Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 9 апреля 2019 г. N Ф06-45702/19 по делу N А12-27871/2018

г. Казань

09 апреля 2019 г.

Дело N А12-27871/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 02 апреля 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 09 апреля 2019 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Закировой И.Ш.,

судей Топорова А.В., Мосунова С.В.,

при ведении протокола судебного заседания с использованием систем видеоконференц-связи помощником судьи Гилязовой Р.Р.,

при участии представителей:

заявителя - Колтыриной Е.А., доверенность от 28.03.2018,

ответчика - Краснянского М.В., доверенность от 12.12.2018,

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом.

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу муниципального учреждения коммунально-дорожного строительства, ремонта и содержания

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 29.10.2018 (судья Маслова И.И.) и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.12.2018 (председательствующий судья Веряскина С.Г., судьи Акимова М.А., Кузьмичев С.А.)

по делу N А12-27871/2018

по заявлению муниципального учреждения коммунально-дорожного строительства, ремонта и содержания к Инспекции государственного строительного надзора Волгоградской области о признании незаконным и отмене постановления от 22.05.2018 N 44-С о привлечении учреждения к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в виде административного штрафа в размере 500 000 руб.,

УСТАНОВИЛ:

муниципальное учреждение коммунально-дорожного строительства, ремонта и содержания (далее - МУ "Комдорстрой", заявитель, учреждение) обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением к Инспекции государственного строительного надзора Волгоградской области (далее - Инспекция, контролирующий орган) о признании незаконным и отмене постановления от 22.05.2018 N 44-С о привлечении учреждения к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в виде административного штрафа в размере 500 000 руб. (дело N А12-29881/2018).

Также МУ "Комдорстрой" обратилось в арбитражный суд с заявлением к Инспекции о признании незаконным и отмене постановления от 22.05.2018 N 45-С о привлечении его к административной ответственности по части 2 статьи 9.5 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 100 000 руб. (дело N А12-27871/2018).

Определением Арбитражного суда Волгоградской области от 11.10.2018 дела N N А12-29881/2018 и А12-27871/2018 объединены в одно производство для совместного рассмотрения, объединенному делу присвоен номер N А12- 27871/2018.

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 29.10.2018 постановления Инспекции от 22.05.2018 N 44-С и N 45-С изменены в части назначенного наказания административного штрафа, в остальной части заявленных требований отказано.

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.12.2018 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационной жалобе заявитель, ссылаясь на неправильное применение судами норм права, а также несоответствие выводов, содержащихся в обжалуемых судебных актах, фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, просит решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда отменить, дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

В отзыве на кассационную жалобу Инпекция просит обжалуемые судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии со статьей 153Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) судебное заседание проведено с использованием систем видеоконференц-связи, организованной Арбитражным судом Волгоградской округа.

Проверив законность обжалуемых судебных актов, правильность применения судами норм материального и процессуального права в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), обсудив доводы кассационной жалобы, отзыва на нее, выслушав пояснения явившихся в судебное заседание представителей участвующих в деле лиц, судебная коллегия установила следующее

Основанием для обращения в арбитражный суд с настоящим заявлением явилось незаконные, по мнению учреждения, постановления контролирующего органа о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частями 1, 2 статьи 9.5 КоАП РФ.

В ходе судебного разбирательства судами, что в ходе внеплановой выездной проверки деятельности заявителя проверяющими установлено, что в период с 22.12.2017 по 25.12.2017 осуществлялись работы по строительству объекта капитального строительства участка дороги в границах от ул. им. Добрушина до ул. им. Тюленева в ЖК "Долина-1" в Советском районе Волгограда", расположенного по адресу: Волгоградская область, Волгоград, Советский район, ул. им. Гвардии полковника Добрушина, ул. им. Гвардии майора Тюленева, а именно велись работы по восстановлению и закреплению оси трассы на местности, сетей ливневой канализации и водоотводной канавы, снятие почвенно-растительного слоя грунта с полосы отвода и придорожной полосы, разработке грунта в выемке под устройство водоотводной канавы (по ул. Тюленева), разработке грунта под устройство конструкции дорожной одежды (тип 1 и тип 2), замене грунта рабочего слоя на песок в среднем на толщину до Ь=1,5-м от поверхности покрытия, разработке грунта в траншеях на участке ул. Тюленева (в полном объеме) и ул. Добрушина (в пределах колодцев от 32 до 37 (ПК0+00 до ПК2+80) под устройство сетей дождевой канализации, устройство сетей дождевой канализации на участке ул. Тюленева (в полном объеме) и ул. Добрушина (в пределах колодцев от 32 до 37 (ПК0+00 до ПК 1+70) (основной ход и парковочные карманы)) ТИШ, устройство конструктивных элементов дорожной одежды (ул. Тюленева (местный проезд с ПК0+00 до ПК2+25 и парковочные площадки) Тип 2, без разрешения на строительство, что является нарушением части 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), извещение о начале строительства Объекта было направлено "Комдорстрой" в Инспекцию с нарушением установленного частью 5 статьи 52 ГрК РФ срока для направления такого извещения.

Установив, что учреждение является застройщиком спорного объекта, осуществляет строительный контроль в соответствии с муниципальным контрактом от 22.12.2017 N 4300, заключенным с подрядчиком муниципальным унитарным предприятием дорожно-строительных и эксплуатационных работ Советского района г. Волгограда, должностным лицом контролирующего органа 03.05.2018 составлены протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частями 1 и 2 статьи 9.5 КоАП РФ, по результатам рассмотрения которых 22.05.2018 вынесены постановление N 44-С по делу об административном правонарушении по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ с назначением административного наказания в виде административного штрафа в размере 500 000 руб., постановление N 45-С по делу об административном правонарушении по части 2 статьи 9.5 КоАП РФ с назначением административного наказания в виде административного штрафа в размере 100 000 руб.

Суд первой инстанции на основании полного и всестороннего исследования содержащихся в материалах дела документов, руководствуясь положениями статей 65, 71 АПК РФ, статей 1, 51, 52 ГрК РФ, пункта 6 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2011 N 11 "О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", пункта 8 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 01.02.2006 N 54 "О государственном строительном надзоре в Российской Федерации", признал МУ "Комдорстрой" в качестве субъекта административного правонарушения, предусмотренного частями 1 и 2 статьи 9.5 КоАП РФ и пришел к выводу о том, что в действиях учреждения имеется состав вмененного ему административного правонарушения, в связи с чем отказал в удовлетворении заявленных учреждением требований. Вместе с тем суд учел конкретные обстоятельства по настоящему делу, принял во внимание то, что после начала строительства заявитель направил извещение в Инспекцию, исходя из общих принципов права, согласно которым санкции должны отвечать требованиям справедливости, быть соразмерными конституционно закрепленным целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния и причиненному им вреду, с учетом положений частей 3.2, 3.3 статьи 4.1 КоАП РФ изменил оспариваемые постановления Инспекции от 22.05.2018 N 44-С в части назначения наказания, снизив размер административного штрафа с 500 000 руб. до 250 000 руб., от 22.05.2018 N 45-С в части назначения наказания, снизив размер административного штрафа с 100 000 руб. до 50 000 руб.

Заявитель кассационной жалобы настаивает на своей позиции, считая, что отсутствует вина учреждения в совершении вменяемых указанной организации административных правонарушений в силу необходимости исполнения бюджетных и контрактных обязательств и что им были предприняты все возможные меры по соблюдению требований ГрК РФ, за нарушение которых данная организация привлечена к административной ответственности оспариваемыми постановлениями. Кроме того, по мнению учреждения, к моменту вынесения оспариваемых постановлений истек срок привлечения к административной ответственности.

Суд кассационной инстанции, отклоняя доводы в части привлечения учреждения к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ, исходит из установленных по делу обстоятельств и следующих норм права.

Согласно части 2 статьи 51 ГрК РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных данной статьей.

Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных названным Кодексом (часть 1 данной статьи).

Строительство, реконструкция объектов капитального строительства без разрешения на строительство влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в соответствии с частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ в размере от пятисот тысяч до одного миллиона рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

В соответствии с частью 2 статьи 53 ГрК РФ строительный контроль проводится лицом, осуществляющим реконструкцию. В случае осуществления реконструкции на основании договора строительный контроль проводится также застройщиком или техническим заказчиком либо привлекаемым ими на основании договора физическим или юридическим лицом.

Аналогичные положения содержатся в пункте 3 Положения о проведении строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 21.06.2010 N 468, строительный контроль проводится: лицом, осуществляющим строительство, застройщиком, заказчиком либо организацией, осуществляющей подготовку проектной документации и привлеченной заказчиком (застройщиком) по договору для осуществления строительного контроля (в части проверки соответствия выполняемых работ проектной документации).

Следовательно, субъектами ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, могут быть как застройщик, так и подрядная организация, непосредственно осуществляющая строительные работы.

Исходя из положений приведенных выше норм, заявитель, как лицо, ответственное за начало строительных работ, обязано было получить разрешение на строительство.

В рассматриваемом случае, обязанность своевременного получения всех необходимых документов, которые перечислены в части 5 статьи 52 ГрК РФ, включая разрешение на строительство, и, соответственно, документов, необходимых для получения разрешения на строительство и указанных в части 7 статьи 51 данного Кодекса, лежит на МУ "Комдорстрой" как на застройщике спорного объекта в соответствии с положениями пункта 16 статьи 1 ГрК РФ.

Следовательно, ссылки заявителя на необходимость соблюдения условий муниципального контракта от 22.12.2017 N 4300, заключенного МУ "Комдорстрой" с подрядной организацией в отношении строительства Объекта, а также порядка финансирования строительных работ из бюджета и, соответственно, проведения части работ до окончания финансового года, то есть до 31.12.2017, в случае невьшолнения которых выделенные денежные средства должны были быть возвращены в бюджет, не могут быть приняты, поскольку положения ГрК РФ не устанавливают каких-либо исключений в отношении соблюдения организациями, чья деятельность финансируется из бюджетов того или иного уровня, положений статьи 51 и части 5 статьи 52 ГрК РФ о необходимости осуществления строительства объектов при наличии разрешения на строительство, а также о своевременном извещении органа государственного строительного надзора о начале строительства.

Поскольку заявителем не представлены доказательства, подтверждающие факт принятия им всех зависящих от него мер, направленных на выполнение требований законодательства, регулирующего спорные правоотношения, суды нижестоящих инстанций пришли к правильному выводу о наличии в его деянии состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ.

Доказательств, свидетельствующих о незаконности или необоснованности действий тех или иных государственных и муниципальных органов, иных лиц, в силу чего разрешение на строительство спорного объекта не было получено ранее, что позволило бы провести соответствующие работы на данном объекте при наличии бюджетного финансирования, предусмотренного на 2017 год, с соблюдением установленного ГрК РФ организационно-правового порядка строительства, как и каких-либо доказательств, свидетельствующих о том, что заявитель предпринял исчерпывающие и своевременные меры для соблюдения требований действующего законодательства в материалы дела не представлено.

Таким образом, вывод судов о наличии в действиях учреждения административного правонарушения по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ основан на полной и всесторонней оценке каждого доказательства в отдельности, а также на взаимной связи доказательств в их совокупности в соответствии с требованиями статьи 71 АПК РФ.

Оснований не согласиться с установленными обстоятельствами и выводами судов не имеется.

В соответствии с положениями части 2 статьи 287 АПК РФ установление фактических обстоятельств дела, исследование и оценка доказательств является прерогативой судов первой и апелляционной инстанций.

Судебной коллегией кассационной инстанции также отклоняется довод заявителя кассационной жалобы о том, что к моменту привлечения учреждения к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ истек срок давности привлечения к административной ответственности, в связи со следующим.

Согласно части 1 статьи 1.7 КоАП РФ, лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время совершения административного правонарушения.

Редакция части 1 статьи 4.5 КоАП РФ, предусматривающая годичный срок давности привлечения к административной ответственности за совершение административных правонарушений в области градостроительства, действует с 03.07.2013, то есть со вступления в силу пункта 2 статьи 4 Федерального закона от 02.07.2013 N 186-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части проведения экспертизы промышленной безопасности и уточнения отдельных полномочий органов государственного надзора при производстве по делам об административных правонарушениях".

В соответствии с частью 2 статьи 51 ГрК РФ строительство объектов капитального строительства осуществляется на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных названной статьей, и под действие которых строительство спорного объекта не подпадает, что со стороны МУ "Комдорстрой" не оспаривается. Следовательно, осуществление или обеспечение строительства, реконструкции объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство, за что установлена административная ответственность частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, является административным правонарушением о нарушении законодательства о градостроительной деятельности, и к нему применяется срок давности привлечения к административной ответственности в один год, со дня его совершения.

В данном случае административное правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, было совершено заявителем, как указано выше, в период проведения на спорном объекте с 22.12.2017 по 25.12.2017 строительных работ без разрешения на строительство, то есть в период действия редакции части 1 статьи 4.5 КоАП РФ, согласно которой в отношении административных правонарушений за нарушения законодательства в области градостроительной деятельности предусмотрен срок давности привлечения к административной ответственности один год со дня их совершения.

Таким образом, названный срок на момент вынесения оспариваемого постановления от 22.05.2018 N 44-С не истек и учреждение привлечено к ответственности в пределах установленного статьей 4.5 КоАП РФ срока давности привлечения к административной ответственности.

В части привлечения заявителя к административной ответственности по части 2 статьи 9.5 КоАП РФ кассационная инстанция считает, что производство по кассационной жалобе надлежит прекратить на основании следующего.

В соответствии с правовой позицией Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 40.1 Постановления от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции", рассматривая вопрос о возможности обжалования в суд кассационной инстанции судебных актов по делам о привлечении к административной ответственности и по делам об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности, судам следует исходить из размера фактически назначенного наказания по конкретному делу, а не из размера санкции, установленной в Кодексе. При этом по делам о привлечении к административной ответственности надлежит учитывать сумму административного штрафа, определенную судом, принявшим решение о привлечении лица к административной ответственности.

Как следует из материалов дела, учреждение привлечено к административной ответственности по части 2 статьи 9.5 КоАП РФ в виде штрафа в размере 100 000 рублей.

Согласно части 5.1 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) решение по делу об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности, если за совершение административного правонарушения законом установлено административное наказание только в виде предупреждения и (или) в виде административного штрафа и размер назначенного административного штрафа не превышает для юридических лиц сто тысяч рублей, для индивидуальных предпринимателей пять тысяч рублей, может быть обжаловано в арбитражный суд апелляционной инстанции. Такое решение, если оно было предметом рассмотрения в арбитражном суде апелляционной инстанции, и постановление арбитражного суда апелляционной инстанции, принятое по данному делу, могут быть обжалованы в арбитражный суд кассационной инстанции только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 настоящего Кодекса.

В кассационной жалобе учреждения не содержится ссылка на наличие оснований для отмены обжалуемых судебных актов, установленных частью 4 статьи 288 АПК РФ.

При указанных обстоятельствах отсутствуют основания для проверки законности обжалуемых судебных актов в кассационном порядке в части привлечения заявителя к административной ответственности по части 2 статьи 9.5 КоАП РФ, в связи с чем производство по кассационной жалобе подлежит прекращению применительно к положениям пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 150, 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 29.10.2018 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.12.2018 по делу N А12-27871/2018 в части привлечения муниципального учреждения коммунально-дорожного строительства, ремонта и содержания к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях оставить без изменения. В части привлечения муниципального учреждения коммунально-дорожного строительства, ремонта и содержания к административной ответственности по части 2 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях - производство по кассационной жалобе прекратить.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные статьями 291.1., 291.2. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

И.Ш. Закирова

Судьи

А.В. Топоров С.В. Мосунов