распоряжении.

Однако, доказательств такого согласия сторонами настоящего спора судам не представлено.

При таких обстоятельствах УФК по Волгоградской области как контролирующий орган обоснованно приняло меры реагирования в рамках своих полномочий, в частности, путем внесения оспариваемого представления от 24.04.2018 N 29-11-53/23-5295.

Довод о том, что Комитет по делам национальностей и казачества Волгоградской области не является стороной Соглашения от 28.04.2015 и, соответственно, не может быть субъектом, которому направлено оспариваемое представление от 24.04.2018 N 29-11-53/23-5295, суд кассационной инстанции отклоняет, поскольку, как следует из Положения о Комитете (утверждено постановлением Губернатора Волгоградской области от 19.11.2013 N 1175), он является уполномоченным органом исполнительной власти Волгоградской области (пункт 1), осуществляет полномочия главного распорядителя и получателя средств областного бюджета, межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, выделяемых на решение вопросов, отнесенных к ведению Комитета (пункт 2.17), осуществляет функции государственного заказчика при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд Волгоградской области в установленной сфере деятельности (пункт 2.18), и в соответствии с постановлением Администрации Волгоградской области от 03.02.2015 N45-п выступал по поручению Администрации Волгоградской области как орган, непосредственно реализующий государственную программу Волгоградской области в рамках Соглашения от 28.04.2015, наделенный необходимыми властно-распорядительными, в том числе и контрольными, полномочиями.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 АПК РФ по результатам рассмотрения кассационной жалобы арбитражный суд кассационной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции полностью или в части и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт, если фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены арбитражным судом первой и апелляционной инстанций на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, но этим судом неправильно применена норма права.

Поскольку фактические обстоятельства, которые установлены судами на основании представленных сторонами доказательств, достаточны для разрешения спора, суд кассационной инстанции в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 АПК РФ считает возможным, не передавая дело на новое рассмотрение, отменить решение Арбитражного суда Волгоградской области от 16.08.2018 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.11.2018 и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований заявителя.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287, статьями 286, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 16.08.2018 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.11.2018 по делу N А12-17790/2018 отменить, кассационную жалобу - удовлетворить.

В удовлетворении требований Комитета по делам национальностей и казачества Волгоградской области отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в двухмесячный срок.

Председательствующий судья

С.В. Мосунов

Судьи

А.В. Топоров М.А. Савкина