Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 19 марта 2019 г. N Ф06-44552/19 по делу N А57-9552/2018

г. Казань

19 марта 2019 г.

Дело N А57-9552/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 12 марта 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 19 марта 2019 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Мухаметшина Р.Р.,

судей Егоровой М.В., Хабибуллина Л.Ф.,

при участии представителей:

Министерства транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области - Фениной Л.А., доверенность от 23.08.2018,

Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области - Наговицына А.М., доверенность от 11.03.2019,

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области

на решение Арбитражного суда Саратовской области от 05.09.2018 (судья Михайлова А.И.) и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.11.2018 (председательствующий судья Акимова М.А., судьи Комнатная Ю.А., Степура С.М.)

по делу N А57-9552/2018

по заявлению Министерства транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области, заинтересованное лицо: Управление Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области, Прокуратура Саратовской области, общество с ограниченной ответственностью "Техноцентр" (г. Саратов) о признании недействительным решения,

УСТАНОВИЛ:

Министерство транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области (далее - заявитель, министерство) обратилось в Арбитражный суд Саратовской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области (далее - антимонопольный орган, УФАС по Саратовской области) от 19.06.2017 N 6-76/ов и восстановлении пропущенного процессуального срока для подачи заявления.

Решением Арбитражного суда Саратовской области от 05.09.2018 в удовлетворении требований отказано.

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.11.2018 Решение Арбитражного суда Саратовской области от 05.09.2018 оставлено без изменения.

Министерство, не согласившись с вынесенными судебными актами, обратилось в кассационную инстанцию с жалобой, в которой просит их отменить.

Представитель министерства в судебном заседании поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе.

Представитель антимонопольного органа отклонил доводы, изложенные в кассационной жалобе по основаниям, изложенным в отзыве.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание своих представителей не направили, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом.

В соответствии со статьями 156, 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) судебная коллегия рассмотрела кассационную жалобу без участия указанных лиц.

Проверив законность обжалуемых судебных актов в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), заслушав представителей лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, отзыва на нее, арбитражный суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

Как установлено судами предыдущих инстанций и следует из материалов дела, министерством размещено извещение N 0160200006816000004 о проведении электронного аукциона на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок.

Объектом закупки являлось выполнение работ по разметке автомобильных дорог в Александрово-Гайском, Аркадакском, Аткарском, Базарно-Карабулакском, Балаковском, Балашовском, Балтайском, Вольском, Воскресенском, Дергачёвском, Духовницком, Екатериновском, Ершовском, Ивантеевском, Калининском, Красноармейском, Краснопартизанском, Краснокутском, Лысогорском, Марксовском, Новобурасском, Новоузенском, Озинском, Перелюбском, Петровском, Питерском, Пугачёвском, Ровенском, Романовском, Ртищевском, Самойловском, Саратовском, Советском, Татищевском, Турковском, Фёдоровском, Хвалынском, Энгельсском районах Саратовской области.

По результатам аукциона 11.05.2016 с ООО "Техноцентр" Министерством заключён государственный контракт N 016020000681600004- 0627154-02 на сумму 74 087 611, 65 рублей.

24.08.2016 в УФАС по Саратовской области поступило заявление прокуратуры Саратовской области на действия Министерства при проведении электронного аукциона по извещению N 016020000816000004 на выполнение работ по разметке автомобильных дорог.

По итогам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольным органом вынесено решение о признании Министерства нарушившим часть 2 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о конкуренции).

Не согласившись с указанным решением, Министерство обжаловало его в судебном порядке.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды правомерно руководствовались следующим.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 года N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

В рассматриваемом случае указанная совокупность условий судами не установлена.

Отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, регулируются Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе).

Согласно части 2 статьи 8 Закона о контрактной системе конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

В силу части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции при проведении запроса котировок цен на товары (далее - запрос котировок), запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

На основании части 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции наряду с установленными частью 1 настоящей статьи запретами при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений, если организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах, запросе котировок, запросе предложений.

Судами обеих инстанций установлено, что 28.03.2016 Министерством размещено извещение N 0160200006816000004 о проведении электронного аукциона на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок http://www.zakupki.gov.ru.

Объектом закупки определено выполнение работ по разметке автомобильных дорог в Александрово - Гайском, Аркадакском, Аткарском, Базарно-Карабулакском, Балаковском, Балашовском, Балтайском, Вольском, Воскресенском, Дергачёвском, Духовницком, Екатериновском, Ершовском, Ивантеевском, Калининском, Красноармейском, Краснопартизанском, Краснокутском, Лысогорском, Марксовском, Новобурасском, Новоузенском, Озинском, Перелюбском, Петровском, Питерском, Пугачёвском, Ровенском, Романовском, Ртищевском, Самойловском, Саратовском, Советском, Татищевском, Турковском, Фёдоровском, Хвалынском, Энгельсском районах Саратовской области. Всего в 38 муниципальных районах области на 1 943 км автомобильных дорог.

Начальная (максимальная) цена контракта установлена 75 987 294,00 руб. Дата проведения аукциона в электронной форме - 18.04.2016.

Согласно протоколу N 16000004.1 рассмотрения вторых частей заявок на участие в электронном аукционе от 20.04.2016, в аукционе ООО "Техноцентр", ООО ДК "Автодоревро М", ООО "Регион-163" и ООО "Автодорожник". Предложение ООО "Техноцентр" составило 74 087 611,65 рублей, предложение ООО ДК "Автодоревро М" - 74 467 548,12 руб., предложение ООО "Регион-163" - 74 847 484,59 руб., предложение ООО "Автодорожник" составило 75 607 357,53 рублей.

Победителем электронного аукциона признано ООО "Техноцентр".

11.05.2016 между Министерством и ООО "Техноцентр" заключён государственный контракт N 016020000681600004-0627154-02 на сумму 74 087 611, 65 руб.

Основанием для вынесения оспоренное решения послужил вывод антимонопольного органа, что формирование Министерством объекта закупки по извещению N 0160200006816000004 путём объединения в один лот выполнения работ по разметке автомобильных дорог в 38 муниципальных района Саратовской области повлекло за собой ограничение доступа хозяйствующих субъектов к участию в торгах, что является нарушением части 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции.

Судами отмечено, что при проведении указанного аукциона Министерство произвело объединение в один лот проведение работ по разметке дорожного полотна в 38 муниципальных районах Саратовской области. Данный факт не оспаривается заявителем.

В этой связи суды пришли к правильному выводу, что укрупнение лота, путём объединения в один лот выполнения работ на различных участках дорог, привело к отказу от участия в торгах лиц, заинтересованных в выполнении работ на определённом участке дорог в конкретном районе Саратовской области, к сокращению числа претендентов, что ограничивает конкуренцию, и приводит к неэффективному расходованию бюджетных средств.

Проведение закупки с укрупнёнными лотами нарушает принцип равнодоступности при проведении торгов, исключает возможность участия в торгах отдельных участников рынка, ограничивает возможность соперничества на аукционе за право заключения государственного контракта и выполнения работ по предмету контракта.

Антимонопольным органом установлено и не ставится под сомнение заявителем, что ООО "Техноцентр" в рамках государственного контракта N 0160200006816000004-0627154-02 заключило договоры субподряда с ООО "Автодорожник", ООО "ВДБ-Разметка", ООО "Регион-163" и ООО НП "Фирма "ИНСОР" соответственно на сумму 54 734 367,65 руб. при общей сумме контракта 74 087 611, 65 руб., что свидетельствует о невозможности самостоятельного исполнения указанного контракта.

Таким образом, антимонопольный орган сделал правильный вывод, что проведение закупки с укрупнёнными лотами нарушает принцип равнодоступности при проведении торгов, исключает возможность участия в торгах отдельных участников рынка, ограничивает возможность соперничества на аукционе за право заключения государственного контракта и выполнения работ по предмету контракта.

Как верно указали суды, необоснованное укрупнение лота повлекло ограничение состава участников закупки, поскольку фактически создало дополнительные требования к участникам о необходимости наличия большего объёма технических, кадровых и финансовых ресурсов, и привело к вытеснению малых хозяйствующих субъектов, не способных либо освоить такой крупный лот, либо выполнить требование об обеспечении исполнения контракта.

Суды верно отметили, что сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, в силу пункта 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции является одним из признаков ограничения конкуренции.

Антимонопольным органом установлено, что в соответствии с расчётом цены контракта, являющимся приложением N 4 к проекту Государственного контракта, невозможно определить начальную (максимальную) цену контракта, поскольку указанный расчёт не содержит в себе необходимых данных.

Согласно части 1 статьи 22 Закона о контрактной системе начальная (максимальная) цена контракта и в предусмотренных настоящим Федеральным законом случаях цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), определяются и обосновываются заказчиком посредством применения следующего метода или нескольких следующих методов: 1) метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка); 2) нормативный метод; 3) тарифный метод; 4) проектно-сметный метод; 5) затратный метод.

Министерством в адрес ООО "Техноцентр", ООО "ВДБ-Разметка", ИП Рамалданова А.С., ООО "Автодорожник", ПУИЦ "Волгодортранс СГТУ" и ООО "Интер КиК" направлены запросы от 02.03.2016 N 05-02-01/2163 о предоставлении ценовой информации.

Антимонопольный установил, что качестве приложений к указанным запросам о предоставлении ценовой информации направлено "Техническое задание на выполнение работ по мероприятиям по технологическому оборудованию автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения, находящихся в государственной собственности области. Разметка автомобильных дорог в Александрово-Гайском, Аркадакском, Аткарском, Базарно-Карабулакском, Балаковском, Балашовском, Балтайском, Вольском, Воскресенском, Дергачёвском, Духовницком, Екатериновском, Ершовском, Ивантеевском, Калининском, Красноармейском, Краснопартизанском, Краснокутском, Лысогорском, Марксовском, Новобурасском, Новоузенском, Озинском, Перелюбском, Петровском, Питерском, Пугачёвском, Ровенском, Романовском, Ртищевском, Самойловском, Саратовском, Советском, Татищевском, Турковском, Фёдоровском, Хвалынском, Энгельсском районах Саратовской области". В соответствии с техническим заданием, начало работ - с момента заключения Контракта, окончание работ - 30.10.2016.

Суды согласились с выводом антимонопольного органа, что из указанного технического задания, нельзя определить на каких конкретно автомобильных дорогах или их участках планируется выполнять работы по разметке автомобильных дорог и то, что указанное техническое задание не содержит указание на проведение работ по разметке автомобильных дорог необходимо выполнять в рамках одного государственного контракта и в один период времени. Доказательств обратного заявителем в материалы дела не представлено.

Таким образом, при расчёте начальной (максимальной) цены контракта заказчиком в адрес опрашиваемых субъектов направлена неполная информация, что привело к неверному обоснованию начальной (максимальной) цены государственного контракта N 016020000681600004-0627154-02.

Кроме того, по мнению судов, включив в аукционную документацию положения об обязательном согласовании привлечения субподрядных организаций с заказчиком, заявитель нарушил требования 1 статьи 706 Гражданского кодекса Российской Федерации и пункта 1 части 1 статьи 31 Закона о контрактной системе, что привело к ограничению конкуренции.

Согласно части 1 статьи 706 Гражданского кодекса Российской Федерации, если из закона или договора подряда не вытекает обязанность подрядчика выполнить предусмотренную в договоре работу лично, подрядчик вправе привлечь к исполнению своих обязательств других лиц (субподрядчиков). В этом случае подрядчик выступает в роли генерального подрядчика.

Действующее законодательство не устанавливает обязанность подрядчика при исполнении контракта привлекать субподрядные организации только после получения соответствующего письменного разрешения заказчика.

Антимонопольным органом установлено и не оспаривается заявителем, что в соответствии с документацией об электронном аукционе одним из требований к участникам аукциона указано требование о наличии свидетельства о допуске на работы по организации строительства, реконструкции и капитального ремонта привлекаемыми застройщиком или заказчиком на основании договора юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем (генеральным подрядчиком) на следующие работы: "III. Виды работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту. 25. Устройство автомобильных дорог и аэродромов: 25.8. Устройство разметки проезжей части автомобильных дорог".

Поскольку техническое задание не содержит виды работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства и должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, имеющими выданные саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким видам работам, антимонопольный орган сделал правильный вывод, что требование о наличии свидетельства о допуске к выполнению работ, установленных в пункте 28.5 "Устройство разметки проезжей части автомобильных дорог" раздела III Приказа Минрегиона Российской Федерации от 30.12.2009 N 624 в данном случае недопустимо.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия признает обоснованными выводы судов о том, что формирование Министерством транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области объекта закупки по извещению N 0160200006816000004 путём объединения в один лот выполнения работ по разметке автомобильных дорог в 38 муниципальных района Саратовской области повлекло за собой ограничение доступа хозяйствующих субъектов к участию в торгах, что является нарушением части 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции.

Довод заявителя со ссылкой на часть 3 статьи 17 Закона о защите конкуренции о том, что в один лот не были включены работы, которые технологически и функционально не связаны, отклоняется судом кассационной инстанции, как неосновательный.

Частью 3 статьи 17 Закона о защите конкуренции запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов, участниками запроса котировок, участниками запроса предложений путем включения в состав лотов товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов, запроса котировок, запроса предложений.

Основанием для принятия оспоренного решения послужило нарушение требований части 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции, выразившихся в формировании Министерством транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области объекта закупки по извещению N 0160200006816000004 путём объединения в один лот выполнения работ по разметке автомобильных дорог в 38 муниципальных района Саратовской области, что повлекло ограничение доступа хозяйствующих субъектов к участию в аукционе.

Включение в лот технологически или функционально не связанных работ антимонопольным органом министерству не вменялось.

Довод заявителя о том, что нанесение разметки не является технологически сложным процессом и не требует большого объема технических и кадровых ресурсов, в связи с чем в аукционе могли принять участие не только хозяйствующие субъекты области, но и других регионов, был рассмотрен судами и ему дана надлежащая правовая оценка

Как верно указали суды, о невозможности самостоятельного исполнения данного контракта свидетельствует также то обстоятельство, что в рамках исполнения данного контракта победитель аукциона ООО "Техноцентр" заключил договоры субподряда на сумму 54 734 367,65 руб. при общей сумме контракта 74 087 611, 65 рублей.

Проведение закупки с укрупненными лотами нарушает принцип равнодоступности при проведении торгов, исключает возможность участия в торгах отдельных участников рынка, ограничивает возможность соперничества на аукционе за право заключения государственного контракта и выполнения работ по предмету контракта.

Негативное влияние на конкуренцию путем необоснованного укрупнения лота проявило себя в ограничении состава участников закупки, поскольку фактически создало дополнительные требования к участникам о необходимости наличия большего объема технических, кадровых и финансовых ресурсов, и привело к вытеснению малых хозяйствующих субъектов, не способных либо освоить такой крупный лот, либо выполнить требование об обеспечении исполнения контракта.

Таким образом, суды пришли к обоснованному выводу о соответствии оспоренного решения антимонопольного органа законодательству.

Положенные в основу кассационной жалобы доводы Министерства не опровергают обстоятельств, установленных судами предыдущих инстанций и, соответственно, не влияют на законность принятых судебных актов.

Переоценка установленных судами фактических обстоятельств дела и принятых ими доказательств в кассационной инстанции недопустима в силу требований, предусмотренных статьей 286, частью 2 статьи 287 АПК РФ.

Нормы права при разрешении спора применены судами правильно. Нарушений процессуальных норм, влекущих отмену судебных актов (статья 288 АПК РФ), не установлено.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия не находит оснований для отмены судебных актов.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Саратовской области от 05.09.2018 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.11.2018 по делу N А57-9552/2018 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Р.Р. Мухаметшин

Судьи

М.В. Егорова Л.Ф. Хабибуллин